耕地占補平衡制度的實施狀況分析

胡國成等

摘 要：以臨安市為樣本，對其近5年占補平衡補充（新墾造）耕地進行了調(diào)查和檢測，結(jié)果表明：補充耕地無論在數(shù)量、質(zhì)量還是利用情況方面都未能達成耕地占補平衡制度的設(shè)計初衷。在深入分析補充耕地質(zhì)量等次、利用現(xiàn)狀及有關(guān)土地法管理法律法規(guī)執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，梳理出在耕地占補平衡制度執(zhí)行中存在的問題，進而提出通過樹立正確的業(yè)績觀，落實耕地保護問責制；優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地選址，盡量少占用優(yōu)質(zhì)耕地；優(yōu)化土地的開發(fā)整理復墾設(shè)計，提高耕地質(zhì)量以及完善法律法規(guī)，切實做好補充耕地后續(xù)管理工作等方面來有效落實耕地占補平衡制度。

關(guān)鍵詞：耕地占補平衡制度；耕地保護；臨安市

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 論文編號：2013-0342

The Research about Balance System of Farmland in Occupation and Supplement：

An Demonstration From Linan City

Hu Guocheng1， Chen Dinghong1， Huang Xueping2， Zhou Changhao3， Yu Guangrong4， Pan Jianli1

（1Agriculture Technical Extension Centre of Linan， Linan 311300， Zhejiang， China；

2Agriculture office in Heqiao Town， Linan 311324， Zhejiang， China；

3Agriculture office in Tuankou Town， Linan 311325， Zhejiang， China；

4Agriculture office in Qingliangfeng Town， Linan 311323， Zhejiang， China）

Abstract： The paper takes Linan City as sample， studies the supplementary cultivated land in recent five years. The results showed that the quantity， quality and utilization of supplementary cultivated land is not fulfilled its designed function. on the basis of the in-depth analysis of supplementary cultivated land quality， the utilization situation and the implementation of laws and regulations related to management of land law， the paper summarizes the problems existing in the practice of the balance system of farmland in occupation and supplement， and puts forward by setting up correct view of achievements，implementing the accountability system of farmland protection； optimizing the non-agricultural construction land location， taking up less high quality farmland； optimizing the design of the land development and reclamation， improving the quality of farmland and perfecting laws and regulations， strengthening subsequently management works of supplement land to effectively implement the balance system of farmland in occupation and supplement.

Key words： Balance system of farmland in occupation and supplement； Farmland protection； Linan City

0 引言

耕地是中國寶貴的戰(zhàn)略資源。目前，中國耕地面積僅占土地面積的14%，且2/3為中低產(chǎn)田，后備耕地資源嚴重不足[1]。與此同時，中國還面臨著人口總量大的基本國情。出于對國際國內(nèi)糧食安全的考慮，自1997年以來，中國實行了世界上最嚴厲的耕地保護制度，如耕地總量動態(tài)平衡、占補平衡以及保護1.2×108 hm2耕地紅線等[2-3]。伴隨著城市化進程的不斷推進，耕地數(shù)量減少的趨勢不可避免，耕地保護的形勢愈發(fā)嚴峻。耕地占補平衡制度作為《土地管理法》（第三十一條）中一項旨在保護耕地規(guī)定，要求非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件自己開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。耕地占補平衡制度是落實耕地總量動態(tài)平衡的重要措施之一，標志著中國耕地保護相關(guān)法律法規(guī)和制度體系基本形成[4-5]。盡管國家在法律層面對耕地保護做出了明確的規(guī)定，但從各地的實踐來看，成效并不明顯。主要表現(xiàn)為補充耕地的質(zhì)量與占用耕地的質(zhì)量不相符，“占地多為好地，補地多為次地”[6]，有違耕地占補平衡制度的設(shè)計初衷。筆者以浙江省臨安市為樣本，考察當?shù)亟迥暾佳a耕地的質(zhì)量與利用情況，并針對存在問題提出相應(yīng)的對策與措施，以期為各地更有效地實施耕地占補平衡制度，更有力地保護耕地提供參考。

1 研究對象補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量與利用狀況

1.1 研究對象補充耕地的數(shù)量與質(zhì)量

自2008年以來，臨安市合計實施墾造耕地項目69個，完成新墾造耕地（經(jīng)相關(guān)部門驗收認定）面積614.77 hm2，平均每個項目面積8.91 hm2，平均每年完成新墾造耕地面積122.95 hm2。新墾造耕地主要分布于低丘、高丘、山崗和山塢垅間。由于該市屬于山區(qū)市（縣），受資源限制，約有60%面積的新墾造耕地位處高山，并距村莊較遠。

新墾造耕地的質(zhì)量等級，以所處的地形、坡度、冬季地下水位、地表礫石度、加土厚度、土壤質(zhì)量、容重、pH值、有機質(zhì)、有效磷、速效鉀、抗?jié)衬芰Α⒖购的芰σ约白魑锓N植適應(yīng)性等因子為指標進行評定[7]。調(diào)查和檢測結(jié)果表明，該市新墾造耕地普遍存在土層淺薄，礫石含量高，土壤顆粒粗、松散，養(yǎng)分含量低，抗旱能力差等問題。經(jīng)綜合評價分析，該市近五年新墾造耕地的綜合地力系數(shù)<50。按《浙江省耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范（試行）》（《浙江省耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范（試行）》將耕地質(zhì)量分為3個等次7個級別。）標準評定，全市約90%面積的新墾造耕地的質(zhì)量屬于質(zhì)量最次的3等地。從表1可以看出，反映土壤肥力水平的有機質(zhì)、全氮、有效磷、速效鉀等指標，新墾造耕地與被征用耕地相比，分別要低98.06%、119.19%、101.16%和80.15%。

1.2 研究對象補充耕地的利用情況

基于新墾造耕地質(zhì)量情況，為提高新墾造耕地的利用率，激發(fā)農(nóng)戶承包和耕種新墾造耕地的積極性，促使其對土地進行培肥改良，以遏制新墾造耕地出現(xiàn)荒蕪現(xiàn)象，2010年，臨安市政府及時出臺了占補平衡補充耕地后續(xù)管理辦法（《臨安市人民政府辦公室關(guān)于加強占補平衡補充耕地后續(xù)管理工作的通知》臨政辦函[2010]52號）。辦法規(guī)定：根據(jù)新墾造耕地后續(xù)管理情況（主要指種植作物和土壤培肥改良情況），對耕種承包戶實行連續(xù)3年的財政資金補助政策（考核合格每畝補助300元，考核基本合格每畝補助200元，考核不合格不補助）。這一補助政策措施的實施，有效提高了農(nóng)戶承包耕種新墾造耕地的積極性。調(diào)查結(jié)果表明，絕大部分新墾造耕地實現(xiàn)了當年建成，當年利用的良好預期，其中部分當年就產(chǎn)生了經(jīng)濟效益。新墾造耕地作物種植率達90%以上，與該政策實施前相比，提高耕種率約25%。種植戶對土壤培肥改良的積極性也有所提高，通過種植綠肥、作物秸稈還地、施用有機肥等方式對土壤進行培育改良的面積得到了進一步擴大。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，新墾造耕地所種作物多數(shù)為多年生，有的甚至種上了林木。據(jù)該市國土、農(nóng)業(yè)、財政三局對該市2010和2011兩年所建成的33個墾造耕地項目二次（2012年5月和10月）實地檢查結(jié)果統(tǒng)計，墾造耕地現(xiàn)已種上山核桃、香榧、紅豆杉、松樹、白果樹、杉樹、紫藤、果樹、茶樹、竹筍、黃梔子等植物項目達21個，占總墾造耕地項目的63.64%；面積達177.66 hm2，占墾造耕地總面積248.8 hm2的71.41%。而純種植農(nóng)作物面積僅為墾造耕地面積的30%左右。由于新墾造耕地普遍存在水源條件差，種植農(nóng)作物經(jīng)濟效益低下等特點，有農(nóng)戶已打算將部分純種植農(nóng)作物改種長年生作物，這就意味著純種植農(nóng)作物面積還將會繼續(xù)減少。

2 耕地占補平衡制度執(zhí)行中存在的問題與原因分析

2.1 耕地占與補的質(zhì)量難以實現(xiàn)動態(tài)平衡

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，土地需求量不斷增長，耕地占補平衡制度從理論上能夠?qū)崿F(xiàn)耕地的動態(tài)平衡，但是對于資源有限的地區(qū)而言，要保證耕地質(zhì)量上的動態(tài)平衡難度較大。如前所述，臨安市為山區(qū)縣（市），受資源限制，補充耕地大多是山坡地和山崗荒地，因而普遍存在土質(zhì)差，障礙因素多，生產(chǎn)能力低的特點。調(diào)查和檢測結(jié)果表明，大多新墾造耕地的生產(chǎn)能力僅為被占用耕地的10%～30%。此類新墾造耕地往往需要經(jīng)過7～10年的培肥，才有可能使耕地的生產(chǎn)能力基本達到被占用耕地水平[8]。

2.2 耕地占與補的數(shù)量難以實現(xiàn)動態(tài)平衡

因該市補充耕地普遍存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，種植糧油作物效益低下等特點，致使70%以上面積的補充耕地種植的不是農(nóng)作物，而是山核桃、香榧等長年生木本作物。耕地種長年生木本作物，不僅不利于補充耕地土壤的培肥改良，也不利于保護耕地在數(shù)量上的平衡。因為數(shù)年后木本作物長大成林，這些地也就不能再種植農(nóng)作物了。如若想恢復這些地種植農(nóng)作物的能力，必須重新再進行墾造[9]。以此分析，臨安市近5年約有435.00 hm2的補充耕地會成為林地、園地或其它地。屆時，所謂的占補平衡補充耕地也就不復存在了。耕地作物種植的“非糧化”，盡管目前尚未對糧食生產(chǎn)能力構(gòu)成實質(zhì)性影響，但從長遠看，如不采取有效措施，讓其任意發(fā)展下去，對糧食生產(chǎn)安全造成的危害不可低估[10]。

2.3 缺乏相關(guān)的配套保障措施

一是由于現(xiàn)有常規(guī)檢測方法，對新墾造耕地質(zhì)量進行驗收難度較大，因而目前臨安市對補充耕地的驗收，僅限于土層厚度、平整程度等幾個因素，且以直觀目測為準。檢測標準的不規(guī)范，再加之受政府政績效益驅(qū)動，從而造成實踐中只注重耕地占補的數(shù)量平衡，而忽視耕地質(zhì)量的平衡現(xiàn)象普遍存在。二是受資源限制，該市補充耕地之前的土地性質(zhì)大多為林地（據(jù)2011、2012年2年通過驗收確認的補充耕地面積統(tǒng)計表明，之前為林地的面積達90%以上）。林地由林業(yè)部門主管，承包經(jīng)營者持有林權(quán)證。雖然這些林地經(jīng)過墾造，土地管理部門將其劃歸為耕地，但并未同時收回原先承包經(jīng)營者的林權(quán)證。由此造成一塊地存在兩種性質(zhì)的現(xiàn)象，這無疑加大了耕地保護難度。三是新增耕地后續(xù)管理工作不到位。由于責任管理主體不明確，使得一些項目，特別是一些位置較為偏僻、交通不便的項目出現(xiàn)了無人種、無人管現(xiàn)象。長此以往，這部分地便會再次成為荒地。而在相關(guān)部門的檔案里，再次淪為荒地的土地還是作為耕地登記在案。

3 完善耕地占補平衡制度建議

3.1 樹立正確的業(yè)績觀，落實耕地保護問責制

隨著城市化進程的不斷推進，土地出讓收入已經(jīng)成為地方財政收入的重要（主要）來源[11-12]。在扭曲的政績觀的引導下，某些地方政府會想方設(shè)法地出讓土地（包括耕地），同時又想方設(shè)法地將以次充好的土地作為補充“耕地”[13-14]?；诖耍鞯卣畱?yīng)建立健全體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的干部考核評價激勵機制，減少經(jīng)濟發(fā)展指標考核的壓力，增加耕地保護的考核內(nèi)容，引導各級領(lǐng)導干部以科學發(fā)展觀和正確的政績觀指導國土資源管理工作。按照權(quán)責一致原則，進一步明確土地管理和耕地保護的責任，層層落實地方政府保護和合理利用土地的責任，嚴格實行問責制。

3.2 優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地選址，盡量少占用優(yōu)質(zhì)耕地

要有效執(zhí)行耕地占補平衡制度，落實耕地保護工作，最根本的還是要從源頭上做起，盡量少占、不占用耕地資源。這就要求政府部門必須優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地的選址。從目前的城市發(fā)展來看，普遍存在用地粗放、土地利用率低下，用地結(jié)構(gòu)不合理，城市用地重平面擴張輕內(nèi)部挖潛等問題。為防止用地過度擴張，政府相關(guān)部門應(yīng)盡可能盤活存量用地，充分挖掘存量用地的潛力，提高土地的利用率，比如缺乏資金開發(fā)的閑置土地、未利用的存量土地、低效利用的平房區(qū)等，通過置換、搬遷等方式盤活土地[15]，不僅可以滿足建設(shè)用地需求，也可以達到少占耕地、不占耕地的目的。特別是像臨安這樣以山區(qū)為主的城市，更應(yīng)該盡量少占用寶貴的耕地資源，通過舊城改造、農(nóng)村土地綜合整治等方式提高城市的容積率和農(nóng)村土地的利用率方是長遠之計。

3.3 優(yōu)化土地的開發(fā)整理復墾設(shè)計，提高耕地質(zhì)量

土地資源是有限的，耕地資源更為有限，要想確保中國的糧食安全，在盡量少占用耕地的基礎(chǔ)上，還需著力提高耕地的質(zhì)量。這一方面要求政府相關(guān)部門加大人力、物力、財力的投入，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)科技水平，傳授農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，在不破壞耕作層的前提下，發(fā)展勞動密集型和科技含量高的農(nóng)產(chǎn)品，提高耕地質(zhì)量與產(chǎn)出水平。另一方面，在確定補充耕地項目時，應(yīng)加強對項目的評估，盡量優(yōu)化開發(fā)整理復墾補充耕地的設(shè)計條件，最大可能地使有限的后備耕地資源在占補平衡工作中發(fā)揮最大的潛力[16]。

3.4 完善法律法規(guī)，切實做好補充耕地后續(xù)管理工作

要進一步完善法律法規(guī)，明確集體土地所有權(quán)主體，使集體土地真正做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬合法、權(quán)責明確，堅決杜絕同一塊地兩種性質(zhì)的情況發(fā)生。只有真正做到土地權(quán)屬明晰，賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)，鼓勵廣大農(nóng)民在法律的保障下對耕地進行長期投資，才能實現(xiàn)耕地資源的保護和有效利用。同時要加大政策扶持和技術(shù)服務(wù)力度，提高農(nóng)戶保護耕地積極性。政府部門應(yīng)通過加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如水利設(shè)施等）的投入，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件和手段；積極落實國家鼓勵農(nóng)民糧食生產(chǎn)的有關(guān)政策措施，如種糧補貼及新墾造耕地后續(xù)管理土壤培肥改良補貼政策等，切實減輕農(nóng)民負擔；繼續(xù)深化支農(nóng)服務(wù)，為農(nóng)民提供免費的技術(shù)指導，幫助農(nóng)民進行種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導農(nóng)民種植效益高作物，增加耕地種植效益，以提高農(nóng)戶保護耕地積極性，為實現(xiàn)耕地真正達到占補平衡提供保障。

4 討論

本研究從可持續(xù)發(fā)展的角度對臨安市近5年占補平衡補充（新墾造）耕地的情況做了調(diào)研和分析。研究結(jié)果基本支持了學界普遍認為的觀點，即耕地占補平衡制度執(zhí)行中存在著種種問題，“占補”平衡背后面臨的耕地保護形勢仍舊不容樂觀[17]。值得注意的是，除了與不少學者所提出的“耕地占補存在重數(shù)量，輕質(zhì)量的現(xiàn)象”[18-19]以及“耕地占補平衡制度實施中，一味強調(diào)占補平衡，有悖于經(jīng)濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展”[20]的觀點相一致，本研究還進一步發(fā)現(xiàn)，諸如研究對象臨安的一些地方不只是存在著重數(shù)量，輕質(zhì)量的問題，更為嚴重的則是占補平衡補充耕地的土地存在著二重性質(zhì)。土地管理制度的不規(guī)范，再加上補充耕地的質(zhì)量和種糧油作物效益低下等原因，使這些補充耕地成為了林地，甚至荒地。同一塊土地存在著利用性質(zhì)的隨意變更，無疑加大了耕地占補平衡制度執(zhí)行的難度。如若對這一問題不引起重視，僅簡單地將檔案中的占補平衡數(shù)據(jù)視為決策的依據(jù)或執(zhí)行的目標，那么對于像臨安這樣的以“九山半水半分田”為基本縣情的地區(qū)來講，無疑將會給當?shù)氐耐恋乩煤凸芾韼砀蟮恼系K。由此而論，某些學者所認為的“一味強調(diào)占補平衡，有悖于經(jīng)濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展”的結(jié)論可能需要補充的一個前提和背景即在于，在一些耕地后備資源貧乏的地方，很少有可供開發(fā)成耕地的土地資源，如若地方政府仍執(zhí)迷于政績而盲目占用耕地，又沒能重視和加強對土地利用的后續(xù)管理工作，那么就會使良好的耕地資源成為其政績的犧牲品，導致生態(tài)系統(tǒng)的破壞，最終也會影響地方經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，重視保護耕地資源，實現(xiàn)補償耕地與占用耕地“數(shù)量與質(zhì)量適當平衡”的基本目標仍是各地政府土地利用和管理中至關(guān)重要的議題。

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