農(nóng)村人口老齡化背景下新農(nóng)合制度可持續(xù)發(fā)展研究

毛竹秀

[摘 要]新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合）自2003年試點(diǎn)并推廣以來，農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)償水平在不斷提高。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村老人占全國(guó)老人的比例達(dá)到了75%以上，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平的差異，使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障面臨著更大的壓力。建立可持續(xù)發(fā)展的新農(nóng)合制度，需要正視農(nóng)村人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中不斷的探索和完善。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化;新型農(nóng)村合作醫(yī)療;可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]R197.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）12 — 0071 — 02

一、農(nóng)村社會(huì)人口老齡化現(xiàn)狀

根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)總?cè)丝跒?3.4億，60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)到13.26%，比2000年上升了 2.93個(gè)百分點(diǎn)，其中65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.8%，比2000年上升了 1.91個(gè)百分點(diǎn)（見表1），據(jù)此測(cè)算，我國(guó)老年人口已近1.78億。也就是說，在未來一到兩年內(nèi)，我國(guó)將正式進(jìn)入老齡社會(huì)。

表1 ? 全國(guó)1953-2010年人口老齡化程度（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：全國(guó)六次人口普查數(shù)據(jù)

相對(duì)于城市來說，中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。截止到2005年，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化速度已經(jīng)高達(dá)9.52%（見表2），要快于城鎮(zhèn)地區(qū)人口老齡化的速度（城鎮(zhèn)地區(qū)人口老齡化為8.71%）。相比于城市來說，農(nóng)村能夠應(yīng)對(duì)人口老齡化的物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，這對(duì)我國(guó)的醫(yī)療保障體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

表 2 2004-2008年中國(guó)城鄉(xiāng)老齡化程度（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：2004-2008年《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

（老齡化程度指65歲及以上人口占比）

二、農(nóng)村人口老齡化與新農(nóng)合制度的沖突

（一）醫(yī)療服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)

伴隨著老年人比重的不斷增加，農(nóng)村人口患病的比例也在逐年增加。由于農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療資源貧乏、醫(yī)療水平較低，這種不斷增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生需求對(duì)我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)產(chǎn)生了巨大的壓力。

（二） 醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用的不斷增長(zhǎng)

據(jù)衛(wèi)生部門有關(guān)資料顯示，心腦血管疾病、糖尿病、高血壓等慢性病成為危害老年人健康的主要疾病。據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查， 我國(guó)老年人群中60%～70%有慢性病史，由于慢性病病程長(zhǎng)、治療周期緩慢等原因，加之采用了昂貴的醫(yī)療器械和診療技術(shù)，加重了醫(yī)療費(fèi)用的開支。我國(guó)人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用截止到2010年的時(shí)候，已經(jīng)由原來的11.5元增加到了1487元。

三、新農(nóng)合可持續(xù)發(fā)展的障礙性因素分析

（一）宣傳工作不到位

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)由于教育水平的限制，在對(duì)新農(nóng)合政策的理解上存在較大的偏頗。此外，相關(guān)工作人員在政策細(xì)節(jié)方面宣傳的欠缺、宣傳手段的書面化等原因，導(dǎo)致農(nóng)民不能真切了解到新農(nóng)合所能帶來的實(shí)惠，挫傷了農(nóng)村群眾參合的積極性。

（二）法律保障體系不健全

從新農(nóng)合試點(diǎn)以來的近十年里，新農(nóng)合的運(yùn)行依然是處于無法可依的狀態(tài)。首先就是立法內(nèi)容的不全面，對(duì)于新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、新農(nóng)合資金的籌資方式等方面，都沒有制定嚴(yán)格的法律條文。其次就是缺失權(quán)威性的立法。目前由省級(jí)部門制定的規(guī)范性的文件，雖然也起到了法律般的作用，但是嚴(yán)格來說，這些規(guī)范性的文件是不具備法律效力的。立法體制不健全，不利于增強(qiáng)新農(nóng)合制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

（三）費(fèi)用補(bǔ)償水平過低

我國(guó)的新農(nóng)合是以大病統(tǒng)籌為原則的，相對(duì)于大病來言，一些常見病、慢性病成為占據(jù)人民醫(yī)療費(fèi)用支出的主要類別。但是慢性病、工傷等花費(fèi)高患病幾率大的一些事件均被排除在新農(nóng)合補(bǔ)償范圍之外。參合農(nóng)民使用更多的是補(bǔ)償較小的門診治療，這使更多的醫(yī)療費(fèi)用依然由參合農(nóng)戶承擔(dān)。

（四）資金籌集可持續(xù)性不足

籌資水平低，籌資來源少成為新農(nóng)合基金可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題，人口老齡化所引起的醫(yī)療費(fèi)用的過快增長(zhǎng)讓新農(nóng)合基金的發(fā)展面臨著更加嚴(yán)峻的局勢(shì)。與以往合作醫(yī)療不同，新農(nóng)合資金的籌集機(jī)制遵循個(gè)人、集體、國(guó)家三者共同籌集的原則，特別強(qiáng)調(diào)政府籌集資金的責(zé)任;但是從全國(guó)新農(nóng)合的基金籌集來看，單純依靠政府的財(cái)政能力無法承擔(dān)資金籌集的重?fù)?dān)，而中央政府對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)貼撥款也沒有達(dá)到相應(yīng)的比例。截止到2012年，中央財(cái)政的籌資標(biāo)準(zhǔn)為120元（見圖3），和地方籌資金額處在同一水平線上;可見，中央財(cái)政的籌資標(biāo)準(zhǔn)依然有很大的上升空間;其次，我國(guó)新農(nóng)合資金的籌集缺乏多樣化的籌資機(jī)制。

圖3 2008-2012年 新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)（元）

（五）定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)的缺失

首先，新農(nóng)合經(jīng)辦人員專業(yè)素質(zhì)不高。我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療水平發(fā)展的不均衡使更多的專業(yè)醫(yī)療人員更愿意留在城市的大醫(yī)院;其次就是基層衛(wèi)生院硬件設(shè)施落后。沒有足夠的經(jīng)費(fèi)購(gòu)置諸如心電圖機(jī)、超聲波診斷儀等專業(yè)設(shè)施。最后就是農(nóng)村定點(diǎn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在醫(yī)療消費(fèi)上存在一定的誘導(dǎo)行為。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的收益大多都直接和藥品和差價(jià)掛鉤，不少合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于前來就診的參合農(nóng)民小病大治、開大藥方、套取醫(yī)療基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)過重，其享受的醫(yī)療服務(wù)也大打折扣。

四、新農(nóng)合制度應(yīng)對(duì)人口老齡化的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

（一） 擴(kuò)大宣傳的廣度和深度，提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)合的認(rèn)知度

在新農(nóng)合制度的運(yùn)行過程中，不管是廣大農(nóng)民還是基層干部，在對(duì)新農(nóng)合的認(rèn)識(shí)上依然存在偏差，即使是基層干部，在對(duì)新農(nóng)合細(xì)則的了解上也比較薄弱。首先就是要提高新農(nóng)合制度的透明度，對(duì)于醫(yī)藥報(bào)銷條件及范圍、報(bào)銷程序、基金收支等信息進(jìn)行公示。其次，轉(zhuǎn)變僵化的宣傳方式，借助于現(xiàn)代化的宣傳媒體，譬如電視講座，新農(nóng)合網(wǎng)站等形式，而針對(duì)信息接受性比較差的老年人，則要適時(shí)的采取家訪、一對(duì)一輔導(dǎo)等更為直接、更全面的宣傳手段。

（二）加強(qiáng)立法工作，完善立法體系

新農(nóng)合立法依然從屬于社會(huì)保險(xiǎn)立法的范疇，所以要堅(jiān)持以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為統(tǒng)領(lǐng)，在各地區(qū)新農(nóng)合的立法過程中，可以在確保不違背全國(guó)統(tǒng)領(lǐng)法律法規(guī)的前提下，進(jìn)行適合于當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)合特殊性的法律、法規(guī)建設(shè)，對(duì)于新農(nóng)合基金的籌資方式、籌資比例等內(nèi)容也要進(jìn)行明確的規(guī)定，構(gòu)建多層次的新農(nóng)合法律，同時(shí)也要維持新農(nóng)合法律體系的完整性和統(tǒng)一性。

（三）制定合理有效的補(bǔ)償方案，提高補(bǔ)償水平

首先就是要在大病統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上去兼顧更多的小病，讓更多農(nóng)民享受到新農(nóng)合的利益。其次，補(bǔ)償方案要根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適時(shí)的進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。降低新農(nóng)合的起付線，同時(shí)也要盡可能的提高新農(nóng)合的補(bǔ)償比例和封頂線。為了提高新農(nóng)合的補(bǔ)償能力，政府還可以選擇將一些服務(wù)質(zhì)量好的商業(yè)保險(xiǎn)公司引入到新農(nóng)合運(yùn)作中來，利用商業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、理賠管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)新農(nóng)合基金抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）完善籌資機(jī)制，提高籌資水平

在人口老齡化速度不斷加快的背景下，制定科學(xué)合理的籌資標(biāo)準(zhǔn)，需要從政府、社會(huì)、個(gè)人三方面入手。在政府方面，對(duì)新農(nóng)合政策的支持力度也要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而隨之提高。在社會(huì)方面，要加大新農(nóng)合政策的宣傳力度，暢通社會(huì)捐贈(zèng)的渠道，吸納社會(huì)資金。在個(gè)人籌資方面，要逐步擴(kuò)大農(nóng)民自愿籌資的比例，可以采取以戶為單位的籌資方式，這在很大程度上分散了新農(nóng)合基金的風(fēng)險(xiǎn)性。

（五）完善基層醫(yī)療體系建設(shè)，控制醫(yī)療費(fèi)用不合理增長(zhǎng)

第一，加大對(duì)定點(diǎn)合作醫(yī)療的財(cái)政投入，配備先進(jìn)的醫(yī)療儀器。第二，加強(qiáng)基層衛(wèi)生醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)。首先就是要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有基層衛(wèi)生院工作人員的素質(zhì)培養(yǎng)。其次就是鼓勵(lì)醫(yī)學(xué)院畢業(yè)生、中高層級(jí)醫(yī)院的離退休人員到農(nóng)村基層衛(wèi)生院就職。此外，也可以采用群眾舉報(bào)制度，設(shè)置舉報(bào)信箱、舉報(bào)電話等，對(duì)于一些定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)小病大治、開大藥方的行為進(jìn)行舉報(bào)，控制醫(yī)療費(fèi)用的不合理增長(zhǎng)。

五、結(jié)語(yǔ)

人口老齡化已經(jīng)成一種不可扭轉(zhuǎn)的歷史趨勢(shì)，如何應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)新農(nóng)合的沖擊，是新農(nóng)合可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。本文立足于農(nóng)村人口老齡化的大背景下，分析了人口老齡化對(duì)新農(nóng)合制度運(yùn)行提出的挑戰(zhàn)，并針對(duì)新農(nóng)合運(yùn)行過程中的問題提出了針對(duì)性的解決策略。只有這樣，才能不斷增強(qiáng)新農(nóng)合制度的吸引力，確保新農(nóng)合制度的可持續(xù)發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕胡玲娟，李瑞峰，高莉敏.新農(nóng)合制度推行過程中對(duì)相關(guān)問題的規(guī)避〔J〕.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2011，（03）.

〔2〕張慶君，陳娜娜.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)推行狀況調(diào)查研究〔J〕.金融發(fā)展研究，2011，（03）：69-74.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕