民事檢察調(diào)查權(quán)制度的實施與完善

李欣宇　裴桂華　范曉蓉

新修訂的《民事訴訟法》首次在基本法層面規(guī)定了民事檢察調(diào)查核實權(quán)，作為既是權(quán)力又是手段的調(diào)查核實，其有效運行必然提升民事檢察監(jiān)督的準確性和權(quán)威性。但由于法律規(guī)定的原則性使得該權(quán)能在司法實踐中的運用不盡如人意。本文在闡釋調(diào)查核實權(quán)權(quán)能屬性和行使原則基礎(chǔ)上，旨在對調(diào)查核實在案件事實審查和法官違法行為審查中各自樣態(tài)進行區(qū)分，既使二者各自的原則、范圍、流程清晰化便于實踐操作，又使其殊途同歸統(tǒng)一于檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的有效完成。

一、民事檢察調(diào)查權(quán)的屬性和基本原則

民事檢察權(quán)在權(quán)力屬性上是對公權(quán)力的監(jiān)督。民事檢察調(diào)查核實權(quán)來源于民事檢察權(quán)，其性質(zhì)上屬于公權(quán)力，是民事檢察權(quán)的派生權(quán)力和組成部分，在權(quán)力屬性上亦應(yīng)是對公權(quán)力的監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)査核實有關(guān)情況?！?013年施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對調(diào)查核實的基本范圍和程序做出了規(guī)定。根據(jù)法律和司法解釋對民事檢察的調(diào)查權(quán)的構(gòu)建，調(diào)查權(quán)主要分為兩個部分：一部分是對案件事實的調(diào)查。主要通過對“新證據(jù)”以及原審證據(jù)進行辨別，從而對原審裁判是否存在證據(jù)采信不當作出認定，重在對證據(jù)的核實。另一部分是對訴訟活動中審判人員、執(zhí)行人員的行為的調(diào)查，通過調(diào)查核實，作出是否符合法律規(guī)定的認定，重在對審判行為的調(diào)查。對以上兩項調(diào)查權(quán)的認識和行使都應(yīng)立足于對公權(quán)力進行監(jiān)督的基本屬性，堅持行使調(diào)查權(quán)的基本原則。

（一）必要性原則

民事檢察的調(diào)查權(quán)行使應(yīng)當堅持必要性原則的基本法理基礎(chǔ)是權(quán)力的謙抑性原則。既然法律對檢察機關(guān)進行了賦權(quán)規(guī)定，就應(yīng)當依法行使，但是由于民事訴訟具有自身的運行規(guī)律和基本原理，民事檢察的調(diào)查權(quán)應(yīng)當予以遵守。堅持必要性原則應(yīng)考慮克服以下兩種錯誤傾向：一是克服民事檢察權(quán)的無限擴張而泛用調(diào)查權(quán)的認識。二是克服民事檢察的調(diào)查權(quán)是為當事人提供司法救濟的認識。

（二）有限性原則

有限性原則即調(diào)查權(quán)應(yīng)當有限行使。調(diào)查權(quán)正式寫入《民事訴訟法》積極意義體現(xiàn)為：一是豐富了民事檢察的監(jiān)督手段，在檢察監(jiān)督階段可以通過調(diào)查核實的方式對案件事實做出重新認定。二是增強了檢察監(jiān)督的效力，檢察監(jiān)督對調(diào)查結(jié)果的積極運用，對抗訴、檢察建議等監(jiān)督方式會進一步的提升監(jiān)督效力，增強監(jiān)督效果。但同時也必須堅持調(diào)查權(quán)應(yīng)有限行使，調(diào)查權(quán)行使范圍應(yīng)當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。

（三）合法性原則

合法性原則的內(nèi)涵是指調(diào)查權(quán)行使的職權(quán)法定、主體合法、程序合法三個方面。堅持合法性原則主要落實兩方面的要求：一是嚴格遵守已經(jīng)規(guī)定在法律、司法解釋中的各項條文規(guī)范。二是進一步健全完善調(diào)查權(quán)性質(zhì)的制度機制，減少權(quán)力行使的隨意性和不確定性。

二、實踐中民事檢察調(diào)查權(quán)存在的問題

本文通過對北京市民事檢察部門進行問卷調(diào)查和和實例考察，總結(jié)出北京地區(qū)調(diào)查核實權(quán)在實踐運行中存在的問題。

（一）與法律賦權(quán)宗旨存在偏差

《民事訴訟法》賦權(quán)前后，是否啟動調(diào)查核實以及調(diào)查方式等，對于檢察人員并無實質(zhì)影響，這不僅佐證調(diào)查核實既是權(quán)力又是手段的雙重屬性，亦表明民事檢察監(jiān)督未能保持其應(yīng)有的謙抑屬性，無論是事實調(diào)查還是審判人員違法行為調(diào)查，檢察人員心理上的主動性和調(diào)查行為的覆蓋內(nèi)容均超出檢察監(jiān)督階段的法律限定范圍。

（二）未能有效規(guī)范調(diào)查權(quán)層級處置

《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)對事監(jiān)督和對人監(jiān)督，但往往對案件的審查和對法官行為的審查無法有效區(qū)分，導(dǎo)致檢察人員在選擇是否行使調(diào)查核實權(quán)、如何啟動程序、采取何種方式、權(quán)力邊界如何把握等方面，處于模糊地帶，使得對案件事實的調(diào)查和對法官違法行為的調(diào)查混同一體，未能劃分各自重點和區(qū)域，也未能規(guī)范不同層級權(quán)力處置的相異程序，很可能使得調(diào)查核實權(quán)完全服務(wù)于民事檢察的工作考評目標，導(dǎo)致對訴訟規(guī)則的漠視以及檢察權(quán)的濫用。

（三）存在關(guān)注訴訟當事人的私權(quán)保護的傾向

檢察監(jiān)督是對審判權(quán)的監(jiān)督，非當事人私權(quán)的再次救濟程序。新法實施后，民事檢察監(jiān)督作為民事訴訟的最后一道程序，現(xiàn)背負更多的卻是來自申訴人的維權(quán)壓力。該壓力在調(diào)查核實環(huán)節(jié)的表現(xiàn)為：過多關(guān)注申訴人申訴意見或證據(jù)，積極主動為申訴人進行調(diào)查核實。這樣的后果不僅使檢察公權(quán)力不當介入當事人私權(quán)領(lǐng)域，而且打破了本應(yīng)由檢察權(quán)予以保障的訴訟規(guī)則。

三、完善民事檢察調(diào)查權(quán)制度的建議

由于對案件事實調(diào)查和對審判人員違法行為調(diào)查在性質(zhì)、效力和方式均有不同，在制度構(gòu)建上應(yīng)予以分別研究。

（一）案件事實調(diào)查權(quán)的制度構(gòu)建

1.設(shè)置“依申請”和“依職權(quán)”兩種程序。調(diào)查核實權(quán)的行使，是基于履行檢察監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或抗訴的現(xiàn)實需要，所以行使權(quán)力時應(yīng)嚴格圍繞案件審查展開。一是依申請啟動遵循申請是必要條件而非充分條件的啟動限制。民事訴訟處分的是私權(quán)，如相關(guān)事實認定僅涉及當事人私人權(quán)益，檢察機關(guān)應(yīng)遵循私權(quán)處分原則，未申請則不啟動。申請后需審查申請內(nèi)容是否符合前文所述屬于檢察機關(guān)應(yīng)予調(diào)查核實的內(nèi)容，認為符合條件的可報處室負責(zé)人審批同意啟動程序，不符合條件的直接答復(fù)申請人。如涉及需要委托第三方專業(yè)機構(gòu)鑒定或評估的，則需層報主管檢察長審批同意才可啟動。二是依職權(quán)啟動需符合相關(guān)事實對裁判結(jié)論影響的重大性以及采取監(jiān)督措施所需依據(jù)的必要性兩方面條件。對于依職權(quán)啟動的調(diào)查核實，需報處室負責(zé)人審批同意。

2.設(shè)置啟動調(diào)查權(quán)的判斷標準。一是核實調(diào)查“新證據(jù)”應(yīng)以法院應(yīng)作為但未作為為必要條件。《民事訴訟法》將“新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的”作為法院再審和檢察機關(guān)抗訴事由之一，在檢察監(jiān)督過程中，應(yīng)嚴格限定可以調(diào)查核實的新證據(jù)范疇，避免不當介入私權(quán)處分領(lǐng)域，并讓當事人自身負擔(dān)證明責(zé)任和訴訟后果。二是核實調(diào)查的基本事實應(yīng)以各方證據(jù)相互矛盾無法得出唯一結(jié)論為前提。如果支撐案件基本事實的證據(jù)之間互相矛盾以致于事實不清晰或事實判斷不唯一，則裁判結(jié)論的確定性必然存疑。此處的基本事實應(yīng)是指那些能夠確定案件性質(zhì)或當事人權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等，對原裁判結(jié)果有直接且實質(zhì)性影響的事實。在此情況下，如果法院未就前述確定基本事實的矛盾證據(jù)進行有效核實或調(diào)查，或排除不當證據(jù)，或釋明舉證責(zé)任，則檢察機關(guān)應(yīng)據(jù)此進行調(diào)查核實，以準確判斷審判權(quán)行使的合法性。三是訴訟過程涉及偽證時檢察機關(guān)應(yīng)依職權(quán)進行調(diào)查核實。偽造的證據(jù)不僅不具備反映客觀真實的功能，而且違背了訴訟的基本精神，對于涉嫌偽證的案件事實，檢察機關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動行使調(diào)查核實。

3.設(shè)置調(diào)查方式的程序規(guī)定?！睹袷略V訟法》僅規(guī)定可以向當事人或案外人調(diào)查取證核實有關(guān)情況，對具體可采何種方式未予明確。但須強調(diào)一點，即該民事檢察調(diào)查核實權(quán)沒有強制性，不能對被調(diào)查人的人身、財產(chǎn)采取強制措施，不能限制或剝奪被調(diào)查人的人身權(quán)利，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查人的財產(chǎn)等。特別需要指出的是訴訟過程中的偽證不僅涉及案件事實認定，也多有涉及訴本身的真實性問題，這其中則會遇到公章真假、當事人簽名真假等需由專業(yè)鑒定機關(guān)予以判斷的專業(yè)問題。涉及第三方判斷的專業(yè)問題，如符合訴訟監(jiān)督規(guī)則規(guī)定的與案件事實的關(guān)聯(lián)性、鑒定必要性的要求時，可按以下流程進行：一是啟動專業(yè)判斷的決定權(quán)應(yīng)由主管檢察長行使。二是對應(yīng)此項內(nèi)容的職權(quán)性，鑒定、評估單位的選擇在征求雙方當事人意見后由檢察機關(guān)在司法鑒定名錄中隨機確定。三是發(fā)生費用由提出偽證確認申請的一方當事人先行負擔(dān)，費用票據(jù)作為證據(jù)一并提交再審。

4.需完善調(diào)查核實權(quán)有效實施的保障機制。法律未明確權(quán)力實施的保障機制，但現(xiàn)實工作中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)查對象不予配合甚至妨礙調(diào)查的情況。對此，一方面可建議立法機關(guān)完善法律規(guī)定，另一方面檢察機關(guān)內(nèi)部也應(yīng)有所應(yīng)對，可在工作流程中明確保障內(nèi)容。

5.提升調(diào)查核實后續(xù)工作質(zhì)量以確保證據(jù)效力。調(diào)查核實終結(jié)后，參與調(diào)查人員應(yīng)制作調(diào)查筆錄或調(diào)查工作報告，載明調(diào)查啟動事由、調(diào)查過程、調(diào)查認定事實，并提出處理建議。

（二）審判人員違法行為調(diào)查權(quán)的制度構(gòu)建

1.統(tǒng)籌線索收集、分類、整理工作。審判人員違法行為調(diào)查的線索來源包括三部分：一是訴訟當事人、訴訟相關(guān)人員的舉報、控告和投訴。二是上級機關(guān)交辦或有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的材料。三是民事檢察人員在辦理申訴案件過程中自行發(fā)現(xiàn)的違法行為線索。由于上述內(nèi)容大部分都被包含于申訴材料之中，所以在整理申訴案件材料時可分為兩類，一是對事即案件情況，一是對人即審判人員違法行為情況。

2.設(shè)置審判人員違法行為的調(diào)查范圍。一是嚴重不履職或履職不當，該類情形大致分為：其一，違反法律規(guī)定，對應(yīng)當受理的案件不予受理，或?qū)Σ粦?yīng)當受理的案件違法受理。其二，送達程序違法，嚴重侵害當事人利益的。其三，法官未能依法釋明或不當釋明，造成嚴重后果的。其四，委托鑒定、評估程序違法，對當事人權(quán)益造成侵害的。其五，遺漏主要證據(jù)、重要情節(jié)，導(dǎo)致裁判錯誤，造成嚴重后果的。二是濫用職權(quán)，該類情形應(yīng)包括：其一，明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或?qū)Ψ戏ǘɑ乇軛l件的申請，故意不作出回避決定，影響案件公正審理的。其二，不依法采取保全措施或違法采取保全措施。其三，不依法執(zhí)行或無理由遲延執(zhí)行，造成對當事人權(quán)益侵害的。其四，無正當理由剝奪或限制當事人訴訟權(quán)利的。其五，妨礙證人出庭作證或指使證人作偽證。三是嚴重違紀或違法情形，主要指違反《法官法》以及法官職業(yè)道德等法律和規(guī)范的行為。

3.開展違法行為調(diào)查工作。在這個過程中，應(yīng)結(jié)合違法行為調(diào)查的基本原則，做到以下幾點：一是對于線索涉及的所有證據(jù)要全面審核。二是要明確民事檢察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、調(diào)查方式和可采用措施，要嚴格限定在法律規(guī)定和職權(quán)設(shè)定范圍之內(nèi)。三是要嚴格履行工作流程設(shè)置的審批程序。四是嚴格按照流程設(shè)置的辦案期限進行調(diào)查，不可久查不決。

4.終結(jié)違法行為調(diào)查。辦案人員應(yīng)在限定期限內(nèi)，根據(jù)違法行為調(diào)查情況，制作違法行為調(diào)查終結(jié)報告，并提出處理建議，經(jīng)部門負責(zé)人審核后，報經(jīng)主管檢察長決定。

5.調(diào)查結(jié)果的處置。審判人員違法行為調(diào)查權(quán)是一項具有現(xiàn)實功能的檢察職權(quán)，檢察機關(guān)對審判人員在訴訟活動中的違法行為調(diào)查完畢后，應(yīng)根據(jù)已查明的情況提出不同的處置意見，包括以下情形：一是審判人員行為違反民事訴訟相關(guān)法律規(guī)定，可能影響案件正確裁判的，可以據(jù)此對申訴案件依法提起抗訴或向人民法院發(fā)出再審檢察建議。二是審判人員的行為雖未嚴重違反訴訟法的規(guī)定，但被調(diào)查人繼續(xù)承辦案件將嚴重影響正在進行訴訟活動的公正性的，檢察機關(guān)應(yīng)向人民法院提出糾正意見或建議更換承辦人。三是經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)司法工作人員的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當按照《刑事訴訟法》的規(guī)定報經(jīng)檢察長決定，移送職務(wù)犯罪偵查部門進行初查或立案偵查。四是經(jīng)調(diào)查沒有違法事實的，應(yīng)當及時向被調(diào)查人所在單位說明情況。調(diào)查中詢問過被調(diào)查人的，應(yīng)當及時向被調(diào)查人本人說明情況，并采取適當方式在一定范圍內(nèi)消除不良影響。