國(guó)外城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

李梟

[摘 要] 社區(qū)治理在國(guó)家和社會(huì)治理體系中的地位日益重要，成為國(guó)家和社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及治理體制的基礎(chǔ)。我國(guó)社區(qū)治理仍處于起步階段，如何保證基層社會(huì)活力以及實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。本文介紹國(guó)外城市社區(qū)治理3種典型模式的具體做法并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以期為更好地推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)治理改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)治理；多元參與；社區(qū)自治；經(jīng)驗(yàn)啟示

[中圖分類號(hào)] G916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）19- 0098- 03

社區(qū)作為社會(huì)治理中最基本的單位承載了基層社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的責(zé)任，伴隨社會(huì)治理理念的創(chuàng)新與變革，我國(guó)城市社區(qū)治理在轉(zhuǎn)變政府職能、協(xié)調(diào)社區(qū)組織關(guān)系和鼓勵(lì)公民參與等方面取得了顯著成績(jī)，但仍存在政府行為失范、社區(qū)組織行政化嚴(yán)重、治理主體單一、社區(qū)內(nèi)非營(yíng)利組織發(fā)育不成熟、公民參與意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，這一系列問(wèn)題制約了我國(guó)城市社區(qū)的改革發(fā)展進(jìn)程。在發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展歷史中，其城市社區(qū)經(jīng)歷了“建設(shè)—發(fā)展—治理”的過(guò)程且累積了成功的經(jīng)驗(yàn)。審視當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀，我們有必要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)國(guó)外城市社區(qū)治理的創(chuàng)新理念，為我國(guó)探索并實(shí)現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面提供有益的經(jīng)驗(yàn)參考。本文在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)創(chuàng)新社會(huì)治理體系精神的指導(dǎo)下，立足當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理面臨的諸多問(wèn)題，通過(guò)對(duì)美、日、新加坡等國(guó)城市社區(qū)治理的典型經(jīng)驗(yàn)介紹，總結(jié)有益的治理經(jīng)驗(yàn)，以期為當(dāng)前研究和解決我國(guó)城市社區(qū)治理問(wèn)題提供政策參考。

1 國(guó)外城市社區(qū)治理模式

國(guó)外城市社區(qū)治理模式大致分為3種類型：自治型治理模式、政府主導(dǎo)型治理模式和混合型治理模式。

1.1 自治型社區(qū)治理模式

美國(guó)是典型的分權(quán)聯(lián)邦制國(guó)家，有相對(duì)完善的法律體制、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和高度民主的政治環(huán)境，在社會(huì)治理方面，其社區(qū)作為基本地方性單元?jiǎng)冸x于政府管理而獨(dú)立存在，逐步形成了以社區(qū)自治為主導(dǎo)的治理模式。在此模式下，政府職能趨向于宏觀管理，具體表現(xiàn)為：一是創(chuàng)造良好的政策和法制環(huán)境，出臺(tái)了《社區(qū)再投資法》《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的政策和法律；二是承擔(dān)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各個(gè)組織間利益關(guān)系和社區(qū)間資源配置的責(zé)任；三是做好資金保障，對(duì)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃提供充足的資金扶持。

自治型治理模式的特點(diǎn)是，社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化且主體間分工日益精確細(xì)化的特征。其治理主體主要由政府、社區(qū)委員會(huì)、非政府組織、企業(yè)組織和公民構(gòu)成。社區(qū)委員會(huì)由委員組成，委員由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)委員會(huì)以社區(qū)居民的需求為工作方向制訂社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，從而協(xié)調(diào)政府、社區(qū)和居民之間的關(guān)系。非政府組織是社區(qū)自治模式中的重要主體，也是區(qū)別于其他模式的關(guān)鍵因素。截至2012年3月，在美國(guó)國(guó)稅局登記的非營(yíng)利組織中有近100萬(wàn)家公共慈善組織和近10萬(wàn)家私人基金會(huì)，以及40多萬(wàn)家其他類型的非營(yíng)利組織。發(fā)達(dá)且龐大的非政府組織有效地彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在社區(qū)基本公共服務(wù)供給方面的不足。企業(yè)組織包括社區(qū)開發(fā)公司、社區(qū)貸款公司等，與政府屬于合作關(guān)系，適度分擔(dān)政府的社區(qū)治理職責(zé)。

以美國(guó)紐約市為例，其社區(qū)治理模式已相對(duì)成熟，在不影響整體發(fā)展的前提下社區(qū)可自行決定發(fā)展方向，這種自下而上的治理方式使政府、社會(huì)和公民能更好地履行各自職責(zé)且明確分工，政府和社區(qū)居民在這種治理方式下彼此發(fā)揮作用又相互約束制衡，極大地推動(dòng)了城市社區(qū)自治的發(fā)展，從而構(gòu)建了較為系統(tǒng)的城市社區(qū)自治體制和機(jī)制。

1.2 政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式

新加坡是典型的政府主導(dǎo)型治理模式國(guó)家，受儒家文化影響，其公民參與社區(qū)治理的意識(shí)不足，但是政府對(duì)社區(qū)的治理起到了主導(dǎo)作用，其工作更為直接和具體，將政府職能定位為制定相關(guān)法律來(lái)支持和規(guī)范社區(qū)的建設(shè)與管理，提供物質(zhì)支持從而引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展方向。新加坡現(xiàn)執(zhí)政黨為人民行動(dòng)黨，政府設(shè)立專門負(fù)責(zé)社區(qū)治理的行政機(jī)關(guān)即人民協(xié)會(huì)作為基層單元治理的主管部門，社區(qū)組織主要領(lǐng)導(dǎo)者是由國(guó)會(huì)議員委任或者推薦產(chǎn)生，人民行動(dòng)黨通過(guò)人民協(xié)會(huì)將其執(zhí)政理念和執(zhí)行力強(qiáng)度滲透到城市社區(qū)治理的各個(gè)層面，為加強(qiáng)基層黨建工作，建立“人民行動(dòng)黨社區(qū)基金”，保障社區(qū)建設(shè)的資金來(lái)源。

政府主導(dǎo)社區(qū)治理模式是一種“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的行政模式，新加坡城市社區(qū)治理具有一套完備的組織體系，治理過(guò)程嚴(yán)格遵照層級(jí)關(guān)系。在新加坡，每個(gè)社區(qū)就是一個(gè)選區(qū)，每個(gè)社區(qū)會(huì)成立3個(gè)組織，分別為公民咨詢委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)和居民委員會(huì)，這3個(gè)組織構(gòu)成了一個(gè)完整的城市社區(qū)治理體系。公民咨詢委員會(huì)處于體系中的頂層，其職能主要是提供社區(qū)公共福利服務(wù)，協(xié)調(diào)另外兩個(gè)委員會(huì)組織和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，充分發(fā)揮橋梁作用，既可以向政府反映社區(qū)居民需求，提供建議和意見，同時(shí)也盡其職責(zé)維護(hù)社區(qū)居民的權(quán)益。社區(qū)中心管理委員會(huì)為體系內(nèi)第二層次，委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)中心的服務(wù)運(yùn)行，包括對(duì)社區(qū)內(nèi)居民的培訓(xùn)、組織社區(qū)文化娛樂(lè)等活動(dòng)，以促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展，有利于政府與民眾的溝通。居民委員會(huì)為新加坡社區(qū)治理組織體系中最基本的區(qū)域性組織，新加坡城市社區(qū)中居民委員會(huì)職責(zé)主要是處理社區(qū)治理中最基層的工作，除向居民傳遞政府政策、將維護(hù)治安和環(huán)衛(wèi)等工作外包外，還與以上兩個(gè)組織形成互動(dòng)，為其提供人力資源方面的支持和民意反饋。新加坡這種典型的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式是一個(gè)自上而下的行政主義的制度化管理方式，充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，執(zhí)行力強(qiáng)，有效聯(lián)系社區(qū)其他組織各司其職，社區(qū)治理績(jī)效顯著。

1.3 混合型社區(qū)治理模式

混合型社區(qū)治理模式的主要特點(diǎn)是政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與協(xié)作，三者共同管理與支持社區(qū)建設(shè)和服務(wù)發(fā)展。日本是混合型社區(qū)治理模式中最為典型的國(guó)家，其城市社區(qū)建設(shè)源于20世紀(jì)70年代，在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)泡沫大幅度后退萎靡期之后，受傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值觀等政治、文化方面因素影響，社區(qū)治理也相應(yīng)形成了一套極具自律精神的治理體系。

日本各級(jí)政府在社區(qū)治理過(guò)程中并不直接管理和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)的具體工作，以東京市社區(qū)為例，其政府職能主要是對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)。中央政府專門成立自治省負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)和管理等工作，地方政府也設(shè)立社區(qū)建設(shè)委員會(huì)和自治活動(dòng)課負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展工作，日本社區(qū)的基層自治組織叫作町內(nèi)會(huì)。町內(nèi)會(huì)是具有行政職能和自治性質(zhì)雙重身份的社會(huì)基層治理單位，其主要職能是主抓社區(qū)內(nèi)最基本的如環(huán)境衛(wèi)生、組織社區(qū)文化娛樂(lè)活動(dòng)、培訓(xùn)課程等工作。同時(shí)，在町內(nèi)會(huì)的基礎(chǔ)上，各社區(qū)還會(huì)選舉產(chǎn)生町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)，多種形式的自治組織一方面有效動(dòng)員了居民的社區(qū)參與積極性，另一方面可以將最基層居民的意見向上傳遞，提高治理效率。日本社區(qū)建設(shè)與管理的資金來(lái)源與新加坡社區(qū)治理模式一樣，都是由政府財(cái)政支出，政府通過(guò)統(tǒng)一撥款設(shè)置專項(xiàng)基金以防社區(qū)資金緊缺或者因資源分配不均而造成浪費(fèi)。但是這種混合型社區(qū)治理模式的資金來(lái)源并不只有政府單一渠道，比如町內(nèi)會(huì)的資金還來(lái)自于社區(qū)內(nèi)居民所繳納的會(huì)費(fèi)，以及企業(yè)贊助或個(gè)人捐助等。

在日本混合型社區(qū)治理的管理方式中，政府并不過(guò)多干預(yù)社區(qū)決策，使社區(qū)擁有真正的自主決策權(quán)。政府除了出資興建社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和提供相關(guān)福利外，也對(duì)社區(qū)內(nèi)各組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這種模式既發(fā)揮了政府在社區(qū)治理中的引導(dǎo)作用，也有助于提升社區(qū)居民參與治理的積極性。

2 國(guó)外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

社區(qū)治理理念在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已發(fā)展上百年，形成了相對(duì)成熟的治理模式。通過(guò)對(duì)國(guó)外3種城市社區(qū)治理模式內(nèi)容的闡述，可以看到，每種模式各具特點(diǎn)，能夠?yàn)槲覈?guó)城市社區(qū)治理提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但是每一種模式的形成也受制于各國(guó)國(guó)家體制、經(jīng)濟(jì)狀況、政治形態(tài)和文化傳統(tǒng)的影響，不可全盤借鑒?？傮w而言，我們可以受到如下幾方面的啟示。

2.1 促進(jìn)社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展

現(xiàn)代城市社區(qū)治理模式中最為突出的特質(zhì)是政府不可能獨(dú)立承擔(dān)起整個(gè)社會(huì)基層的發(fā)展職責(zé)，即已由早期政府獨(dú)立負(fù)責(zé)社區(qū)治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政府、社區(qū)自治組織和非營(yíng)利組織多方協(xié)同。因而，對(duì)于我國(guó)城市社區(qū)治理而言，一方面政府應(yīng)放棄傳統(tǒng)全能主義行政管理的模式，在社區(qū)治理過(guò)程中承擔(dān)指導(dǎo)、規(guī)劃等職能，同時(shí)要將社區(qū)管理的權(quán)力下放給社區(qū)，做好監(jiān)督工作，動(dòng)員多元主體參與，整合各方資源，共同為社區(qū)發(fā)展提供多樣化的服務(wù)，提升社區(qū)公共管理事務(wù)的效益和質(zhì)量；另一方面，要重視并發(fā)揮社區(qū)非營(yíng)利組織的作用，大力培養(yǎng)社區(qū)非營(yíng)利組織，在社區(qū)內(nèi)組建高素質(zhì)、專業(yè)化的志愿者隊(duì)伍，利用其經(jīng)驗(yàn)與專長(zhǎng)更好地為社區(qū)服務(wù)。

2.2 增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)

以上3種模式中，這些國(guó)家非常重視公民這一主體的作用，社區(qū)的有效治理離不開社區(qū)居民的參與和監(jiān)督，因而政府應(yīng)積極推動(dòng)公民社會(huì)的建設(shè)和增強(qiáng)公民社區(qū)參與意識(shí)。美國(guó)社區(qū)治理中，公民參與治理早已形成一種傳統(tǒng)，公民對(duì)自身的權(quán)益保持較高的積極性和責(zé)任心，美國(guó)國(guó)家新聞處認(rèn)為這種社會(huì)效果推動(dòng)了美國(guó)城市社區(qū)治理的變革，從而促進(jìn)了城市的良好發(fā)展。因而，我國(guó)城市管理者也應(yīng)當(dāng)有效動(dòng)員居民在社區(qū)治理方面的參與積極性，提升社區(qū)居民在社區(qū)公共事務(wù)管理中的發(fā)言權(quán)，不僅要增強(qiáng)居民的參與意識(shí)，讓他們?cè)敢鈪⑴c到社區(qū)治理活動(dòng)或事務(wù)中來(lái)，同時(shí)也要發(fā)揮他們對(duì)社區(qū)公共決策的監(jiān)督作用。比如在社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的討論會(huì)和土地使用聽證會(huì)上，應(yīng)在公開渠道上動(dòng)員社區(qū)居民參與，發(fā)揮他們獻(xiàn)言獻(xiàn)策的作用，聽取社區(qū)居民的意見，提升他們參與社區(qū)的主人翁意識(shí)，體現(xiàn)自身參與價(jià)值，提高對(duì)社區(qū)的歸屬感。

2.3 拓寬社區(qū)治理資金的來(lái)源渠道

可以看到，國(guó)外社區(qū)建設(shè)的資金渠道主要由3部分組成：一是政府財(cái)政支出，用于社區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，支持社區(qū)內(nèi)相關(guān)活動(dòng)的舉行，扶持社區(qū)內(nèi)非營(yíng)利組織的發(fā)展；二是來(lái)自企業(yè)組織和私人的捐款，比如宗教和慈善機(jī)構(gòu)的捐款；三是自籌經(jīng)費(fèi)，完全實(shí)行自治的社區(qū)組織，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由組織內(nèi)成員自籌，志愿者一般無(wú)償提供社區(qū)服務(wù)。以美國(guó)紐約市社區(qū)為例，政府財(cái)政撥款仍是社區(qū)建設(shè)資金的主要來(lái)源，一般政府資助約占55%，資助金額根據(jù)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目情況而定，政府對(duì)資金去向?qū)嵤┍O(jiān)管；同時(shí)，其他常規(guī)資金渠道包括企業(yè)、基金會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織，通過(guò)參與社區(qū)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)和提供社區(qū)服務(wù)為社區(qū)提供資金約占25%；另外，社區(qū)服務(wù)的收費(fèi)、來(lái)自社會(huì)的捐助、銀行為社區(qū)提供的專項(xiàng)貸款為社區(qū)活動(dòng)和項(xiàng)目的進(jìn)展提供了20%以上的資金幫助。

相對(duì)而言，我國(guó)社區(qū)發(fā)展資金的來(lái)源渠道很單一，基本上靠政府的財(cái)政撥款。因而，我國(guó)應(yīng)拓寬城市社區(qū)發(fā)展資金的來(lái)源渠道，在發(fā)揮政府財(cái)政支持的主導(dǎo)作用的同時(shí)，也要?jiǎng)訂T企業(yè)和個(gè)人等社會(huì)主體的捐款支持。

3 結(jié)論與思考

“十二五”以來(lái)社會(huì)治理現(xiàn)代化逐漸成為我國(guó)國(guó)家治理的主題之一，作為社會(huì)結(jié)構(gòu)最基本單元的社區(qū)，其治理問(wèn)題亦成為當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。黨的十八大將“推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入報(bào)告，實(shí)現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化速度不斷加快，城市基層社會(huì)管理的問(wèn)題和矛盾突出，社區(qū)治理的難度日益加大，創(chuàng)新社區(qū)治理方式和理念，提升社區(qū)治理績(jī)效勢(shì)在必行。

本文通過(guò)對(duì)國(guó)外3種典型的城市社區(qū)治理模式的描述，為我國(guó)創(chuàng)新城市社區(qū)治理理念和轉(zhuǎn)變城市社區(qū)治理方式，提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)前，我國(guó)不僅要健全有關(guān)社區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)、加強(qiáng)社區(qū)治理的理論研究、引入市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新治理機(jī)制，為城市社區(qū)治理提供良好的制度環(huán)境保障，同時(shí)，也要注重對(duì)社區(qū)非營(yíng)利組織的扶持，以及培養(yǎng)公民參與社區(qū)治理的意識(shí)，促進(jìn)我國(guó)多元主體社區(qū)協(xié)同治理局面的形成。具體而言，我國(guó)城市社區(qū)治理機(jī)制可以采用“社區(qū)公民的訴求表達(dá)—政府主導(dǎo)下多元主體響應(yīng)—政府出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策—社區(qū)居民積極參與—推動(dòng)治理模式變遷—社區(qū)內(nèi)相關(guān)組織具體實(shí)施—社區(qū)居民、社區(qū)組織和政府有關(guān)行政部門三者互相監(jiān)督”的思路，以有效提升多元主體社區(qū)協(xié)同治理的績(jī)效。另外，在社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源渠道方面，政府財(cái)政要加大支持力度，同時(shí)也要接受企業(yè)等社會(huì)組織的捐贈(zèng)和在條件允許情況下自籌資金。最后，要將社區(qū)的部分權(quán)力讓渡給社區(qū)居民，真正讓居民決定自身社區(qū)的發(fā)展建設(shè)，提升社區(qū)居民的參與意識(shí)，做到自我管理和自我監(jiān)督，強(qiáng)化社區(qū)文化建設(shè)，形成強(qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感?？傊?，借鑒美國(guó)、新加坡和日本城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理具有深遠(yuǎn)而重大的意義。

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