縣域土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價研究

李浩

摘要：在土地整治規(guī)劃編制過程中進行環(huán)境影響評價，可以從源頭上預防與減緩規(guī)劃實施后對區(qū)域環(huán)境產生的不良影響，因此，環(huán)境影響評價在規(guī)劃編制中是非常必要的。本文通過對《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》的環(huán)境影響識別，得出土地整治規(guī)劃環(huán)境影響主要表現(xiàn)在社會、經濟、生態(tài)等幾方面，在此基礎上利用層次分析法建立了包括社會影響、經濟影響和生態(tài)影響三方面的土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系，同時對指標的標準化、權重的確定等方面做了探討，并采用加權比較的方法對規(guī)劃環(huán)境影響進行綜合評價，評價結果表明托克托縣土地整治規(guī)劃的實施，對區(qū)域的綜合環(huán)境影響有改善作用，并針對《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》實施過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題提出幾點減緩措施。

關鍵詞：托克托縣 土地整治規(guī)劃 指標體系 環(huán)境影響評價

前言

2012年3月，國務院批準實施《全國土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），我國就此開始了新一輪的土地整治工作。與上一輪的土地開發(fā)整理規(guī)劃相比較，本輪《規(guī)劃》由國務院直接批復給各級有關負責部門，足可見國務院對本次整治工作的高度重視?！兑?guī)劃》一方面剖析了我國土地整治規(guī)劃所面臨的實際情況，另一方面明確提出了今后一段時間的土地整治總體戰(zhàn)略。

土地整治規(guī)劃作為土地整治活動的綱領性規(guī)劃，是指在一定區(qū)域范圍內，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和區(qū)域內土地資源的現(xiàn)狀情況，在滿足社會和國民經濟發(fā)展的需要的條件下，對一定時期內區(qū)域土地整治活動的總體部署和統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要手段，落實和完善土地利用總體規(guī)劃的一項重要措施，選擇土地整治項目和保證土地整治活動順利進行的一個重要依據(jù)。由于我國當前土地整治的主要目的是保證耕地總量動態(tài)平衡，因此在其規(guī)劃編制過程中并沒有充分考慮規(guī)劃對環(huán)境的影響，忽略了其對生態(tài)環(huán)境的破壞。2003年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》以及2009年實行的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條件》明確規(guī)定：國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用有關規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，應當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價。

1 托克托縣概況

1.1自然社會經濟條件概況

1.1.1自然地理條件

（1）地理位置

托克托縣隸屬于內蒙古自治區(qū)首府呼和浩特市，位于自治區(qū)中部、大青山南麓、黃河上中游分界處北岸的土默川平原上，東與和林格爾縣接壤，西部和西南部分別與包頭市和鄂爾多斯市毗鄰，南與清水河縣交界，北同土默特左旗相連，是內蒙古人類發(fā)祥地之一，被命名為“海生不浪文化”。地理坐標在東經111°2′30″-111°.32′21″、北緯40°5′55″-40°35′15″，全縣平均海拔1，132米。黃河流經縣境37.5公里，縣轄5個建制鎮(zhèn)，行政區(qū)域面積140，195.30公頃。托克托縣人民政府駐地雙河鎮(zhèn)。

托克托縣地理位置優(yōu)越，是自治區(qū)首府呼和浩特市的一個近郊縣，距呼和浩特市僅65公里，距草原鋼城包頭市130公里，距國家大型能源基地準格爾煤田40公里，處在呼市、包頭市、準格爾煤田“金三角開發(fā)區(qū)”之腹地。

（2）氣候條件

托克托縣深居內陸，遠離海洋，經常受冷空氣的侵襲，具有顯著的北溫帶大陸性氣候特點，又由于依山傍水，故而個別地區(qū)又有明顯的區(qū)域性氣候特征。冬季漫長而干冷，夏季短暫而溫熱。冷熱變化劇烈，雨量少、氣候干燥，年平均氣溫6.7℃，最冷月（一月）氣溫為-12.8℃，最熱月（七月）平均氣溫為22.9℃，年較差為35.7℃。年平均降水量361mm，年平均蒸發(fā)量為1，934mm。降水量的分布由南向北增加。年平均日照時間為3，035小時，光照最充沛的5、6月份日照時數(shù)均在300小時以上，全年大風日不多，為8.5個，但沙暴日數(shù)較多，為18.9個，且集中在3-5月份，年平均風速為3.7m/s。

1.1.2社會經濟條件

2010年，全縣地區(qū)生產總值完成172.9億元，年均遞增15.2%。人均GDP達到12，764元，高于全市平均水平。其中，第一產業(yè)增加值完成15.3億元，年均遞增6.2%；第二產業(yè)增加值完成129億元，年均遞增15.9%；第三產業(yè)增加值完成28.5億元，年均遞增15.3%。財政收入完成20.3億元。固定資產投資完成30.6億元，特別是工業(yè)固定資產投資完成額連續(xù)四年位居全市第一。城鎮(zhèn)居民可支配收入達到20，090元，年均遞增16.7%；農民人均純收入達到9，454元，年均遞增15.8%，人民群眾生活水平顯著提高。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4%以內。人口自然增長率控制在10%以內。托克托縣由國家級貧困縣一躍跨入全區(qū)一流旗縣行列，并連續(xù)五年進入全國西部百強縣行列，在第六屆全國中小城市科學發(fā)展評價中，位列全國中小城市科學發(fā)展百強縣第68位，并躋身于全國最具區(qū)域帶動力中小城市百強行列。

1.2托克托縣土地利用概況

根據(jù)托克托縣2010年土地利用變更調查，托克托縣土地總面積為140，195.30公頃。其中農用地91，689.45公頃，占土地總面積的65.39%。建設用地11，249.23公頃，占土地總面積的8.02%，其它土地37，256.62公頃，占土地總面積的26.58%。

農用地以耕地和林地為主，面積分別是65，717.85公頃和18，123.85公頃，占農用地面積的71.67%和19.77%。園地面積很少，只有558.55公頃，占農用地面積的0.61%。牧草地面積1，557.18公頃，占農用地面積的1.70%，其它農用地面積5，732.02公頃，占農用地面積的6.25%。

全縣建設用地面積為11，249.23公頃，在雙河鎮(zhèn)和新營子鎮(zhèn)分布較多，分別是3，408.11公頃和3，986.38公頃，這2個鎮(zhèn)的建設用地占全縣建設用地總面積的65.73%。建設用地以城鄉(xiāng)建設用地為主，其面積是9，016.54公頃，占建設用地總面積的80.15%，其中建制鎮(zhèn)1，358.35公頃，占土地總面積的0.97%；農村居民點7，467.85公頃，占土地總面積的5.33%；采礦用地190.34公頃，占土地總面積的0.13%；交通水利用地面積2，020.31公頃，占建設用地面積的17.96%。其它建設用地面積很少，只有212.38公頃，占建設用地面積的1.89%。

其它土地面積為37，256.62公頃，其中水域2，290.91公頃，占其它土地面積的6.15%，自然保留地34，965.71公頃，占其它土地面積的93.85%。其他土地主要分布在古城鎮(zhèn)、伍什家鎮(zhèn)和新營子鎮(zhèn)，這3個鎮(zhèn)的其它土地占全縣其它土地的69.54%，其中古城鎮(zhèn)的其它土地數(shù)量最多，為10，159.13公頃（見表1）。

2 托克托縣土地整治規(guī)劃

根據(jù)《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》，本輪土地整治與上一輪土地開發(fā)整理相比較，在整治范圍上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變；在整治內涵上，已由增加耕地數(shù)量為主向增加耕地數(shù)量、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變；在整治目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合轉變；在整治手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的運用轉變，土地整治管理模式有了顯著改變，綜合效益有了質的飛躍。

規(guī)劃期內，面對托克托縣城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的趨勢，結合《托克托縣土地利用總體規(guī)劃（2009-2020年）》的目標任務，全面推進田、水、路、林、村土地綜合整治，改善農村生活生產條件，為托克托縣實現(xiàn)生態(tài)富民強縣的目標提供重要保障。

本輪整治規(guī)劃目標為：（1）確保補充耕地數(shù)量和質量，規(guī)劃到2015年，補充耕地1，113.96公頃。（2）挖掘農用地整理潛力，加大高標準農田建設，提高耕地等級。規(guī)劃期到2015年高標準農田建設目標為8，159.29公頃，其自然質量等別提高1等，利用等別提高1等，經濟等別提高1等。（3）加快工礦廢棄地的復墾，到2015年，土地復墾目標為312.71公頃。（4）在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，適度開發(fā)宣農后備土地資源，規(guī)劃期內，到2015年，土地開發(fā)目標為577.28公頃。（5）積極推進全域城鎮(zhèn)化，實施遷村并點，整理農村廢棄地和閑置宅基地。到2015年，農村建設用地整理規(guī)模為453.52公頃。

3 基于層次分析法的土地整治環(huán)境影響評價

3.1托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響識別

在對托克托縣自然社會經濟環(huán)境和土地利用現(xiàn)狀進行分析的基礎上，結合環(huán)境影響識別的一般性原則，找出環(huán)境影響因子，進行環(huán)境影響識別，識別內容如下：

（1）識別土地整治規(guī)劃中與環(huán)境關系密切的內容

托克托縣土地整治規(guī)劃中與環(huán)境關系密切的內容主要包括：一方面是土地整治規(guī)劃目標與方針，包括經濟發(fā)展目標、土地利用目標和土地整治規(guī)劃具體目標等；另一方面是土地整治重點工程、重點項目的安排。

（2）分解或列出規(guī)劃的直接和間接經濟行為

首先，根據(jù)托克托縣土地整治規(guī)劃，規(guī)劃期內進行土地整治總面積為140，195.30公頃，新增農用地面積17，883.34公頃，新增耕地面積1，113.96公頃。

其次，在規(guī)劃期內，對現(xiàn)有集中連片的耕地區(qū)域和分散的農村居民點，進行田、水、路、林、村綜合整治。

再次，通過土地整治，其區(qū)域的林地面積、水域面積、交通用地面積、水利設施面積等都發(fā)生變化。

3.2托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系的建立

為能夠對《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》規(guī)劃方案進行綜合環(huán)境影響評價，在環(huán)境影響識別的基礎上，建立評價指標體系。

3.2.1指標體系的建立

以土地整治規(guī)劃對社會、經濟、生態(tài)三方面環(huán)境的影響考慮為基礎，以社會影響、經濟影響、生態(tài)影響為準則層，構建本研究的指標體系（見表2）。

3.2.2托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系分析

根據(jù)上文的分析，綜合托克托縣實際情況，分析計算可得出托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標值（見表3）。

以上所建的指標體系是在參考托克托縣各項指標而形成的。該體系有如下特點：

（1）該指標有正向指標和逆向指標之分。正向指標是指數(shù)值越大，對環(huán)境目標越有利的指標，逆向指標是指數(shù)值越大，對環(huán)境目標越不利的指標。

（2）規(guī)劃指標來源于兩種類型：一種是規(guī)劃中直接給出的指標，如人均城鎮(zhèn)工礦用地；另一類是通過相應規(guī)劃指標分析計算得出的指標，如人均耕地面積，林地覆蓋率等。

（3）充分體現(xiàn)了土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價的內涵。土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價是一種戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，不是一般的污染評價，它只能從土地整治規(guī)劃內容中尋找曲折反映環(huán)境影響的因子。

3.3確定權重

3.3.1構造判斷矩陣

一般地，隨機一致性比率CR愈小，判斷矩陣的一致性愈好。當CR<0.10時，便認為判斷矩陣具有可接受的滿意的一致性，否則就需要調整和修正判斷矩陣，使其滿足CR<0.10，從而具有滿意的一致性（計算結果見表5-表8）。

根據(jù)目標層與指標層各權重的計算結果，得出托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響因素的權重表（見表9），得出指標層中權重最大的因子為基本農田保護率，權重最小的因子為人均城鎮(zhèn)工礦用地，其余因子的權重居于二者之中。

3.4指標無量綱化處理

由于對土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價研究太少，缺乏相應的法定標準，所以無法根據(jù)法定評價標準賦予評價指標分值，為此，本文采用正負指標標準化算法：

對于正指標ci=Ci/Cmax

負指標ci=Cmin/Ci

ci表示Ci的無量綱化值，Ci表示規(guī)劃方案的實際值，

Cmax=max{Ci}；Cmin=min{Ci}

依據(jù)以上公式進行計算，得出托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標標準化值（見表10）。

4 托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價

4.1托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價結果

土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系的每一個指標都是從不同側面反映土地整治規(guī)劃對社會、經濟、生態(tài)的影響情況。根據(jù)上文中確定的托克托縣土地整治規(guī)劃對環(huán)境影響的各指標標準化分值和權重，

根據(jù)上述公式計算，得出托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價結果表（見表11）。

4.2評價結果分析

從環(huán)境影響綜合評價結果可以看出，《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》的實施，對區(qū)域的綜合環(huán)境影響有改善作用。本次規(guī)劃不僅考慮了社會、經濟的發(fā)展，同時也重視了對生態(tài)環(huán)境的改善。從社會環(huán)境影響角度來看，托克托縣土地整治規(guī)劃對社會環(huán)境影響是正面的，該規(guī)劃提高了土地利用率，人均耕地面積也有所提高，與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調。從經濟環(huán)境影響角度來看，通過托克托縣土地整治規(guī)劃的實施，耕地面積的增加，人均收入、糧食總產量等都得到了提高，城鎮(zhèn)工礦用地占地面積得到有效控制。從生態(tài)環(huán)境影響的角度來看，托克托縣土地整治規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的影響是正面的，基本農田得到保護，水利設施用地增加，林地覆蓋率也有所提高。

綜合社會因素、經濟因素、環(huán)境因素三方面評價，托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價總體上有利于環(huán)境的改善和保護。

5 托克托縣土地整治規(guī)劃環(huán)境影響預防減緩措施

土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價不僅要對環(huán)境影響作出定性或定量的分析，而且要對規(guī)劃產生的影響提出預防減緩措施，以降低規(guī)劃對環(huán)境的不利影響。通過對《托克托縣土地整治規(guī)劃（2011年-2015年）》環(huán)境影響分析評價，得出規(guī)劃對區(qū)域的綜合環(huán)境影響有改善作用，但在規(guī)劃實施的過程中難免出現(xiàn)新的問題，因此本文提出以下幾點預防減緩措施。

1 合理保護林地、坑塘水面等生態(tài)用地。對生物多樣性保護，地形地貌、土壤水分保持等起到重要的作用，在規(guī)劃過程中應該進行合理保護，保留一定數(shù)量和面積的生態(tài)用地。

2 嚴格控制基本農田占用、閑置及破壞。在該規(guī)劃中基本農田面積控制得較好，但隨著社會經濟的發(fā)展，會帶來基本農田占用、破壞等問題。因此在規(guī)劃中應進一步明確基本農田保護的布局安排、數(shù)量指標和質量要求、確定基本農田保護區(qū)。

3 預防農業(yè)面源污染。土地整治活動增加了耕地、林地的面積，化肥、農藥使用量將會相應增加，可能導致土壤污染，造成面源污染。建議在化肥使用方面推廣科學施肥技術，測土配方，增加有機肥的使用。在農藥的使用方面要提倡高效、低毒、低殘留農藥的使用，改進農藥機動噴霧措施，盡量減少農藥的使用量、流失量，多采用生物防治法。

4 完善規(guī)劃的管理措施。在規(guī)劃的管理措施中注重、加強和加大土地整治規(guī)劃的宣傳力度，充分樹立其權威性和嚴肅性。規(guī)劃要進行公告，通過廣泛輿論宣傳，增進公眾的參與意識，接受社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督。