論當(dāng)前我國行政聽證代表制度的問題與完善

牛華

[摘 要] 本文從行政聽證代表制度的內(nèi)涵和在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及意義入手，著重分析了目前我國行政聽證代表制度存在的問題和產(chǎn)生這些問題的原因。在此基礎(chǔ)上，提出了解決措施：健全聽證代表的產(chǎn)生方式，確保聽證代表的代表性，提高聽證代表的公開性，加強聽證代表的專業(yè)性培養(yǎng)，確立聽證代表意見的法律地位，保障聽證代表的各項權(quán)利。從而有效完善我國的行政聽證代表制度，以確保聽證結(jié)果的科學(xué)性與公正性。

[關(guān)鍵詞] 行政聽證； 聽證代表； 問題； 對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 064

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）03- 0136- 02

1 我國行政聽證制度的發(fā)展歷程及研究意義

所謂行政聽證制度，是指行政機關(guān)在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利， 行政相對人表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)等程序所構(gòu)成的一種法律制度。[1]

行政聽證制度在我國的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代初。1993年，深圳率先實行價格審議制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年10月1日起我國開始施行《中華人民共和國行政處罰法》，首次以立法的形式確立了聽證制度。1998年5月1日我國正式實施《中華人民共和國價格法》，將聽證制度引入行政決策領(lǐng)域，其中規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公用性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度， 由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。[2] 2000年3月15日我國頒布《中華人民共和國立法法》，再次將行政聽證制度引入行政立法領(lǐng)域。2003年8月27日我國正式通過《中華人民共和國行政許可法》，進(jìn)一步擴大了行政聽證制度的適用范圍。此后，我國頒布的多項法律法規(guī)也就行政聽證制度做出了明確規(guī)定。總之，我國行政聽證制度正處于不斷發(fā)展完善的過程中。

行政聽證代表制度是行政聽證制度的一個重要組成部分。它的順利施行具有重要的現(xiàn)實意義。通過公開透明的聽證，可以加強對政府的監(jiān)督，使其依法行政。行政聽證的目的在于給聽證代表們表達(dá)自己意見的機會，可以有效保護(hù)公民的合法權(quán)益。聽證程序的公開有利于對整個社會進(jìn)行法制宣傳教育， 從而提高公民的法律意識，培養(yǎng)整個社會的公平感和正義感。

2 目前我國行政聽證代表制度問題表現(xiàn)及原因

盡管行政聽證代表制度在我國已經(jīng)初步建立，但是在實踐中，聽證代表的作用并未得到很好的發(fā)揮，行政聽證代表制度仍不完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 聽證代表的產(chǎn)生方式不合理

聽證代表的產(chǎn)生方式是否合理，直接影響聽證代表的參與程度和行政決策的科學(xué)性與民主性。在聽證代表的產(chǎn)生方式上，我國目前主要采取相關(guān)主管部門推薦和公民自愿報名的方式。代表可以自愿報名，也可以是單位推薦或委托選拔，缺乏可操作性。事實上，我國聽證代表的產(chǎn)生主要是由政府主導(dǎo)的，相關(guān)主管部門經(jīng)常利用挑選聽證代表的機會，間接采用邀請參加人的方式，選擇意見一邊倒的代表，從而造成無法選出能夠代表不同利益主體的代表。

究其原因，是由于目前我國的行政聽證代表制度對代表產(chǎn)生方式的規(guī)定具有模糊性，沒有充分考慮到不同利益主體之間性質(zhì)的差異。網(wǎng)上盛傳的“聽證專業(yè)戶”就是其具體體現(xiàn)。成都一位名為胡麗天的老婦，報名參加聽證會40多次竟然23次被選中，成為聽證代表。[3]當(dāng)然，這一方面是由于大多數(shù)人的報名積極性不高（如東莞市曾于2011年6月份出現(xiàn)水漲價聽證會的“零報名”現(xiàn)象），但主要原因還是我國對聽證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定不明確。此外，我國對聽證代表的數(shù)量、遵循的原則、比例、產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)等方面的條件也沒有做出明確的規(guī)定。

2.2 聽證代表缺乏代表性

聽證代表是聽證會的主體之一，其代表程度的高低直接決定著聽證會的質(zhì)量。只有聽證代表具有代表性，才能保證聽證會的成功舉行。然而，在現(xiàn)實生活中，并不是所有的利益群體都能選出符合自身利益的代表。一些與聽證結(jié)果有直接聯(lián)系的群體可能無法參與聽證會或在聽證會中所占比例極低。以2009年的哈爾濱水價聽證會為例，在此次聽證會上，僅一名消費者代表表示反對漲價，始終得不到發(fā)言機會的他甚至憤怒地向主持人扔去一瓶礦泉水，但是這并沒有改變聽證會的結(jié)果。

造成上述局面的原因是參加聽證的各方利益代表之間的比例不均衡，各方利益代表不能享有平等的話語權(quán)和陳述權(quán)。這就會導(dǎo)致聽證結(jié)果不能符合大多數(shù)人的利益。聽證代表的代表性不能充分體現(xiàn)，聽證結(jié)果的公正性必然會受到人們的質(zhì)疑。

2.3 聽證代表的公開性不夠

要保證聽證代表的代表性，最有效的方式就是公開代表們的身份，讓他們接受公眾的監(jiān)督。盡管我國當(dāng)前的聽證制度要求在聽證會舉行30日前，政府相關(guān)主管部門應(yīng)通過政府網(wǎng)站或相關(guān)媒體公布聽證代表的名單。但對于公開的程度卻沒有做出明確的規(guī)定，公眾不知曉代表為何人，更無法維護(hù)聽證代表們的合法權(quán)益和監(jiān)督聽證代表們的行為。

實際上，當(dāng)前我國的許多聽證會存在“暗箱操作”的現(xiàn)象。而這又缺乏公眾全面的監(jiān)督和政府有力的懲治，從而使得聽證結(jié)果不盡如人意。同樣以2009年的哈爾濱水價聽證會為例。在此次聽證會上，非下崗職工擔(dān)任下崗職工代表，非退休職工擔(dān)任退休職工代表，而且消費者中的律師代表身份也存在可疑之處。[4]聽證代表的公開性不高，會使政府的公信力大打折扣，也會影響到聽證結(jié)果的公正性與合理性。

2.4 聽證代表的專業(yè)化水平不高

聽證代表專業(yè)化水平的高低決定聽證會的質(zhì)量。從現(xiàn)實生活中看，我國部分聽證代表的專業(yè)化水平偏低，自身的知識水平和能力有限，對于聽證會上的專業(yè)信息掌握較少，存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象。部分與聽證結(jié)果有直接利益關(guān)系的代表往往處于弱勢地位，所表達(dá)的觀點缺乏說服力，也很難對其他代表的觀點提出質(zhì)疑，這就很難保證聽證結(jié)果的科學(xué)性。以價格聽證會為例，消費者代表需要面對行業(yè)的市場需求、利潤統(tǒng)計、定價方案等問題，但由于他們?nèi)狈σ欢ǖ膶I(yè)知識，不能對定價方案提出自己的見解和有力的反駁，因此他們往往處于“被動挨打”的局面。

出現(xiàn)這種狀況的原因一方面是由于我國對聽證代表的專業(yè)能力方面沒有做出明確的規(guī)定，另一方面是由于在聽證會舉行之前，相關(guān)部門沒有對代表進(jìn)行專門的培訓(xùn)，從而影響了聽證結(jié)果的公正性。

2.5 聽證代表的權(quán)利得不到有效保障

在舉行聽證會的過程中，由于缺乏合理有效的保障機制，聽證代表的各項權(quán)利經(jīng)常得不到有效的保障。如代表對聽證內(nèi)容缺乏足夠的了解，在掌握聽證信息方面處于劣勢；聽證代表的意見缺乏法律保障，代表們的意見并沒有得到應(yīng)有的重視，相關(guān)主管部門常常不顧代表們的反對意見自行做出決策；代表在聽證會上有陳述自己意見的權(quán)利，但陳述時間卻不受自身的支配；聽證代表可以對聽證結(jié)果進(jìn)行質(zhì)詢，但通常被政府的權(quán)威所壓制，導(dǎo)致無功而返。此外，代表因參加聽證會投入大量時間而對本職工作造成的影響也往往得不到有效的補償?shù)取＿@些都會對公眾參與聽證會的熱情產(chǎn)生消極影響。

3 完善行政聽證代表制度的對策

針對我國行政聽證代表制度在其運行過程中所反映出來的問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善。

3.1 健全行政聽證代表的產(chǎn)生方式

應(yīng)打破傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)產(chǎn)生聽證代表的方式。政府應(yīng)該明確角色定位，當(dāng)好自己的“裁判”，積極履行自身的監(jiān)管職責(zé)和服務(wù)職能。通過完善制度，為聽證代表的產(chǎn)生提供指導(dǎo)性的法規(guī)。對于聽證中的組織者，應(yīng)交給政府之外的第三方負(fù)責(zé)，合理確定聽證代表產(chǎn)生的基本原則，規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)具備的條件和參加聽證的人數(shù)。聽證會中所涉及的不同利益主體，都應(yīng)有自己的代表，以避免相關(guān)利益群體的缺位。同時，對于不同的聽證代表，應(yīng)采取不同的產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)，以保證代表產(chǎn)生方式的公平合理。對于普通代表，可由相關(guān)社會團體推薦產(chǎn)生，也可由單位推薦產(chǎn)生；對于代表中的專家學(xué)者，可以建立專家?guī)旎驅(qū)＜椅瘑T會，通過隨機抽簽的方式產(chǎn)生，保證專家代表的獨立性，避免使用“聘任”的方式。鑒于聽證會上政府官員代表的權(quán)威性，建議應(yīng)避免由公務(wù)員擔(dān)任聽證代表?？傊?，聽證代表的產(chǎn)生應(yīng)從單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)轭愋突Ｊ?，堅持公正選舉的原則。

3.2 確保聽證代表的代表性

聽證代表的代表性直接影響到聽證結(jié)果的公正性。不同的代表構(gòu)成會對聽證結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。因此，聽證代表應(yīng)從范圍廣泛的利害關(guān)系人中加以選擇，這樣才能將受到該行政決策影響的不同階層利害關(guān)系人的真實利益反映出來，從而有效提高決策的認(rèn)可度。應(yīng)當(dāng)合理確立聽證代表的構(gòu)成比例。由于與聽證結(jié)果有直接利益關(guān)系的普通群體人數(shù)眾多，因此，應(yīng)該適當(dāng)增加這部分人的代表名額。同時，由于不同階層所承受的利益調(diào)整的壓力是不一樣的，這就需要有不同階層的代表來表達(dá)自身的訴求，而中下階層面臨的生活壓力較大，利益的調(diào)整對他們的影響也較大，故應(yīng)適當(dāng)增加中下階層代表的比例，從而有效提高他們的代表能力，保證各層面民意的充分表達(dá)。[5]

3.3 提高聽證代表的公開性

應(yīng)建立聽證代表的信息公開制度。首先，聽證代表應(yīng)公開選定，不能全部由相關(guān)主管部門決定。其次，公開選定的聽證代表應(yīng)在相應(yīng)的范圍內(nèi)公開其姓名、職業(yè)、住址和所代表的群體等相關(guān)資料。同時，鼓勵廣大民眾對聽證代表進(jìn)行全面監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)資料與其真實情況不符，則取消其代表資格，同時3年內(nèi)不得再次擔(dān)任聽證代表，并給予相應(yīng)的處罰。另外，大力倡導(dǎo)公眾推薦聽證代表的行為，給予其政策與資金支持，力爭選出符合民眾利益的聽證代表。

3.4 加強聽證代表的專業(yè)性培養(yǎng)

聽證代表專業(yè)能力的高低直接影響著聽證會的質(zhì)量。美國歷史上的肯尼迪聽證會之所以取得成功進(jìn)而推動美國民航業(yè)放松規(guī)制的改革，就在于其聽證代表大部分來自學(xué)術(shù)界，具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，加之公開聽證，迫使他們都亮出了自己的真實想法，從而形成了“高手過招”的局面。[6]因此，努力提高聽證代表的專業(yè)水平是非常必要的。首先，可以為聽證代表設(shè)置合理的資格線，保證聽證代表具備一定的文化水平、獨立的思考能力和相應(yīng)的判斷能力，能夠全面客觀地對問題進(jìn)行分析。其次，應(yīng)組織專門工作人員編寫相關(guān)培訓(xùn)資料，對聽證代表進(jìn)行聽證前期的培訓(xùn)，以提高其專業(yè)性，降低他們獲取信息的難度。另外，聽證具有較強的辯論性，辯論能力和水平的高低也會對聽證結(jié)果產(chǎn)生極大的影響，因此在培訓(xùn)過程中也應(yīng)注重聽證代表的語言表達(dá)能力的培養(yǎng)。

3.5 確立聽證代表意見的法律地位

為了保證行政決策的公正性和科學(xué)性，有必要對聽證代表意見的法律地位加以確立。應(yīng)當(dāng)重視每位代表的發(fā)言，尤其是那些反對意見，將代表們的支持意見與反對意見綜合起來，從而形成意見上的優(yōu)勢互補。同時，在聽證會中，應(yīng)把代表的意見作為行政決策的依據(jù)，確保聽證代表的意見法律化。[7]另外，可以將行政決策行為納入行政訴訟機制，以增強聽證的權(quán)威性。

3.6 保障聽證代表的各項權(quán)利

聽證代表在聽證會上所享受的各項權(quán)利都應(yīng)得到補償。首先，應(yīng)在法律上明確規(guī)定聽證代表的陳述權(quán)、申辯權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，避免這些權(quán)利無辜受到侵犯，影響聽證的順利舉行。同時，應(yīng)保證代表們的發(fā)言時間，相關(guān)部門應(yīng)該積極配合聽證代表們查閱相關(guān)資料，給予他們充分的質(zhì)詢權(quán)，從而保證行政決策的科學(xué)性。其次，對于代表們所花費的時間問題，政府主管部門應(yīng)出臺相關(guān)的政策，比如可以通過聽證代表所在單位給予和聽證會舉行時間長度一樣帶薪休假來解決。[8]另外，對于因聽證的不公正而對代表們造成的侵害，政府應(yīng)當(dāng)制定一定的補償機制，從而保證聽證程序的順利進(jìn)行。

主要參考文獻(xiàn)

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[5] 梁濤. 完善聽證制度 走出“逢聽必漲”誤區(qū)[N]. 太原日報，2011-11-14.

[6] 章志遠(yuǎn). 價格聽證困境的解決之道[J]. 法商研究，2005，22（2）.

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[8] 曲震宇. 不公開聽證代表名單有損程序正義[N]. 上海證券報，2008-01-17.