內(nèi)蒙古行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況調(diào)研報(bào)告

樊俊霞　高向群

摘要：本文對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理目前機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀、存在的問題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，針對(duì)問題提出了相關(guān)管理建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 資產(chǎn)管理 機(jī)構(gòu)設(shè)置 調(diào)研報(bào)告

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是政府履行社會(huì)管理職能、提供公共服務(wù)、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。合理設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)已成為管好、用好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作的重要課題。

一、全區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

目前，國(guó)家和自治區(qū)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)采取兩大管理監(jiān)督措施：一是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)實(shí)施專職管理監(jiān)督運(yùn)作；二是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督由各級(jí)政府托財(cái)政部門實(shí)施統(tǒng)一管理監(jiān)督。2006年7月1日，財(cái)政部《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（即財(cái)政部35號(hào)、36號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱兩個(gè)財(cái)政部令）頒布實(shí)施以來，自治區(qū)財(cái)政廳健全了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，各盟市、旗縣市區(qū)也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)陸續(xù)出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)程》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收入管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法》等規(guī)范性文件。這些辦法的出臺(tái)為各級(jí)財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門和單位理順資產(chǎn)管理監(jiān)督體制和機(jī)制奠定了基礎(chǔ)，使得各級(jí)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)得以完善和加強(qiáng)，我區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作逐漸走向正軌。

（一）盟市級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

我區(qū)盟市和計(jì)劃單列市財(cái)政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完善，大部分地區(qū)在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置了資產(chǎn)管理專職機(jī)構(gòu)，專司資產(chǎn)管理監(jiān)督職責(zé)。但是個(gè)別地區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有其特殊性，如，錫林郭勒盟保留了國(guó)資委辦公室建制與財(cái)政局合署辦公，一套人馬、兩塊牌子，它的職能劃分為兩塊，即國(guó)資委辦公室重點(diǎn)負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作，而國(guó)資委辦公室原承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能，由新組建的錫林郭勒盟興富投資經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理。鄂爾多斯市組建國(guó)資委辦公室以來實(shí)行的是國(guó)資委辦公室統(tǒng)管國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能的管理模式，即全市經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作均納入該辦公室負(fù)責(zé)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督的工作，由該辦公室下設(shè)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理科全面負(fù)責(zé)，并與財(cái)政局相關(guān)科室協(xié)調(diào)配合，實(shí)行資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理分治的原則。呼和浩特市財(cái)政局實(shí)行的是兩個(gè)職能科室的管理監(jiān)督模式，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理監(jiān)督工作分別由資產(chǎn)管理科和資產(chǎn)管理中心實(shí)施，具體劃分是：行政政法等部門.的資產(chǎn)管理監(jiān)督由資產(chǎn)管理科具體負(fù)責(zé)，其他行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理監(jiān)督由資產(chǎn)管理中心負(fù)責(zé)，形成按部門單位分管的局面。

（二）旗縣市區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

旗縣市區(qū)財(cái)政部門由于受編制和資產(chǎn)數(shù)額等因素的影響，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作大部分并入到財(cái)政局內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，或與相關(guān)機(jī)構(gòu)合署辦公，賦予管理監(jiān)督職能。少數(shù)旗縣市區(qū)在財(cái)政局設(shè)專職機(jī)構(gòu)，如四子王旗等財(cái)政局內(nèi)設(shè)行政事業(yè)資產(chǎn)管理股，單獨(dú)行使職能。還有極少數(shù)旗縣，如烏拉特前旗至今保留國(guó)有資產(chǎn)管理局的建制，由烏拉特前旗財(cái)政局黨組領(lǐng)導(dǎo)，行使國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能，保持了國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作的連續(xù)性。

（三）區(qū)直單位機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況比較復(fù)雜，形式多樣。據(jù)調(diào)查顯示，自治區(qū)44個(gè)直屬行政事業(yè)單位，有19個(gè)部門單位設(shè)在辦公室管理；有10個(gè)部門單位設(shè)在財(cái)務(wù)處管理；有5個(gè)部門單位設(shè)在機(jī)關(guān)事務(wù)中心管理；有5個(gè)部門單位設(shè)在財(cái)務(wù)處和機(jī)關(guān)事務(wù)中心共同管理；有2個(gè)部門單位設(shè)在辦公室和財(cái)務(wù)處共同管理；有2各部門單位在辦公室內(nèi)設(shè)資產(chǎn)管理科管理；有1個(gè)部門單位設(shè)在辦公室和機(jī)關(guān)事務(wù)中心共同管理。據(jù)此來看，資產(chǎn)管理職能不論劃入哪個(gè)職能處室（中心），凡是由兩個(gè)職能處室負(fù)責(zé)管理監(jiān)督職能的，一般來說，財(cái)務(wù)核算由財(cái)會(huì)人員負(fù)責(zé)，實(shí)物管理由使用者負(fù)責(zé)，基本形成了一個(gè)內(nèi)部約束機(jī)制。

二、存在的問題及成因

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏歸口管理

目前，各盟市和計(jì)劃單列市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)大部分都?xì)w口設(shè)置在財(cái)政部門之內(nèi)，但也有個(gè)別盟市繼續(xù)延用原有的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，這種體制雖然保持了國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的連續(xù)性、統(tǒng)一性，統(tǒng)籌了國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)作。但從兩個(gè)財(cái)政部令發(fā)布之后，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督重新劃歸到財(cái)政部門，出現(xiàn)了資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相分離，部門之間難以協(xié)調(diào)的弊端。這種模式的運(yùn)作，一是與國(guó)家實(shí)行經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由國(guó)資委系統(tǒng)管理監(jiān)督，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由各級(jí)政府委托財(cái)政部門管理的監(jiān)督體制不相配套；二是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理監(jiān)督形成主輔關(guān)系，極易造成職責(zé)不清的問題；三是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物配置標(biāo)準(zhǔn)化、費(fèi)用定額制、納入部門預(yù)算管理等，增加了工作難度和不必要的工作層次；四是分散了各級(jí)政府對(duì)部門工作實(shí)績(jī)考核內(nèi)容，增加了部門之間工作實(shí)績(jī)考核難度。從目前看，這種模式弊大于利。還有的地區(qū)在國(guó)資委辦公室的基礎(chǔ)上，經(jīng)政府批準(zhǔn)對(duì)職責(zé)分工進(jìn)行了調(diào)整，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)委托資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行管理監(jiān)督運(yùn)營(yíng)，而非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理監(jiān)督則由國(guó)資委辦公室負(fù)責(zé)，與財(cái)政部門實(shí)行一個(gè)班子、兩套人馬管理的模式，缺乏系統(tǒng)管理。

（二）管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)參差不齊

全區(qū)旗縣市區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，除少數(shù)地區(qū)在財(cái)政局內(nèi)部設(shè)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職能外，大多旗縣市區(qū)是與財(cái)政局內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)合署辦公，或由其他機(jī)構(gòu)監(jiān)管，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的監(jiān)督工作。旗縣市區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在參差不齊的現(xiàn)狀，在一定程度上會(huì)影響到國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的工作質(zhì)量和管理水平。

（三）管理模式呈多種模式

自治區(qū)直屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，多數(shù)單位沒有單獨(dú)設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，大部分由辦公室或財(cái)務(wù)處管理，兩個(gè)單位共管的也比較少。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料顯示，自治區(qū)政府系統(tǒng)33個(gè)部門單位中，由一個(gè)單位管理資產(chǎn)的占到部門單位總數(shù)的80%，兩個(gè)單位共同管理的相對(duì)比較少。對(duì)于直屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行單一管理的現(xiàn)狀，會(huì)造成缺乏內(nèi)部制約機(jī)制，影響資產(chǎn)的搞活、效率的提高。

（四）管理人員偏少

大部分盟市財(cái)政部門資產(chǎn)管理人員在2-3人，個(gè)別盟市旗縣市區(qū)實(shí)際工作人員只有1人。據(jù)錫林郭勒盟、烏蘭察布市兩地調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，兩地財(cái)政局現(xiàn)有管理人員12人，其中：錫林郭勒盟財(cái)政局9人，烏蘭察布市財(cái)政局3人，承擔(dān)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)總額57億元，人均承擔(dān)4.78億元的工作量，在所屬旗縣財(cái)政局中此種情況更甚。另調(diào)查顯示，內(nèi)蒙古醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院、內(nèi)蒙古文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)等7個(gè)單位，現(xiàn)有資產(chǎn)管理人員17人，其中：專職人員7人，分別占本單位編制、實(shí)有人員的8.46%和9.19%，雖然所占比例不低，但承擔(dān)的固定資產(chǎn)總額為19797.56萬元，人均達(dá)1164.56萬元的工作量。由于管理人員少、承擔(dān)工作量大、管理工作繁雜，管理人員大都只能應(yīng)付日常的工作，對(duì)于搞活資產(chǎn)、創(chuàng)新管理機(jī)制難以顧及。

上述問題的存在，原因是多方面的，但核心的因素是：其一，對(duì)合理設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)缺乏高度認(rèn)識(shí)，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為只要把資產(chǎn)管好不丟失就行了，其他事情管不管也無所謂；其二，由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作經(jīng)過幾次改革和調(diào)整，賦予的工作職責(zé)發(fā)生了很大變化，而機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的配備怎樣符合和適應(yīng)工作的需要，還需一個(gè)不斷探索和完善的過程；其三，部分地區(qū)、部門和單位因受機(jī)構(gòu)和編制的限制，不得已只能從內(nèi)部調(diào)劑解決；其四，由于缺乏必要的法律約束文本，制約手段顯得乏力，機(jī)構(gòu)設(shè)置明顯缺乏動(dòng)力。

三、相關(guān)建議

（一）設(shè)置合理的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是做好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的前提。

1 盟市（包括計(jì)劃單列市）由于行政事業(yè)單位較多，資產(chǎn)數(shù)額較大，而且具有承上啟下的作用，因此，在盟市財(cái)政局內(nèi)部設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是非常必要的，它既負(fù)責(zé)本級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督的職責(zé)，同時(shí)又對(duì)所屬旗縣市區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作起指導(dǎo)、督促的作用。

2 旗縣市區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督工作，屬于基層工作范圍，應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)。但是鑒于目前機(jī)構(gòu)編制所限，以及區(qū)域之間的資產(chǎn)數(shù)額不平衡等現(xiàn)狀，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上可以靈活一點(diǎn)，有的可設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；有的可以與其他機(jī)構(gòu)合署辦公；有的可以由其他機(jī)構(gòu)代管?？傊?，不論采取哪種管理機(jī)構(gòu)模式，資產(chǎn)管理監(jiān)督工作職責(zé)都要落實(shí)到具體單位和領(lǐng)導(dǎo)人的頭上，由專人負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理。

3 自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，要從實(shí)際出發(fā)，有所區(qū)別。垂直統(tǒng)管的部門單位、駐呼市較多的部門單位、高等院校以及醫(yī)院等，應(yīng)設(shè)置專職機(jī)構(gòu)；實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位應(yīng)參照同類企業(yè)的管理模式，要堅(jiān)持財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，以財(cái)務(wù)管理為主的原則，互為依存、互為制約，這樣有利于資產(chǎn)的完整，賬務(wù)相符，也有利于資產(chǎn)保管、維護(hù)、余缺調(diào)劑，發(fā)揮出資產(chǎn)的最大效益。正如有些部門單位負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作人員所講，單位資產(chǎn)管理只要把財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理職責(zé)劃分清楚，互相協(xié)調(diào)配合，不僅能夠保證資產(chǎn)的完整，而且還能夠把資產(chǎn)搞活，做到物盡其用。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)，提高管理能力是做好資產(chǎn)管理監(jiān)督工作的重要舉措。

一是根據(jù)工作需要舉辦各種類型的培訓(xùn)班，聘請(qǐng)有理論、有實(shí)踐、有經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者，講授資產(chǎn)管理監(jiān)督政策理論、規(guī)章制度、操作技能等方面的知識(shí)，以此全面提高工作人員的管理監(jiān)督能力和創(chuàng)新水平；二是可以以會(huì)代訓(xùn)的形式，請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同志講授管理監(jiān)督工作中存在的難點(diǎn)和突出問題，通過解疑釋惑來提高工作人員的應(yīng)變和解決問題的能力；三是有計(jì)劃、有組織地開展學(xué)習(xí)考察活動(dòng)，小范圍的可以在各盟市旗縣市區(qū)之間，或部門單位之間互相交流經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同提高，大范圍的可以到先進(jìn)省市區(qū)學(xué)習(xí)。總之，通過培訓(xùn)使資產(chǎn)管理人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)能力得到提高，建立一支熱愛本職工作，服務(wù)意識(shí)好、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、勇于創(chuàng)新的學(xué)習(xí)型資產(chǎn)管理隊(duì)伍。

（三）積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門關(guān)系是做好資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵。

妥善解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)問題，組織、人事、編制部門是關(guān)鍵。各級(jí)財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)和人事、資產(chǎn)管理單位要把目前資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍狀況如實(shí)向人事、編制等部門反映，征得他們的認(rèn)識(shí)、理解和支持，予以妥善解決。一是明確職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理監(jiān)督工作的重要性、迫切性；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行歸口管理的原則，并根據(jù)工作需要可以采取多種形式，不搞“一刀切”；三是部門單位管理人員的配備要按照管理監(jiān)督固定資產(chǎn)數(shù)額核定的工作量加以配備；四是納入各級(jí)財(cái)政部門干部培訓(xùn)計(jì)劃統(tǒng)籌考慮。