社會保障超越之關(guān)鍵：從社會制度到國家制度

覃有寧

[摘 要]文章通過回顧國內(nèi)外社會保障發(fā)展的歷史演進，認(rèn)為社會保障每從低一級的階段向高一級的階段發(fā)展時，總要經(jīng)過一個關(guān)鍵超越。社會保障最近的一次超越是由社會制度到國家制度，貝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社會保險及相關(guān)服務(wù)》使福利國家從思想理論上升為國家制度實踐。此后，文章比較了社會制度和國家制度視角下的社會保障內(nèi)涵，從中國社會保障表現(xiàn)中判斷出其所處階段。最后，給出了走向國家制度的中國社會保障發(fā)展取向。

[關(guān)鍵詞]貝弗里奇報告；社會制度；國家制度

[中圖分類號]F240 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0054 — 02

一、國內(nèi)外社會保障發(fā)展的歷史演進

（一）中古時代之前人們相互間自發(fā)的互助行為占據(jù)主導(dǎo)地位

中國在這一時期道教思想最早作為群眾性互助組織的起源，并以莊子“萬物平等”思想作為其組織支撐，《太平經(jīng)》一書詳細(xì)闡述了富人應(yīng)該幫助窮人。西方中世紀(jì)前同樣存在大量民眾自發(fā)的互助行為。如《圣經(jīng)》舊約全書通過列舉約伯的善舉來勸人行善?；ブ袨槭亲园l(fā)的，僅僅為社會保障埋下了思想的種子。

（二）封建時代以賑災(zāi)為特征的國家行為產(chǎn)生

中國的封建時代，特別是唐代以后，政府賑災(zāi)比比皆是。宋代《救荒全法》中的“人主當(dāng)行六條”中便有賑災(zāi)；賑濟說發(fā)展到后來為統(tǒng)治者廣泛采用。〔1〕在西方，官方介入救災(zāi)也不罕見，6世紀(jì)末羅馬城邦市政府為陣亡將士遺屬及喪失勞動能力的人提供無償援助；15、16世紀(jì)之交的法國的福利設(shè)施逐步被世俗政權(quán)接管。因此，歷史上官方參與的救災(zāi)活動可以視為社會保障走向國家行為的直接來源。然而，這這一時期的國家行為沒有法律保障，亦不固定，以統(tǒng)治者意志為轉(zhuǎn)移而且保障程度十分有限。

（三）封建時代末期以濟貧為主的社會保障走向制度化

17世紀(jì)以后，社會保障逐步走向制度化。其中，以1601年英國伊麗莎白女王頒布的《濟貧法》最為典型?！稘毞ā芬?guī)定：各教區(qū)負(fù)責(zé)向居民和房地產(chǎn)所有者征收濟貧稅，以此為來源給無力謀生的貧民發(fā)放救濟。濟貧法的積極意義在于政府主動介入福利領(lǐng)域，干預(yù)貧困問題，承擔(dān)社會責(zé)任；社會福利和濟貧活動擺脫狹隘的地域性，開始走向制度化。但是舊濟貧法對貧困問題的認(rèn)識模糊不清，政策和應(yīng)對措施存在局限。

（四）近代以社會保障成為以國家為主體的社會制度

近代社會保障制度興于發(fā)達(dá)國家。快速的工業(yè)化和城市化產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重社會問題，再加之“天賦人權(quán)”的民主觀念和民主制度的發(fā)展，推動了以國家為主體的社會保障制度建立。19世紀(jì)80年代，德國連續(xù)頒布了《工人疾病保險法》（1883年）、《工傷事故保險法》（1884年）、《養(yǎng)老金保險法》（1888年），以這三部社會保險法為標(biāo)志，德國成為世界上第一個建立社會保險制度的國家。德國三部社會保險法實現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，以交費為享受保險的原則，實行保險費用多途徑分擔(dān)，使得德國社會保障發(fā)展為穩(wěn)定的社會制度。

（五）現(xiàn)當(dāng)代社會保障向著完善的國家制度曲折發(fā)展

進入現(xiàn)當(dāng)代，多學(xué)科發(fā)展為社會保障走向國家制度提供了理論支持。首先，凱恩斯經(jīng)濟學(xué)為作為國家制度的社會保障提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，他們認(rèn)為社會保障使得市場總體需求增加，從而促發(fā)了消費的乘數(shù)效應(yīng)；其次，馬歇爾（Thomas Humphrey Marshall）的公民資格理論對英國第二次世界大戰(zhàn)后福利國家發(fā)展提供了理論解釋，同時對福利國家在20世紀(jì)五六十年代的發(fā)展產(chǎn)生了影響；〔2〕最后，貝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社會保險及相關(guān)服務(wù)》使福利國家從思想理論上升為國家制度實踐。盡管70年代“福利病”出現(xiàn)，作為國家制度社會保障在改革中尋求出新的發(fā)展空間。

二、社會保障發(fā)展歷史的軌跡及經(jīng)驗

從國內(nèi)外社會保障發(fā)展歷史的演進中不難發(fā)現(xiàn)，社會保障每從低一級向高一級階段發(fā)展時，總要經(jīng)過一個歷史性的超越關(guān)鍵，也可稱之為“拐點”。具體而言，社會保障從第一階段發(fā)展到第二階段的超越關(guān)鍵是“民眾行為到國家行為”； 社會保障從第二階段發(fā)展到第三階段的超越關(guān)鍵是“行為到制度”；社會保障從第三階段發(fā)展到第四階段的超越關(guān)鍵是“制度化措施到穩(wěn)定的社會制度安排”； 社會保障從第四階段發(fā)展到第五階段的超越關(guān)鍵是“社會制度到國家制度”。這便是社會保障發(fā)展歷史的軌跡。

然而社會保障的發(fā)展之所以會發(fā)生歷史性的關(guān)鍵超越，還需要多種因素。影響其進程和狀態(tài)的最重要的因素不外乎是經(jīng)濟因素、道德因素、政治因素、社會因素等?！?〕

三、社會制度和國家制度視角下的社會保障內(nèi)涵比較

什么是社會制度？什么是國家制度？作為社會制度和國家制度的社會保障究竟有何區(qū)別？這里所提到的社會制度和國家制度不是政治學(xué)上的意識形態(tài)以及國體政體，而要結(jié)合社會保障的具體語境才能賦予其意義。為此，筆者通過對二者的比較來闡釋各自內(nèi)涵。

首先作為社會制度的社會保障一般其國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平多處在工業(yè)化和城市化初期，社會成員對社會保障的需求多集中在生存型需求，這階段的社會保障制度更多的是一種補缺型和就業(yè)型。因此，政府的介入程度也較低，多是政策制定和管理，社會保障支出占財政支出及GDP的比重也較低。而作為國家制度的社會保障一般其國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平都較高，多處在工業(yè)化和城市化中后期，社會成員對社會保障的需求以生存型需求為基礎(chǔ)，更多的集中在發(fā)展型和福利型的需求，這一階段的社會保障制度是一種適度普惠型的制度。因而政府對社會保障的介入程度也較深，公共財政支出明顯傾向社會保障，故其支出占GDP比重較高。

其次從社會保障實踐具體內(nèi)容看、覆蓋范圍、保障程度、籌資方式、統(tǒng)籌層次看作為國家制度的社會保障與作為社會制度的社會保障也有明顯區(qū)別。社會制度階段的社會保障以社會保險為主，兼顧社會救助與社會福利，其覆蓋范圍較小；而且保障程度依據(jù)個人的繳費多少差距顯著；籌資方式多以社會保障費為主，行業(yè)條塊分割明顯，因而統(tǒng)籌層次也低。國家制度下的社會保障則是社會保險、社會救助、社會福利綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，覆蓋全面，享受基本的社會福利是公民的基本權(quán)利；籌資方式亦多以社會保障稅為主，依靠國家統(tǒng)籌，保障程度高，差距也較小。

四、中國社會保障表現(xiàn)及所處階段

現(xiàn)階段的中國社會保障，在經(jīng)濟條件上是工業(yè)化和城市化的中期，已經(jīng)步入中等收入國家；社會成員對社會保障的需求不僅僅是物質(zhì)保障，更重視健康教育的保障；政府介入更多的是政策制定和管理，社會保障財政支出比重較低；我國社會保障是基于就業(yè)的社會保險型，社會救助和社會福利存在較大不足，雖然實現(xiàn)了制度性覆蓋，但是城鄉(xiāng)差距較大，碎片化嚴(yán)重，保障程度參差不齊；社會保障的籌資是繳費型；社會保障領(lǐng)域的立法僅有2011年通過的《社會保險法》，其他都是強制性很弱的條例法規(guī)；統(tǒng)籌層次多在市縣級別。

當(dāng)前中國社會保障的表現(xiàn)表明，我國的社會保障還僅僅是社會制度。不過，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高和公共財政能力日益增強，人民群眾對于更高社會保障需求的日益迫切，中國社會保障已經(jīng)處于從社會制度走向國家制度的關(guān)鍵點。

五、走向國家制度的中國社會保障發(fā)展取向

國家制度建設(shè)的涵義是旨在保證實現(xiàn)“良治”的制度條件、制度環(huán)境和制度功能。中國社會保障成長為國家制度，有其特定的制度條件、制度環(huán)境和制度功能。

（一）中國社會保障的制度條件：公共財政能力增強

2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為518942.1億元，人均GDP38420元，財政收入達(dá)到117253.52億元?！?〕經(jīng)濟的快速發(fā)展和不斷增加的財政收入為我國社會保障由社會制度轉(zhuǎn)向國家制度提供了堅強后盾。

（二）中國社會保障的制度環(huán)境：社會轉(zhuǎn)型

毫無疑問，當(dāng)前我國正經(jīng)歷著深刻的社會轉(zhuǎn)型，正如“社會發(fā)展綜合研究”課題組所寫到：“我們正從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟社會向有計劃的商品經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)化；從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化；從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)化；從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)化；從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣化社會轉(zhuǎn)化；從倫理型社會向法理型社會轉(zhuǎn)化?！薄?〕處在社會轉(zhuǎn)型階段的中國為中國社會保障的轉(zhuǎn)型提供了制度環(huán)境。

（三）作為國家制度的中國社會保障發(fā)展取向

1.社會保險與社會福利相互促進

中國社會保障制度的現(xiàn)狀是重社會保險而輕社會福利。這可能與我國現(xiàn)階段所處的轉(zhuǎn)型社會有密切關(guān)系，但無論如何，中國社會保障制度的前景應(yīng)該是社會保險與社會福利相互促進。如重視子女補貼，直接為子女提供生活費，生活費補貼發(fā)給撫養(yǎng)該子女的成人；提供全方位醫(yī)療和護理康復(fù)服務(wù)。

2.設(shè)置轉(zhuǎn)軌期

“在引進充足的繳費性養(yǎng)老金時應(yīng)對那些確需幫助又因繳費年限不足還不能享受養(yǎng)老金的人員設(shè)置一段轉(zhuǎn)軌期，在這段時間內(nèi)，由國家為這部分人群提供救助養(yǎng)老金?！薄?〕這一經(jīng)典原文體現(xiàn)了新的社會保障改革措施施行后，轉(zhuǎn)軌期的重要性。社會制度向國家制度的轉(zhuǎn)變也不能一蹴而就。也就是說，“社會保障各個階段的形成，不是人為可以完全決定的，而是依賴于特定社會的客觀經(jīng)濟條件和正確的政府決策?！薄?〕

3.保障程度要和財政能力協(xié)調(diào)

經(jīng)濟因素是社會保障發(fā)展的首要因素，社會保障程度要考慮國家財政能力。其保障程度要適度化，即根據(jù)國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況將社會保障水平控制在一定程度內(nèi)，使之與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，因此保障程度既不能滯后也不能超前。

4.整合社會保障職能

“社會保險和國民救助由社會保障部統(tǒng)一管理，在地方設(shè)立分支機構(gòu)，為所有參保人提供便捷的服務(wù)。”〔8〕當(dāng)前我國并未整合社會保障職能，人力資源和社會保障部只是負(fù)責(zé)管理社會保險，社會保障的其他職能分散于計生委、民政部等多個部門，多頭管理，容易造成各部門推諉扯皮的現(xiàn)象。

5.進一步提高社會保障的統(tǒng)籌層次

提高社會保障的統(tǒng)籌層次的意義是巨大的。第一個好處是 “增強基金的抗風(fēng)險能力”，統(tǒng)籌層次提高，更大的統(tǒng)籌基金好比一個更大的蓄水池，它的調(diào)蓄能力勢必會大幅度增強，就我國而言，東北老工業(yè)基地等地方的養(yǎng)老保險基金巨額赤字，而長三角、珠三角等地區(qū)的養(yǎng)老保險基金巨額盈余，造成巨大區(qū)域差異的同時，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金抗風(fēng)險能力和調(diào)控能力降低；第二個好處是，避免了社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)，使得勞動力資源能夠在更大的統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理有序的流動，有利于調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益。

6.中國社會保障制度改革中應(yīng)充分考慮家庭需求

“只有通過社會保險并根據(jù)家庭需要進行雙重收入再分配才能擺脫貧困?！薄?〕這一點上，中國的社會保障制度嚴(yán)重不足。中國的社會保障制度一般是“職業(yè)型”和“地域型”，對于家庭需要的考慮甚少。如個稅為了征收的便利性直接對個人征收，而不考慮整個家庭的收入狀況。因此，中國社會保障制度改革中應(yīng)充分考慮家庭需求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔3〕鄭功成.社會保障學(xué)-理念、制度、實踐與思辨〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2000年版.

〔2〕林閩鋼.現(xiàn)代西方社會福利思想-流派與名家〔M〕.北京：中國勞動社會保障出版社，2012年版.

〔4〕 2013中國統(tǒng)計年鑒http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.

〔5〕 “社會發(fā)展綜合研究”課題組.我國轉(zhuǎn)型時期社會發(fā)展?fàn)顩r的綜合分析（摘要）〔J〕.社會學(xué)研究，1991年第4期.

〔6〕〔8〕〔9〕貝弗里奇.貝弗里奇報告-社會保險和相關(guān)服務(wù)〔M〕.勞動和社會保障部社會保險研究所譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2008年版.

〔7〕王誠.論社會保障的生命周期及中國的周期階段〔J〕.經(jīng)濟研究，2004年第3期.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕