應急物資的儲備模式研究

陳建華 劉博文

[摘 要] 應急物資作為應急管理中的一項基礎性工作，在應對突發(fā)事件中發(fā)揮著舉足輕重的作用。當前應急物資儲備數(shù)量少、品種單一、科學保障能力評估體系不完善，因此要優(yōu)化應急物資儲備模式。本文主要通過分析應急物資的分類以及特點，結合當前應急物資儲備模式，闡述實物儲備模式、生產(chǎn)能力儲備模式以及合同儲備模式的適用范圍、特點與機制，為加強應急物資保障能力提供可靠依據(jù)。

[關鍵詞] 突發(fā)事件； 應急物資； 儲備模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 049

[中圖分類號] F253.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）03- 0105- 03

在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，突發(fā)性事件的發(fā)生具有不確定性，不斷提高社會應急管理水平已經(jīng)成為我國當前社會主義現(xiàn)代化建設的重要內容。一般而言，突發(fā)性災害會造成重大的人身傷亡與財產(chǎn)損失，為了應對災害、減少傷亡和損失，要強化應急管理工作，完善應急物資儲備模式減輕突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。從某種程度上來講，提高儲備量，完善儲備結構，合理規(guī)劃儲備布局，充分發(fā)揮人力、物力與財力的效益，有助于最大限度地提高應急救援工作效率，實現(xiàn)危害程度的最小化，保障人民群眾的生命與財產(chǎn)安全。

1 應急物資概述

1.1 應急物資分類

從整體上來看，應急物資包括工作物資、特殊物資和保障人民生活的物資。具體而言，主要分為9類：一是生命救助類，如救生圈、止血繃帶、救生纜索、保護氣墊、紅外探測器、氧氣機及生命探測儀等；二是防護用品類，如防護服、防毒面具、盔甲及呼吸面具等；三是生命支持類，如便攜呼吸機、高壓氧艙、洗胃設備、輸氧設備以及一些防疫藥品等；四是工程材料類，如用于防水防雨搶修中的防水卷材、快凝快硬水泥，用于防洪中的防滲布料涂料、鐵絲網(wǎng)等，同時還包括用于臨時建筑構筑物中的各種鋼板、鋼絲繩、上下水管道與混凝土建筑構件；五是交通運輸類，包括橋梁、陸地、空中以及水上交通運輸中的物資；六是通訊與照明設備，涵蓋海事衛(wèi)星電話、移動電話、有線廣播器材以及各種工作照明與場地照明器材；七是器材工具類，用于起重、破碎、緊固、消防、聲光報警、觀察以及通用的物資；八是動力燃料以及工程設備類，應用于發(fā)電、配電、氣源、燃料以及各種起重、氣象、通風、牽引中的物資；九是救災運載、臨時食宿與污染清理類，包括應用于防疫、空投、飲食以及垃圾清理等的物資。

1.2 應用物資需求特點

從本質上來講，應急物資需求的主要特點體現(xiàn)在5個方面：第一，強制性。應急物資管理作為一種公共管理行為，是國家領導的、公眾參與的一種社會公益性活動，強調以人為本以及災民需求，確保災害發(fā)生第一時間能夠實現(xiàn)物資供給，具有法律性和強制性。第二，階段性。由于自然災害破壞性較大，在處理這類事件過程中分為救災與重建等相關階段。例如在2010年4月玉樹地震中，第一時間運輸一些救災的機械設備、急救藥品，在受傷人員搶救工作完成后才開始對居民生活物資進行供給。同時，重建過程中的工程設備等物資需求在救援后才產(chǎn)生。第三，時效性。物資需求要在最短時間內得到滿足，否則會使救災工作損失嚴重。第四，突發(fā)性。由于突發(fā)事件最為顯著的特點是突發(fā)性，因此要在很短時間內保障大量應急物資的供應。第五，不確定性。當一些突發(fā)事件發(fā)生時，對交通、通訊設施等會造成一定的影響，導致受災信息容易存在不及時性與不準確性，因此無法準確估計物資需求。例如在汶川地震中對于人員傷亡情況把握程度不夠，因而一些救災藥品與救生設備等物資在調運數(shù)量上具有不確定性。在2008年雪災時，消費需求發(fā)生了很大的變化，如圖1所示。

1.3 當前應急物資儲備現(xiàn)狀

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，應急物資儲備工作取得了較大的發(fā)展。從整體上來講，應急物資儲備主要分為實物儲備模式、生產(chǎn)能力儲備模式與合同儲備模式。在實際發(fā)展過程中，應急物資儲備仍存在許多問題與不足，主要表現(xiàn)在以下4個方面。

1.3.1 應急物資儲備制度不健全

突發(fā)事件分級負責應急管理體制在級別劃分上存在嚴重的不明確性，同時對應急物資儲備也沒有具體的要求，導致地方政府應急物資儲備存在很大問題。同時，政府監(jiān)管與調控行為不當，在災害期間，與消費者、企業(yè)共同作用于物資的交易量與價格變化，如圖2所示。

1.3.2 應急物資儲備的數(shù)量少品種單一

當前應急物資儲備數(shù)量少，品種相對單一，不能適應大規(guī)模突發(fā)事件需求。從整體上來看，應急物資主要有防護用品、生命支持、臨時食宿等，但目前救災物資儲備偏重于帳篷、棉被以及救災設備等救災物資，地方儲備救災物資只有帳篷及少量救生設施等，保障災民生活需要物資不足。

1.3.3 應急物資儲備方式單一

在物資儲備方式上，只注重實物儲備，對于合同儲備以及生產(chǎn)能力儲備關注不夠，某些地方政府的協(xié)議儲備在權利與義務上沒有詳細劃分，數(shù)量與質量都有待提高，沒有構建長效機制，缺乏實質性的監(jiān)督管理。同時，在應急物資儲備主體上，偏向政府儲備，沒有充分發(fā)揮市場的作用，同時家庭儲備相對貧乏。

1.3.4 應急物資保障能力差

在進行應急物資保障能力的評估過程中，由于缺乏科學指導，導致應急物資儲備結構以及應急物資儲備方式不合理，應急物資保障能力缺乏科學評估。尤其是沒有構建以風險評估為基礎的應急物資儲備模式。從整體上來看，沒有進行風險分析，儲備制度不完善。

2 實物儲備模式

2.1 實物儲備模式適應范圍

實物儲備在儲存形式上主要表現(xiàn)為實物，當應對突發(fā)事件時，能夠及時進行物資的調用。簡而言之，實物儲備在大規(guī)模突發(fā)事件初期發(fā)揮著舉足輕重的作用，是最重要的物資來源，同時在控制災情方面具有不可忽視的作用。實物儲備主要管理對象是企業(yè)，國家與各級政府在實物儲備之外，與相關單位簽訂相應的儲備合同，將一些應急物資交給企業(yè)進行儲備管理，從而保障應急物資供應。從某種程度上來講，由于突發(fā)事件具有不確定性，同時儲備物資具有使用期，當過多依靠實物儲備時，容易造成資金的浪費與閑置。

2.2 實物儲備模式特點

從企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營需要角度出發(fā)，一般企業(yè)會儲備一定量的物資，多數(shù)為半成品或者成品，積極發(fā)揮實物儲備模式的優(yōu)越性，最大限度地擴大規(guī)模，促進應急物資儲備成本的下降。從某種程度上來講，有助于儲備物資的輪換，實現(xiàn)了應急物資品質的最優(yōu)化。由此可以看出，實物儲備模式在處理生活類應急物資以及易變質物資時，具有很大的優(yōu)勢。

2.3 實物儲備模式機制

實物儲備模式機制主要是在政府與協(xié)議企業(yè)簽訂儲備合同基礎上構建的一種應急體系。由于企業(yè)主要是以盈利為目的，保障能力較低，因此政府要強化對協(xié)議企業(yè)的監(jiān)管工作，保證應急物資實物儲備數(shù)量與品質。要充分結合各級政府的經(jīng)濟實力，確定政府需要應對突發(fā)事件的規(guī)模與級別，國家負責應對大規(guī)模突發(fā)事件，省級政府應對較大規(guī)模突發(fā)事件，縣級政府應對一般規(guī)模突發(fā)事件。同時，根據(jù)風險概率明確各級政府需要應對突發(fā)事件的種類和級別，確定應急物資的種類與數(shù)量，考慮社會效益與經(jīng)濟效益，避免應急物資儲備的浪費。

3 生產(chǎn)能力儲備模式

3.1 生產(chǎn)能力儲備適應范圍

生產(chǎn)能力儲備主要是生產(chǎn)、研制救災物資企業(yè)或單位，基于簽訂有關協(xié)議或者合同，在突發(fā)事件發(fā)生后，能夠最大限度地保證轉產(chǎn)以及研制救災物資，這種儲備方式即為生產(chǎn)能力儲備，在應對大規(guī)模突發(fā)事件時具有很強的現(xiàn)實意義。生產(chǎn)能力儲備一般適用于3類物資：第一，不易長期儲存；第二，儲存需要太多空間；第三，轉產(chǎn)時間短、生產(chǎn)周期短。從整體上來看，主要包括食品等保質期較短的物資。同時由于其物資需求量小，物資獲取容易，物資生產(chǎn)周期短，擴大生產(chǎn)便捷。從某種程度上來講，過分依靠生產(chǎn)能力儲備，對突發(fā)事件的前期處置將會造成一定的影響。

3.2 生產(chǎn)能力儲備模式特點

在現(xiàn)階段，由于我國在應急資源上存在諸多不足，通常情況下是由該類物資的生產(chǎn)廠家來進行生產(chǎn)。不難看出，生產(chǎn)能力儲備主要是企業(yè)為了應對市場需求，從而形成的一種緊急生產(chǎn)儲備模式，沒有構建科學、合理的長效機制。因此，要積極構建應急物資保障能力評價機制，及時發(fā)現(xiàn)應急物資儲備中存在的相關問題，不斷調整應急物資儲備結構，提高應急物資存儲質量。相關應急物資儲備管理部門要積極組織有關部門確定儲備企業(yè)，完善下達年度儲備計劃。

3.3 生產(chǎn)能力儲備模式機制

從本質上來講，生產(chǎn)能力儲備模式機制主要是通過簽訂緊急供貨協(xié)議以及征用合同來實現(xiàn)的，通常情況下，采用期權方式。在實際應用過程中，通過聯(lián)系物資生產(chǎn)廠家從而進行緊急生產(chǎn)，物資儲備管理部門結合實際情況，向企業(yè)發(fā)布具體產(chǎn)品類型及規(guī)模，企業(yè)申報產(chǎn)品與數(shù)量，最后由管理部門下達儲備計劃，簽訂儲備協(xié)議，從而滿足應急物資儲備需求。

4 合同儲備模式

4.1 合同儲備適應范圍

合同儲備主要由政府與擁有物資的企事業(yè)單位及個人簽訂合同，一般適用于建筑企業(yè)鏟車、大貨車以及倉儲企業(yè)食品與藥品等領域。當發(fā)生突發(fā)事件后，依據(jù)合同規(guī)定，優(yōu)先調撥資源開展救災工作。但合同儲備具有一定局限性，其中關于應急物資具體需求時間不能進行明確的劃分，因此合同儲備中的應急物資處在維修狀態(tài)。

4.2 合同儲備模式特點

在完善合同儲備模式過程中，要注意應急資源在用途、急需程度以及有效使用期限等方面的變化，對于大規(guī)模的突發(fā)事件，當應急物資需求量較大時，要注重合同儲備與生產(chǎn)能力儲備的結合。由于生產(chǎn)能力儲備在第一時間難以發(fā)揮作用，為了提高應急資源的應急時間，在合同儲備與生產(chǎn)能力儲備結合時要注意配置的比例。同時，由于各省災害類型以及人文因素存在一定的差異，因此在應急物資儲備數(shù)量以及方式上要進行調整。當處在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)時，要提高實物儲備比例；當處在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)時，要將合同儲備與生產(chǎn)能力儲備進行有效結合。

4.3 合同儲備模式機制

由于合同儲備主體主要是政府部門與企事業(yè)單位以及個人，在簽訂合同過程中，要保證合同約定的有效性，能夠實現(xiàn)物資的租用、調用。這種合同儲備模式機制主要是在突發(fā)事件后依據(jù)合同中的相關內容優(yōu)先調用實際所需要的物資，從而實現(xiàn)最終應急目標。

5 結 語

綜上所述，在面對突發(fā)事件時，要堅持分級負責原則，構建一套以突發(fā)事件風險級別為核心的應急物資儲備模式，明確突發(fā)事件風險級別以及應急物資儲備方式，在界定突發(fā)事件風險級別的基礎上，確認各級政府在應急物資儲備種類以及數(shù)量上的需求，完善對應急物資保障能力的評價，最大限度地促進應急物資儲備質量的提高。

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