我國環(huán)境污染治理中政民合作問題研究

談靜波

[摘 要]在當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染也給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿韲?yán)重威脅和破壞。當(dāng)前我國環(huán)境污染治理是在以政府為主導(dǎo)下開展的，公民參與明顯不足，政府與公民之間的合作嚴(yán)重欠缺。本文是對(duì)我國環(huán)境污染治理中的政民合作不夠加以分析與思考，以便更好的強(qiáng)化政民合作。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境污染治理;公民參與;政民合作

[中圖分類號(hào)]X24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）12 — 0028 — 03

從20世紀(jì)90年代初期起，由于一些環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)歷了巨大失敗，中國政府開始面臨一個(gè)新崛起力量的挑戰(zhàn)——公眾〔1〕。隨著國家環(huán)保意識(shí)不斷提高并在環(huán)境污染治理方面做了大量工作，同時(shí)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷提高，公民參與政府環(huán)境污染治理的意識(shí)和欲望愈加強(qiáng)烈。政府越來越認(rèn)識(shí)到公民的潛在力量，并開始采取措施動(dòng)員他們的力量?？傮w來說，在環(huán)境污染治理中，政府通過在政策上引導(dǎo)，積極推進(jìn)公民參與，基本上實(shí)現(xiàn)了公民有序、自覺的參與，政府與公民的合作度不斷提高，政府與公民的合作表現(xiàn)出日漸明顯的制度化趨勢。但是在當(dāng)前我國環(huán)境污染治理中，仍舊呈現(xiàn)的是在政府的主導(dǎo)下，公民參與不足，政府與公民之間的合作欠缺的狀態(tài)。

一、對(duì)公民參與與政民合作的闡釋

公民參與，是指公民個(gè)體或公民組織依法投票選舉政治代言人，參與公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和公共事務(wù)的管理，充當(dāng)政府的合作伙伴共同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，并對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)與過程?！?〕賈西津認(rèn)為：“公民參與是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發(fā)展到公共事務(wù)的民主治理”。 〔3〕王錫鋅教授對(duì)公眾參與的定義是：“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會(huì)公從，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制”?！?〕20世紀(jì)90年代初，治理理論的興起并逐漸演化為一個(gè)重要的理念和價(jià)值追求，而公民參與則是治理內(nèi)在的不可分割的特征之一，是治理的核心內(nèi)容。

合作就是個(gè)人與個(gè)人、群體與群體之間為達(dá)到共同目的，彼此相互配合的一種聯(lián)合行動(dòng)、方式。成功的合作需要具備的基本條件主要有：一致的目標(biāo);統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和規(guī)范;相互信賴的合作氣氛;具有合作賴以生存和發(fā)展的一定物質(zhì)基礎(chǔ)。〔5〕政民之間的合作從組織的角度看，合作使組織的資源交給兩個(gè)或多個(gè)實(shí)體聯(lián)合的新實(shí)體，并基于它們各自都不能單獨(dú)完成使命的認(rèn)識(shí)而行動(dòng)，其核心是指政府與非營利組織為達(dá)到共同的目標(biāo)而采取聯(lián)合或相互依賴的行動(dòng)的過程?！?〕

二、我國環(huán)境污染治理中政民合作存在的問題

隨著改革的不斷深化，政府的職能定位也由過去熱衷于抓經(jīng)濟(jì)管企業(yè)，逐漸向以主要抓公共事務(wù)管理過渡?！?〕對(duì)環(huán)境問題的政府失靈，公民的社會(huì)組織和活動(dòng)的空間前所未有地?cái)U(kuò)大，政府權(quán)力的不斷分散和下放，政府越來越傾向于把公眾披露作為傳統(tǒng)管理手段的一個(gè)補(bǔ)充。我國民間環(huán)保組織逐漸形成并發(fā)展，在環(huán)境污染治理領(lǐng)域同政府展開了一些合作，雖取得了一定的成績，但政民合作仍存在著較多問題。總的來說主要有以下四點(diǎn)：

（一）法制不完善，機(jī)制不健全。我國在環(huán)境保護(hù)方面的公民社會(huì)組織具有獨(dú)立自主性的很少，甚至沒有，且絕大多數(shù)都是由政府創(chuàng)建，并受政府的主導(dǎo)并對(duì)社會(huì)具有重要影響。然而，這些重要公民社會(huì)組織對(duì)政府的依賴度高、獨(dú)立自主度低。在環(huán)境污染治理中，政民合作摻雜和顯露著濃厚的行政味道，是不健全的政民合作機(jī)制。雖我國在環(huán)境污染治理中已建立了一些公民參與政府公共決策的制度化渠道，但是在很大程度上流于形式，并沒有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)者的本來意圖和真實(shí)目的。政府在環(huán)境污染治理中的至上主導(dǎo)地位，采取一種自上而下的管理，使得政府與公民的合作并不具備有效的決策過程、協(xié)商過程、公平的執(zhí)行程序、完整的民眾參與制度設(shè)計(jì)，以及具有高法律位階的法定依據(jù)，更多的是在環(huán)境污染的治理中，政府與公民之間的合作缺乏有效的法律和制度保證。

（二）層次低，形式少。公民作為分散的個(gè)體對(duì)政府公共政策的參與影響具有很大的局限性?！?〕我國公民參與沒有成熟的公民社會(huì)為前提，多以個(gè)人淺層次參與為主，并未達(dá)到政府環(huán)境污染治理的決策領(lǐng)域，在政府環(huán)境污染治理中的政民合作的內(nèi)容層次低，形式少，缺乏多樣性。如僅僅是在各種節(jié)日政府開展各種的環(huán)?；顒?dòng)、研討會(huì)等方面與公民進(jìn)行合作。當(dāng)前我國公民對(duì)環(huán)境污染治理問題的關(guān)注多集中在個(gè)人利益方面，公民的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，與政府合作的活動(dòng)內(nèi)容和形式都較簡單。盡管目前公民組織化程度有所加強(qiáng)，政府在環(huán)境污染治理政策中越來越重視公民參與，如征求公民意見等，但政民合作的機(jī)會(huì)和層次仍較為有限，二者的合作形式也是極其單一，我國仍舊處于政民合作的初級(jí)階段。

（三）領(lǐng)域較少，信息傳遞不暢。“在政治民主開始轉(zhuǎn)向行政民主時(shí)，集中體現(xiàn)為公民直接參與公共行政管理，并逐漸發(fā)展成公民與政府合作的治理關(guān)系模式?！薄?〕然而，在當(dāng)前我國公民在參與政府治理環(huán)境污染過程中，我國公民環(huán)保意識(shí)并不強(qiáng)，缺乏環(huán)保責(zé)任意識(shí)，公民社會(huì)環(huán)保組織的發(fā)展處于初級(jí)階段。政府在環(huán)境污染治理中的強(qiáng)勢，對(duì)公民參與合作能力的質(zhì)疑，政民之間缺少信任，公民僅是在針對(duì)環(huán)境污染治理中的資金捐贈(zèng)、環(huán)保宣傳等領(lǐng)域進(jìn)行活動(dòng)，在政府制定和實(shí)施環(huán)境污染治理政策、計(jì)劃等方面的參與很有限，政民之間的合作非常欠缺。縱使公民有很高的參與熱情和參與需求，而缺乏通暢合法的參與途徑和渠道，政民間信息傳遞不暢，信息不對(duì)稱，政府環(huán)境治理政策不透明，二者相互了解程度甚低，公民正常的政治參與受阻而導(dǎo)致非法的或非正常的公民參與大量出現(xiàn)。

（四）地位不平等，關(guān)系發(fā)展不平衡。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同領(lǐng)域面臨的環(huán)境污染問題和程度也各不相同，呈現(xiàn)巨大差異，尤其是在政府治理環(huán)境污染中的政民合作關(guān)系所表現(xiàn)的不平衡性。如在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公民的環(huán)保意識(shí)較強(qiáng)，公民社會(huì)發(fā)展較好，公民社會(huì)組織化程度較高，政民之間合作的關(guān)系發(fā)展相對(duì)較為完善和普遍;而在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)則反之。登哈特提出公共行政是以服務(wù)為宗旨的，指出“政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵”?！?0〕而在環(huán)境污染治理的過程中，我國的政府處于主導(dǎo)地位，官民的思想仍然濃厚，公民往往是處于從屬的地位。政府往往是憑借一己之力來制定環(huán)境污染治理的政策，進(jìn)行封閉式的實(shí)施或者只是按照自己制定好既定政策或計(jì)劃來讓公民去照著做，并沒有關(guān)注公民的需求，與公民之間建立對(duì)話和合作，政民在環(huán)境污染治理中的地位懸殊很大。

三、我國環(huán)境污染治理中政民合作不夠的原因

（一）我國傳統(tǒng)行政文化的制約?！拔迩甑膫鹘y(tǒng)文化中積累下的許多落后的思想觀念，如“官本位”思想、“草民”意識(shí)，對(duì)“權(quán)利”諱莫如深的“義務(wù)本位”觀念等，抑制了公民參與的積極性，使公民缺乏明確的政治角色意識(shí)?！薄?〕我國傳統(tǒng)的政治文化飽含著“人治”色彩，逐漸的淡化了公民的主體意識(shí)。經(jīng)歷了幾千年的封建君主制的集權(quán)統(tǒng)治，它深刻的影響著中國政治文化，造就了這種“權(quán)力至上”和“臣民”思想觀念深深滲透到了公民的思想深處。這些都緊緊的制約了在環(huán)境污染治理中的公民的主體地位和公民社會(huì)的自由空間及其發(fā)展。正如有些學(xué)者所說：“我國的文化傳承具有長遠(yuǎn)的歷史沉淀性，這種歷史沉淀性的文化具有持久性、穩(wěn)定性和傳遞性，在短期內(nèi)是不會(huì)得到根本改變的，它將在很多方面影響著我們的行為選擇。〔11〕”雖然我國現(xiàn)代民主制度不斷改革和完善，這樣的體制和格局逐漸被打破，但政民受傳統(tǒng)政治文化的影響仍然深刻，這些都將導(dǎo)致在環(huán)境污染治理中公民參與的主體性不強(qiáng)，參與度不高，認(rèn)為都是政府的事，政民合作也必將長期受阻礙。

（二）我國法律制度的缺位。盡管我國《憲法》中規(guī)定人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，但是一方面由于我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化還有社會(huì)心理積淀上，都缺乏法治社會(huì)的必要基礎(chǔ)和傳統(tǒng);另一方面我國公民社會(huì)發(fā)育程度比較低，公民參與具體如何開展實(shí)施，采取怎樣的途徑和形式，參與的深度和權(quán)限約束等方面都缺乏一系列配套的相關(guān)法律法規(guī)。公民參與的權(quán)利和地位沒有得到充分的法律保障，致使許多公民參與都采取非制度化的方式?！?〕政府在對(duì)非政府環(huán)保組織的法律地位、運(yùn)作、管理和政府的關(guān)系等問題都沒有清晰的界定， 而相關(guān)法律規(guī)定缺乏具體的針對(duì)性，還存在著立法缺失、一些政府人員有法不依、不按法律程序辦案，甚至曲解法律依據(jù)，使法治就可能變味于人治，在很大程度上制約了在環(huán)境污染治理中的政民合作。

（三）政府與公民之間缺乏相互信任。信任乃是存在于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！?〕帕特南指出：“要想超越自利人行為，必須依賴更為廣闊的社會(huì)背景，在那里，一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，出現(xiàn)了自愿的合作和信賴，而這些社會(huì)資本包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)?！薄?2〕而增強(qiáng)在環(huán)境污染治理中政民之間信任的規(guī)范之所以能發(fā)展，就因它們降低了交易成本而推進(jìn)了合作。在我國的環(huán)境污染治理中，公民對(duì)環(huán)境污染治理方面知識(shí)的不了解，和政府在此方面透明度不夠，信息的公開存在片面、虛假，都會(huì)在某種程度上挫傷公民參與的熱情。同時(shí)，在我國環(huán)境污染治理中，由于以政府為主導(dǎo)的公共管理理念和體制，政府對(duì)有些危害環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目的態(tài)度不明確，缺少嚴(yán)格的制度規(guī)范，和政府的行為造成嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的后果時(shí)，長期則會(huì)失信于民。而我國公民自身的社會(huì)責(zé)任感不夠，參與能力不足，易導(dǎo)致搭便車和消極參與，都會(huì)使政府加強(qiáng)和公民合作產(chǎn)生質(zhì)疑。

（四）公民的參與意識(shí)較為薄弱。正如李慎之先生指出：“中國現(xiàn)在自己也承認(rèn)在許多方面同先進(jìn)國家有差距。但是，在我看來，千差距、萬差距，最大的差距就是人民的公民意識(shí)方面的差距?！薄?〕 “長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的資源配置模式對(duì)公民個(gè)人利益的壓制和削弱，養(yǎng)成公民對(duì)政治參與活動(dòng)的冷漠，對(duì)自己的政治能力不抱有信心，缺乏公民責(zé)任感。此外，由于政府公共決策中較多涉及專業(yè)知識(shí)，這種對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)的高要求也使我國公民參與的廣度和深度受到限制?！薄?〕總的來講，我國仍以服從型公共行政文化為主，參與型公共行政文化十分匱乏，一個(gè)明顯的結(jié)果就是公民主體意識(shí)淡薄，參與意識(shí)薄弱。在環(huán)境污染治理的過程中，公民更多是關(guān)注到自身的利益，如果污染事不關(guān)己，并不愿意過多了解以及參加任何有關(guān)的環(huán)保活動(dòng)和環(huán)保自組織。

（五）我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。在環(huán)境污染治理中，政府與公民之間的合作，公民的積極參與和公民參與的能力是很重要的因素。公民對(duì)環(huán)境污染治理工作的參與跟其身處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位是密切關(guān)聯(lián)的。在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，公民參與的程度和能力是相差很大的。雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公民參與環(huán)境污染治理的程度不是簡單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但縱覽世界政治發(fā)展的過程來看，某區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，公民對(duì)環(huán)境污染治理的參與程度也呈現(xiàn)出越高的態(tài)勢。在不同程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，各地在環(huán)境污染治理中的民間環(huán)保組織的隊(duì)伍力量是不一樣的，尤其表現(xiàn)在各自的組織化程度、參與的制度化和公民參與的能力方面差異是很顯著的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也會(huì)反映出公民處于其中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差異性，都嚴(yán)重影響著公民參與意識(shí)、主體性和社會(huì)責(zé)任感，進(jìn)而對(duì)環(huán)境污染治理中的政民合作也產(chǎn)生重要影響。

四、強(qiáng)化我國環(huán)境污染治理中政民合作的建議

（一）健全和完善相關(guān)制度與法律。權(quán)利性社會(huì)是現(xiàn)代民主社會(huì)的一個(gè)重要特征，公民和社會(huì)組織能夠廣泛參與，實(shí)現(xiàn)與政府的合作治理，其前提條件就是賦予公民廣泛而充分的參與權(quán)利。〔8〕在公民參與政府治理環(huán)境污染中時(shí)，使政民的合作制度化、程序化的渠道和具有相應(yīng)的法律依據(jù)。通過立法使公民的環(huán)境權(quán)具體化和更具針對(duì)性，健全和完善公民參與與政府合作治理環(huán)境污染的各種程序機(jī)制，如建立和健全環(huán)境污染治理的問責(zé)制、環(huán)境保護(hù)、治理效果評(píng)價(jià)制度，以及在環(huán)境污染治理中，利益損害時(shí)，公民可以依據(jù)完善的司法訴訟法律和制度來保護(hù)自身利益。

（二）引導(dǎo)公民參與，構(gòu)筑公民文化。從政府治理的角度看，發(fā)展以公民文化為核心的政治文化是政府實(shí)現(xiàn)善治的理性基礎(chǔ)，也是政府治理模式轉(zhuǎn)變的倫理?xiàng)l件。公民文化與治理的要求相一致，其一般內(nèi)容是自由、平等、寬容、互惠互利以及理性公民內(nèi)心真實(shí)的同意?！?〕通過實(shí)施公民教育和踐行公民活動(dòng)來構(gòu)筑公民文化，在我國環(huán)境污染治理中，不斷的提高公民的政治敏銳性，增強(qiáng)公民在政治生活中的主體性，轉(zhuǎn)換政府以服務(wù)者的角色來引導(dǎo)公民積極參與，以平等地位加強(qiáng)合作來治理環(huán)境污染。

（三）政務(wù)信息的公開與反饋，加強(qiáng)政民互信。 “政務(wù)公開反映了政府行政機(jī)關(guān)對(duì)自己與公民關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)知和定位，它建立了政府公共權(quán)力的公開運(yùn)行模式，使得公民對(duì)于國家和社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)而為政府公共政策中公民參與行為提供制度保障。”〔8〕通過增加政務(wù)信息公開的透明度，使公民對(duì)環(huán)境污染的狀況、治理政策、方案等及時(shí)了解，并及時(shí)行使公民的監(jiān)督權(quán)及話語權(quán)，向環(huán)境污染者施加壓力，及時(shí)的制止破壞的行為。同時(shí)在環(huán)境污染的治理中，政民雙方的更加了解，加強(qiáng)彼此的信任，這樣的政民合作會(huì)更加有效的共同治理已造成的環(huán)境污染。

（四）培養(yǎng)和增強(qiáng)公民參與的意識(shí)與能力，加快政府機(jī)構(gòu)改革。在我國環(huán)境污染治理中，只有使公民具有真正的和更加強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到積極的參與環(huán)境污染治理是他們自己的一種權(quán)利，這是一種崇高的社會(huì)美德。同時(shí)，政府引導(dǎo)公民并加強(qiáng)宣傳教育，提高公民素質(zhì)，增強(qiáng)公民的參與能力，從而始終保持高漲的參與熱情。再次，要加強(qiáng)培育公民參與的法治意識(shí)，使公民能夠有序的參與環(huán)境污染治理，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規(guī)范，自覺積極主動(dòng)參與保護(hù)環(huán)境和污染治理。同時(shí)加快政府機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，努力打造出高效而有限的政府，使公民社會(huì)擁有一個(gè)充分發(fā)展的自由空間，在環(huán)境污染治理中為政府與公民的良好合作創(chuàng)造條件。

（五）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和非政府組織的發(fā)展，拓寬溝通渠道。地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在某種程度上，能夠充分地對(duì)公民社會(huì)進(jìn)行支持，使得擁有更多的資金等資源來進(jìn)行組織和參加環(huán)境污染治理。而政府要主動(dòng)推進(jìn)和公民努力爭取自身獨(dú)立性，并不斷加強(qiáng)自身能力及整體素質(zhì)的建設(shè)，使公民社會(huì)的制度化水平不斷完善和組織化水平不斷提高 ，從而使得公民社會(huì)自身有能力有條件承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和任務(wù)，彌補(bǔ)在環(huán)境污染治理方面的政府失靈和不足。同時(shí)，以積極主動(dòng)的態(tài)度、強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感通過論壇，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、或者舉報(bào)郵箱等等多渠道方式，在環(huán)境污染治理領(lǐng)域不斷的強(qiáng)化和發(fā)展政府與公民的合作。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕