中國城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

何維達(dá) 辛宇非

[摘 要]李克強(qiáng)總理指出，城鎮(zhèn)化是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要任務(wù)，城鎮(zhèn)化不僅可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，而且可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到眾多因素的影響和制約，如何有效解決這些問題成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵任務(wù)。本文首先介紹了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本現(xiàn)狀，其次回顧了發(fā)達(dá)國家發(fā)展城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)以及在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所暴露出的問題，最后提出了發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政策建議。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化； 發(fā)展經(jīng)驗(yàn)； 政策建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 048

[中圖分類號(hào)] F064.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）03- 0103- 03

城鎮(zhèn)化兩次出現(xiàn)在黨的十八大報(bào)告中：第一次出現(xiàn)在全面建設(shè)小康社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的相關(guān)章節(jié)中，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設(shè)小康社會(huì)的載體；第二次出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)章節(jié)中，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。決策層對(duì)城鎮(zhèn)化給予高度關(guān)注，城鎮(zhèn)化在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)踐中占據(jù)越來越重要的地位。

1 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程回顧

自1978年改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化大致經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段。第一階段：1978-1992年。該階段的城鎮(zhèn)化以農(nóng)村改革為起點(diǎn)，以全面開放為主要?jiǎng)恿Γ?984年，國家出臺(tái)了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的政策，開啟了政府對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)政策的改革，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至27.5%。第二階段：1992-2002年。該階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化為起點(diǎn)，以城鎮(zhèn)土地市場化為主要?jiǎng)恿?，克服了城市建設(shè)資金不足和就業(yè)容納能力低的限制，城鎮(zhèn)化率從27.5%上升到39.1%。第三階段：2002-2012年。該階段的城鎮(zhèn)化以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為基礎(chǔ)，以政府經(jīng)營土地為主要?jiǎng)恿?，多元化協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方針。城鎮(zhèn)化率從39.1%上升到51.3%[1]。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，呈現(xiàn)出3個(gè)特點(diǎn)。其一，雖然我國目前已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，但是城鎮(zhèn)化水平依然很落后。主要表現(xiàn)為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：一是我國人均GDP對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于世界大多數(shù)國家，只處于中游水平。發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率接近85%。而人均收入與我國相近的國家，他們的城鎮(zhèn)化率也在60%以上。二是按照錢納里的理論，一國的工業(yè)化率達(dá)到30%時(shí)，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到40%左右；工業(yè)化率達(dá)到40%時(shí)，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。目前我國的工業(yè)化率已經(jīng)接近40%，但城鎮(zhèn)化率才剛剛突破51%，同等的工業(yè)化水平下，我國的城鎮(zhèn)化率比世界平均水平低20%左右[2-3]。

其二，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)城鎮(zhèn)化率越高。中國城鎮(zhèn)化率較高的省份主要集中在東部地區(qū)，尤以環(huán)渤海、長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)顯得更為突出，中部較發(fā)達(dá)的省份如黑龍江、湖北等地的城鎮(zhèn)化率也超過了全國平均水平，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，其城鎮(zhèn)化水平也相對(duì)較低，僅有重慶的城鎮(zhèn)化率超過了全國平均水平[4]。

其三，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度普遍較慢。2002-2011年，中國31個(gè)省市的城鎮(zhèn)化率平均增速為1.35%，江蘇增速最快，年均增速超過2%，而北京年均增速為0.52%，上海僅增長0.04%；中部地區(qū)中發(fā)展最慢的黑龍江和吉林兩省，其城鎮(zhèn)化增速也超過了全國平均水平；除西藏和新疆之外，其他西部各省區(qū)的年均增速超過全國平均水平。

2 美國、日本的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

雖然美國、日本已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的晚期，但他們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中所走過的道路，必定可以為我們提供許多的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

美國是城鎮(zhèn)化水平較高的國家之一，2011年，其城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過85%，基本達(dá)到城鄉(xiāng)一體化。美國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，沒有單一、孤立地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，而是注重城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條以工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化為城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力的內(nèi)涵式發(fā)展道路。其一，通過工業(yè)化引導(dǎo)大量勞動(dòng)力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)，通過人口和產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。其二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生增長模式，為城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展提供了活力。其三，通過信息化對(duì)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造來提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。此外，美國在其城鎮(zhèn)化過程中既強(qiáng)調(diào)市場的作用，也重視政府的宏觀調(diào)控作用，把市場和政府調(diào)控相結(jié)合，推行雙輪驅(qū)動(dòng)政策。

2011年日本城市人口占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)91.1%，城市化程度非常高，位居世界前列。日本城市化突飛猛進(jìn)的原因主要由兩個(gè)方面：一是跟其他發(fā)達(dá)國家一樣，日本也是以工業(yè)化的發(fā)展推動(dòng)城市化的進(jìn)程。從20世紀(jì)50年代至70年代，日本工業(yè)的快速發(fā)展使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，從而有力地推進(jìn)了城市化的發(fā)展。城市化率與人均GDP和工業(yè)產(chǎn)值相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在進(jìn)入城市化飽和階段之后，第三產(chǎn)業(yè)逐步取代了傳統(tǒng)工業(yè)成為城市化進(jìn)程中的主要推動(dòng)力，城市也隨之由產(chǎn)品制造中心轉(zhuǎn)向金融、信息、服務(wù)中心。二是政府政策的有效支持。自20世紀(jì)60年代起，日本形成了以東京、大阪、名古屋三大都市圈為主導(dǎo)的城市群，集中了日本70%的人口，為了解決日益緊張的資源、交通等問題，日本政府頒布了《青年振興法》《促進(jìn)不發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展法》《促進(jìn)新工業(yè)城市建設(shè)法》等一系列政策，這些政策的出臺(tái)有力地推動(dòng)了日本城市群的均衡發(fā)展，東京人口占日本總?cè)丝诘谋壤饾u下降至23%。在此期間，日本政府還加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，從1960年的841億日元增加到1975年的9 685億日元，日本農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，生產(chǎn)效率和收入水平的大幅提高，使得更多勞動(dòng)力愿意離開農(nóng)村，富余的勞動(dòng)力為城市發(fā)展提供了可靠的保證[2-3]。

3 城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所暴露的主要問題

3.1 新型城鎮(zhèn)化拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的潛能有限

2011年中國城鎮(zhèn)化率為51.3%，與發(fā)達(dá)國家70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，中國城鎮(zhèn)化水平仍然很低，大部分學(xué)者、官員普遍認(rèn)為：城鎮(zhèn)化將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城尋找工作，中國經(jīng)濟(jì)未來20年仍然可以保持8%的增長速度。但是，假如中國的城鎮(zhèn)化數(shù)字并不像官方公布的那樣，沒有更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，那中國經(jīng)濟(jì)未來的增長點(diǎn)又在何方？目前官方統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率是按常住人口劃分的，城鎮(zhèn)人口包括戶籍人口和城鎮(zhèn)常住人口（居住超過6個(gè)月）。這種劃分方式，一方面容易忽略城市流動(dòng)人口，少算城市人口；另一方面容易混淆農(nóng)村全職和兼職人口，多算農(nóng)村人口。如果城鎮(zhèn)化不以常住人口的概念來劃分，而是以“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口”除以總?cè)丝趤碛?jì)算城鎮(zhèn)化率，則2011年中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%，這就意味著未來城鎮(zhèn)化拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)向前的動(dòng)力比較有限。

3.2 勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力下降

看城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力，關(guān)鍵是看制造業(yè)和服務(wù)業(yè)能為農(nóng)民進(jìn)城提供多少就業(yè)崗位。2011年我國三大產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員分別為2.66億人、2.25億人和2.72億人，從占比來看，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人數(shù)偏低，農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)過高。從市場需求來看，制造業(yè)需求最多，批發(fā)零售和住宿餐飲次之。在制造業(yè)中，工程師和高級(jí)技工的職位需求遠(yuǎn)高于各行業(yè)平均值，這表明我國制造業(yè)正由過去的勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的知識(shí)密集型，對(duì)員工的技術(shù)能力要求不斷提高，農(nóng)村勞動(dòng)力要想進(jìn)入制造業(yè)必須經(jīng)過專門的技能培訓(xùn)。此外，由于國內(nèi)勞動(dòng)力成本的不斷上升，美國提出制造業(yè)回流計(jì)劃，越南等東南亞國家開始和中國爭奪勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的市場，這些外圍因素均導(dǎo)致未來中國制造業(yè)的吸收就業(yè)能力大幅下降[5]。

3.3 失地農(nóng)民就業(yè)難

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市面積逐漸擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為非農(nóng)業(yè)用地，造成大量農(nóng)民失去土地。土地征用1～3年之后，60%的補(bǔ)償款被農(nóng)民用于建房、還貸、醫(yī)療和消費(fèi)。高中文化程度以下的農(nóng)民仍然占據(jù)了很大一部分比例，因此失去土地之后，他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能也就失去了用武之地，在城市尋求工作也會(huì)更加困難，失地就等于失業(yè)。因此如何讓眾多失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)自然成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟需解決的難題之一[6]。

3.4 “夾心層”的新一代農(nóng)民工處境艱難

流動(dòng)的農(nóng)民工人口是中國城鎮(zhèn)化的主要演變?nèi)后w。最早一批的農(nóng)民工大多只是城市的過客，他們接受最臟、最累、最危險(xiǎn)的工作、省吃儉用往農(nóng)村老家寄錢，大多具有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)他們來講，家才是自己的歸宿。而現(xiàn)在占主導(dǎo)地位的新一代農(nóng)民工，他們的教育水平遠(yuǎn)高于上一代農(nóng)民工，他們期望能留在城市生活，改變祖祖輩輩面朝黃土背朝天的農(nóng)民身份。但他們需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況是：一方面，與城市勞動(dòng)力相比，他們的教育水平仍然很低，缺乏繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)所需要的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)承受力，再加上戶籍制度的限制、低工資和社會(huì)保障的缺乏以及高房價(jià)讓他們無法在城市安身立命；另一方面，他們普遍缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，讓他們回家務(wù)農(nóng)已經(jīng)不太可能。因此，為新生代農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)并積極引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的巨大挑戰(zhàn)之一[7-8]。

4 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政策建議

4.1 推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善戶籍管理制度

戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，大城市提供的福利和公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于小城市，假如可以找到解決進(jìn)城農(nóng)民戶籍問題的有效路徑，無疑將極大地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而在我國現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，要求一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因?yàn)檫@將帶來巨大的財(cái)政支出，地方政府根本無力承擔(dān)如此巨大的開支。地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，中央政府不會(huì)給予更多的幫助，均以本轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)，所以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市新增的流動(dòng)人口，會(huì)給地方帶來巨大的財(cái)政壓力，例如基本養(yǎng)老金、教育支出等。如果現(xiàn)有的財(cái)稅體制不做重大調(diào)整、戶籍不開放，那么未來沒有多少農(nóng)民愿意去城鎮(zhèn)發(fā)展，為此，中央政府在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)考慮當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口狀況，調(diào)整縱向、橫向的財(cái)政關(guān)系[9]。

4.2 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)和支點(diǎn)是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，集約、高效的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的必要條件之一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，使城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，一是要保證國家糧食安全，二是通過提高土地的產(chǎn)出能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率來提高農(nóng)民收入和財(cái)富。發(fā)展我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是推進(jìn)土地集約化經(jīng)營、完善生產(chǎn)模式、加快產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，具體表現(xiàn)為土地規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)機(jī)械化、養(yǎng)殖（種植）規(guī)?；?、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品深加工。通過經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，大幅提高土地的利用能力，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供起點(diǎn)和支點(diǎn)。

4.3 工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，工業(yè)化程度的大幅提高會(huì)極大促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過程中，根據(jù)各地資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)的不同，因地制宜地發(fā)展工業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善工業(yè)布局，增加就業(yè)崗位，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化達(dá)到良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工業(yè)化主要包括兩個(gè)方面：一是根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位特征等條件，發(fā)展符合本地區(qū)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)空間。二是制造業(yè)的轉(zhuǎn)移與升級(jí)，中西部地區(qū)利用資源和勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)，承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而東部地區(qū)則應(yīng)該從低端制造業(yè)向高端制造業(yè)轉(zhuǎn)變，尤其是向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.4 大力發(fā)展服務(wù)業(yè)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展一定要有服務(wù)業(yè)的發(fā)展作為支撐，否則會(huì)出現(xiàn)偏低城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。無論是上文提到的美國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是中等收入國家，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化水平在不斷上升的過程中，服務(wù)業(yè)在這些國家經(jīng)濟(jì)中的比重也是逐步提高，美國和日本在20世紀(jì)80年代表現(xiàn)得更加明顯。2011 年我國服務(wù)業(yè)占GDP 比重僅為43.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界平均水平和同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)體，而我國城鎮(zhèn)化率也僅為51.3%。因此，城鎮(zhèn)化的過程也是我國大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的過程，服務(wù)業(yè)對(duì)就業(yè)的吸納能力遠(yuǎn)高于工業(yè)和農(nóng)業(yè)，而且人均資源消耗量比較低，因此必須大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。人口聚集也必然會(huì)推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，隨著大量人口從農(nóng)村進(jìn)入到城市，餐飲、娛樂、商業(yè)、交通等生活性服務(wù)業(yè)的需求都會(huì)大幅增加。

4.5 努力提高農(nóng)民工的技能水平

農(nóng)民工技能水平的提升和綜合素質(zhì)的提高是發(fā)展城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)保障。只有從制度上保證、政策上支持、內(nèi)容上創(chuàng)新，建立農(nóng)民工培訓(xùn)的長效機(jī)制，才能從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工技能水平的提高。一是從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)該制定有關(guān)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的法律法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的法律化、制度化。二是加大財(cái)政投入力度，建立農(nóng)民工專項(xiàng)培訓(xùn)基金，并引進(jìn)社會(huì)資金投入農(nóng)民工的培訓(xùn)。有條件的地方可以免費(fèi)幫助初中畢業(yè)的學(xué)生到正規(guī)的職業(yè)技術(shù)學(xué)校參加一年或者更長時(shí)間的職業(yè)教育培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭力。三是建立農(nóng)民工培訓(xùn)就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)。全面、及時(shí)公布勞動(dòng)力市場需求狀況的信息，幫助農(nóng)民工有針對(duì)性地選擇培訓(xùn)內(nèi)容，并為農(nóng)民工提供法律法規(guī)上的政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)和企業(yè)介紹服務(wù)。只有解決好農(nóng)民工的技能培訓(xùn)問題，才能更好地促進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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