乳品新規(guī)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效應(yīng)分析與啟示

曾蓓　孟輝

摘要 針對(duì)國家出臺(tái)的一系列乳品新規(guī)制措施的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效應(yīng)，運(yùn)用歸納和簡單例證方法對(duì)乳品新規(guī)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效應(yīng)進(jìn)行初步分析，認(rèn)為新規(guī)產(chǎn)生多重復(fù)雜影響，而且新規(guī)對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的潛在影響沒有引起足夠重視。由此提出規(guī)制工具選擇應(yīng)在綜合考慮各自的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效應(yīng)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的權(quán)衡。

關(guān)鍵詞 乳品新規(guī)；市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；效應(yīng)分析

中圖分類號(hào) S-9；F123.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）16-05326-03

在乳品市場(chǎng)發(fā)生諸如“毒奶粉”、“三聚氰胺”等惡性乳制品消費(fèi)安全事故后，政府于2010年前后接連推出以乳品新國家標(biāo)準(zhǔn)為代表的一系列乳制品業(yè)規(guī)制的新措施，本文簡稱為“乳品新規(guī)”。毫無疑問，乳品新規(guī)實(shí)施兩年來對(duì)我國乳品業(yè)發(fā)展在很方面已經(jīng)產(chǎn)生了多重影響。本文主要聚焦于乳品新規(guī)對(duì)我國乳品業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面產(chǎn)生的各種不同影響，并通過市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效應(yīng)分析來評(píng)估乳品新規(guī)對(duì)乳品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體效應(yīng)。

1 乳品新規(guī)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的正向效應(yīng)

乳品新規(guī)是指新近幾年來我國政府規(guī)制機(jī)構(gòu)圍繞乳業(yè)規(guī)制出臺(tái)的各項(xiàng)制度規(guī)定，主要包括乳品新國家標(biāo)準(zhǔn)修訂、監(jiān)管制度健全、監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能重構(gòu)以及乳品產(chǎn)業(yè)管制新政等多項(xiàng)內(nèi)容，這一系列新規(guī)從動(dòng)議到制定，直到最終實(shí)施，可以說這既是一次乳業(yè)規(guī)制制度的不斷完善過程，也是一次民眾對(duì)乳品規(guī)制措施參與、學(xué)習(xí)和普及過程，從以下幾個(gè)方面促進(jìn)了乳品業(yè)市場(chǎng)秩序規(guī)范和健康發(fā)展。

1.1 乳品新規(guī)對(duì)相關(guān)知識(shí)的普及顯著降低了供求雙方信息不對(duì)稱水平 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭的前提條件是消費(fèi)者和廠商在交易對(duì)象與交易條件方面應(yīng)該具有相互對(duì)稱的信息，反之，信息不對(duì)稱使得擁有更多信息方可以從中獲利，信息弱勢(shì)方利益受損，因此所謂“敗德行為”、“逆向選擇”問題必然發(fā)生，并可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。在乳品市場(chǎng)領(lǐng)域，乳品企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全和生產(chǎn)原料奶污染等交易條件方面擁有的信息遠(yuǎn)勝于消費(fèi)者，常言說“買的不如賣的精”就是刻畫市場(chǎng)雙方信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)。例如作為消費(fèi)者信任品的有機(jī)乳品，消費(fèi)者無論是在購買前還是消費(fèi)后都無法完全了解該乳品的質(zhì)量和性能等特征，這種信息不對(duì)稱的市場(chǎng)特征容易造成乳品企業(yè)可以利用其信息優(yōu)勢(shì)獲得租金，如果消費(fèi)者不買賬也可能產(chǎn)生市場(chǎng)逆向選擇，將真正的優(yōu)質(zhì)有機(jī)乳品擠出市場(chǎng)造成所謂的“檸檬市場(chǎng)”，甚至從根本上威脅到乳品市場(chǎng)的存續(xù)，更妄談乳品市場(chǎng)健康發(fā)展，近年來我國消費(fèi)者全球瘋狂代購嬰兒奶粉就是例證。與之相應(yīng)，乳品規(guī)制由于其法定強(qiáng)制力和規(guī)制部門信息生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征而天然存在內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，譬如“通過規(guī)范乳品企業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)、使用生產(chǎn)設(shè)備要求、提出工作場(chǎng)所安全標(biāo)準(zhǔn)、詳細(xì)列出各種乳品的具體成分、加貼認(rèn)證標(biāo)簽等強(qiáng)制性規(guī)定，在內(nèi)生性和外生性規(guī)制安排中側(cè)重于激勵(lì)信息披露，可以大大節(jié)省消費(fèi)者選擇決策時(shí)對(duì)這些信息的搜集成本”[1]，從而起到遏制乳品企業(yè)利用信息壟斷牟利空間和改善乳品市場(chǎng)的信息不對(duì)稱狀態(tài)。

1.2 乳品新規(guī)的實(shí)施可以降低乳品市場(chǎng)的交易成本 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)交易必然產(chǎn)生交易成本，交易成本過高又會(huì)引致市場(chǎng)失靈。在乳品市場(chǎng)，乳品企業(yè)即使遵守信息披露規(guī)則，但仍然存在利用環(huán)境變遷、制度更替與生產(chǎn)技術(shù)不確定性侵害消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。契約經(jīng)濟(jì)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，若消費(fèi)者和乳品企業(yè)締結(jié)一對(duì)一式的所謂完全契約可以消除這種機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。然而，把各種可能的不確定性考慮在內(nèi)的完全契約締結(jié)使得締約成本高企，這種狀況反過來又使得完全契約失去現(xiàn)實(shí)可行性和經(jīng)濟(jì)意義。這時(shí)候，因?yàn)槿槠芬?guī)制機(jī)構(gòu)用統(tǒng)一規(guī)定的合約條款替代了所謂的一對(duì)一式完全合約模式，所以這種替代利用規(guī)模性可以明顯起到降低合約成本的效果。不僅如此，乳品規(guī)制以其強(qiáng)制性和專業(yè)性還能起到預(yù)防和校正乳品企業(yè)可能利用合約不完全特征侵害消費(fèi)者權(quán)利的功能。這一功能主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是與侵權(quán)后可以通過法院進(jìn)行的私人訴訟相比，政府規(guī)制通過事前的強(qiáng)制規(guī)定可以在侵害行為發(fā)生事前起到遏制各種損害和侵權(quán)行為的發(fā)生，大大減少安全事件發(fā)生，從而從根本上減少消費(fèi)者訴訟費(fèi)用支出。二是規(guī)制機(jī)構(gòu)集中了具有專門知識(shí)和技能的專家，專業(yè)性人力資本投入更容易發(fā)現(xiàn)乳品市場(chǎng)各種問題并提出針對(duì)性的治理規(guī)則，顯然規(guī)制機(jī)構(gòu)在這方面比僅擁有法律知識(shí)的司法更具優(yōu)勢(shì)。三是乳品規(guī)制用事前的統(tǒng)一規(guī)則代替事后個(gè)人訴訟，用事前集體性行為代替事后個(gè)人單獨(dú)維權(quán)行為，很顯然用集體性的規(guī)制成本或代價(jià)明顯低于個(gè)人單獨(dú)進(jìn)行訴訟的成本[2]。這也在某種程度上解釋了規(guī)制和現(xiàn)代社會(huì)規(guī)制國家之所以產(chǎn)生和盛行的經(jīng)濟(jì)原因。

1.3 乳品新規(guī)促進(jìn)了乳品市場(chǎng)的創(chuàng)新行為和乳品業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展 根據(jù)企業(yè)競(jìng)爭博弈的斯塔伯格模型可以得出：在位競(jìng)爭企業(yè)存在“先行者優(yōu)勢(shì)”的觀點(diǎn)。在乳品市場(chǎng)上，乳品新規(guī)實(shí)施和推廣是不僅廠商和消費(fèi)者學(xué)習(xí)過程，而且遵循規(guī)制的先行者以更高規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)推廣新產(chǎn)品競(jìng)爭中，能夠促進(jìn)市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展。一方面，遵從規(guī)制的企業(yè)“以先行者優(yōu)勢(shì)”競(jìng)爭不斷強(qiáng)化產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，消費(fèi)者以合規(guī)的消費(fèi)要求促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行更多的創(chuàng)新活動(dòng)。正如“波特假說”所述，乳品企業(yè)為滿足新規(guī)標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的各種創(chuàng)新活動(dòng)投入，既可以通過降低生產(chǎn)成本獲得創(chuàng)新的“過程補(bǔ)償”，也可以通過產(chǎn)品提高質(zhì)量產(chǎn)生附加值或研發(fā)新產(chǎn)品得到創(chuàng)新的“產(chǎn)品補(bǔ)償”[3]。我國乳品市場(chǎng)上高端產(chǎn)品可謂層出不窮，譬如蒙牛高端新產(chǎn)品特侖蘇、伊利金典、光明優(yōu)倍等可以說都是在新規(guī)壓力下乳品企業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的結(jié)果，遵從規(guī)制競(jìng)爭的先行企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)推動(dòng)了我國乳品向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏和發(fā)展的過程。所以從“波特假說”觀點(diǎn)出發(fā)，可以清晰的看到乳品新規(guī)在不斷提高遵從規(guī)制的乳品企業(yè)競(jìng)爭力的同時(shí)，也極大地推動(dòng)了我國乳品市場(chǎng)向動(dòng)態(tài)良性漸變、乳品高端市場(chǎng)的快速成長和向國際標(biāo)準(zhǔn)靠近的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)況。

2 乳品新規(guī)對(duì)乳品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的負(fù)向效應(yīng)

乳品新規(guī)制的實(shí)施在不斷促進(jìn)乳品市場(chǎng)良性和動(dòng)態(tài)漸變中，也在某種程度上誘發(fā)和加劇了乳品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的壟斷性，并在一定程度上可能成為擾亂乳業(yè)市場(chǎng)秩序的重要因素，對(duì)乳品市場(chǎng)的健康成長產(chǎn)生了諸多不良影響。

2.1 乳品新規(guī)不斷引致乳品企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大與產(chǎn)業(yè)集中度上升 乳品新規(guī)加強(qiáng)了對(duì)乳品企業(yè)從生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)流程與工藝、產(chǎn)品檢測(cè)、項(xiàng)目審批等諸多方面規(guī)范和嚴(yán)格監(jiān)管，企業(yè)要在擴(kuò)大自產(chǎn)奶源、提高乳品質(zhì)量、改善工作場(chǎng)所安全和降低產(chǎn)品污染風(fēng)險(xiǎn)等各方面達(dá)到和滿足規(guī)制的要求，就必須增加投資，特別是明顯提高產(chǎn)品質(zhì)量的各種專用性固定資產(chǎn)和人力資本的投資，制定更加合理的工藝流程，采用更加安全環(huán)保的設(shè)備。毫無疑問，乳品企業(yè)倘若滿足和遵從規(guī)制要求則必然增加其生產(chǎn)成本，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的作用，大型乳品企業(yè)相對(duì)于中小企業(yè)而言顯然存在成本分擔(dān)的天然優(yōu)勢(shì)，滿足規(guī)制要求使其優(yōu)勢(shì)更加突出[4]。一方面，這意味著乳品產(chǎn)業(yè)規(guī)制在某種程度上放大了乳品生產(chǎn)企業(yè)的最小有效規(guī)模，產(chǎn)業(yè)最小有效規(guī)模的擴(kuò)大必然導(dǎo)致達(dá)不到新的有效規(guī)模的中小乳品企業(yè)不斷的退出市場(chǎng)，引發(fā)重組和兼并活動(dòng)活躍，加速了乳品市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)的集中程度；另一方面，由于中小乳品企業(yè)沒有大型乳品企業(yè)的市場(chǎng)實(shí)力和社會(huì)影響力，所以監(jiān)管者在監(jiān)管活動(dòng)中對(duì)中小企業(yè)的執(zhí)法尺度與適用規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)往往也更加嚴(yán)格，而不是相反。總之，乳品新規(guī)在促進(jìn)大型企業(yè)規(guī)模和市場(chǎng)份額擴(kuò)大的同時(shí)，也直接導(dǎo)致乳業(yè)重組和中小乳品企業(yè)萎縮甚至退出市場(chǎng)，其結(jié)果是導(dǎo)致乳品市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)集中度上升。

2.2 新規(guī)提高進(jìn)入壁壘的政策在抑制潛在進(jìn)入者同時(shí)增大了壟斷效應(yīng) 乳品新規(guī)在提高進(jìn)入壁壘中主要從幾個(gè)方面影響潛在進(jìn)入者：一是新規(guī)提高了市場(chǎng)進(jìn)入的沉淀成本，若項(xiàng)目投資的沉淀成本很大意味著廠商退出時(shí)不能收回的成本也很大，所以沉淀成本阻礙廠商的市場(chǎng)進(jìn)入。乳品新規(guī)諸如對(duì)于自由奶源、數(shù)量規(guī)定或者提高進(jìn)入所需的資本量要求，或者各種對(duì)于特定生產(chǎn)、監(jiān)測(cè)設(shè)備與生產(chǎn)條件要求，這都意味著新進(jìn)入者必須進(jìn)行若干專用性資產(chǎn)投資，而這些專用性資產(chǎn)在企業(yè)退出時(shí)可能難以得到有效的補(bǔ)償。自從《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》等新規(guī)實(shí)施以來，我國乳品業(yè)沒有一例新進(jìn)入企業(yè)就充分印證這一觀點(diǎn)。由于乳業(yè)進(jìn)入成本高企不僅造成我國乳業(yè)企業(yè)前五強(qiáng)市場(chǎng)占有率進(jìn)一步上升，大型企業(yè)的壟斷效應(yīng)被放大；而且歐美國家和我國香港地區(qū)限制大陸消費(fèi)者購買嬰兒奶粉的案例，從側(cè)面說明了乳品新規(guī)下我國消費(fèi)者福利效應(yīng)不增反降。二是新規(guī)實(shí)施中復(fù)雜的審批流程又在一定程度上延緩新企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入的節(jié)奏[5]。對(duì)于一個(gè)新進(jìn)入乳品企業(yè)而言，它必須弄清楚乳業(yè)經(jīng)營有哪些規(guī)制內(nèi)容？應(yīng)與哪些規(guī)制機(jī)構(gòu)打交道？怎樣應(yīng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)以及如何以更有效的手段控制質(zhì)量和達(dá)到規(guī)制要求？解決這些問題是每一個(gè)新進(jìn)入企業(yè)的必修課，顯然規(guī)制內(nèi)容、程序和政策工具越是復(fù)雜，那么新進(jìn)入企業(yè)的學(xué)習(xí)適應(yīng)過程就越長，而且其付出的學(xué)習(xí)成本也會(huì)越大。

2.3 規(guī)制串謀與規(guī)制俘獲行為固化了乳品市場(chǎng)的壟斷效應(yīng) 在我國乳品產(chǎn)業(yè)快速成長的同時(shí)，乳品安全惡性事件連續(xù)發(fā)生，更需要提及的是，近年來我國與國外乳品安全事件發(fā)生的源頭明顯不同，國外80%以上集中在“生物危害”方面，而我國乳品安全問題多集中在非法添加等所謂“化學(xué)危害”方面。正是針對(duì)這一現(xiàn)象，政府責(zé)成衛(wèi)生部等相關(guān)部委組織制定以“乳品安全新國家標(biāo)準(zhǔn)”為主的一系列規(guī)制制度。然而，我國新一輪乳品新國標(biāo)從制定到發(fā)布，由于參與主體是企業(yè)，而社會(huì)第三方代表數(shù)量有限，所以社會(huì)各界對(duì)其質(zhì)疑之聲就從未間斷。譬如乳品新國標(biāo)制定被乳品大企業(yè)綁架和俘獲的嫌疑一直沒有得到澄清，標(biāo)準(zhǔn)制定沒有得到社會(huì)認(rèn)同，甚至損害了消費(fèi)者和企業(yè)的共生關(guān)系；尤其是將“生乳蛋白質(zhì)最低標(biāo)準(zhǔn)從原來的2.95 g/100 g降至2.8 g/100 g，細(xì)菌總數(shù)由原來的每毫升50萬個(gè)降至200萬個(gè)”最為典型，與隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相應(yīng)地提高國家標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，甚至是背道而馳。所以新國標(biāo)的實(shí)施就難以起到優(yōu)化乳業(yè)環(huán)境、指導(dǎo)乳業(yè)向好發(fā)展和提高消費(fèi)信心的基本目標(biāo)，反而在某種程度上惡化我國乳業(yè)發(fā)展環(huán)境，降低消費(fèi)者和整個(gè)社會(huì)的福利效應(yīng)?？梢哉f，中國香港地區(qū)出臺(tái)嚴(yán)格的奶粉“限購令”則從側(cè)面反證了新國家標(biāo)準(zhǔn)降低關(guān)鍵指標(biāo)的惡果：一是在乳品標(biāo)準(zhǔn)制定中大企業(yè)通過串謀雖然在一定程度上加強(qiáng)了其自身壟斷地位，提高大企業(yè)（C5）市場(chǎng)占有份額，但近年來我國乳品出口額和企業(yè)國內(nèi)銷售增長速度雙雙銳減，最終導(dǎo)致乳品企業(yè)的福利效應(yīng)降低。二是消費(fèi)者由于乳品新國標(biāo)在一些關(guān)鍵指標(biāo)的降低，進(jìn)一步壓垮了民眾的消費(fèi)信心轉(zhuǎn)而從世界各地求購高價(jià)乳品，實(shí)際上也極大的降低了消費(fèi)者的福利效應(yīng)。因此，“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定在需要規(guī)避規(guī)制串謀與規(guī)制被大企業(yè)俘獲的同時(shí)，乳品國家標(biāo)準(zhǔn)的主要指標(biāo)應(yīng)該依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變化情況適度提高，甚至向國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)看齊，唯有此才能重建國產(chǎn)乳品信譽(yù)，才能為乳品企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)持續(xù)成長的社會(huì)環(huán)境”[6]，最終才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)與社會(huì)的共贏發(fā)展。

3 乳品新規(guī)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的整體效應(yīng)評(píng)價(jià)與政策選擇的權(quán)衡

3.1 乳品新規(guī)實(shí)施引致效應(yīng)的總體評(píng)價(jià) 乳品新規(guī)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的引致效應(yīng)不僅存在多重復(fù)雜的影響，必須要弄清楚到底是中小企業(yè)還是大企業(yè)所造成的安全問題更多、更嚴(yán)重，而且這就使得任何一項(xiàng)政策都是一個(gè)利弊權(quán)衡的結(jié)果。倘若是中小乳品企業(yè)造成的乳品安全事件更多、更突出，那么與現(xiàn)行乳品規(guī)制對(duì)乳品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的一些負(fù)面效應(yīng)相比較而言，盯住降低中小企業(yè)事故危害權(quán)衡就使得當(dāng)前政策成為社會(huì)可以接受的事實(shí)。或者說，社會(huì)想要降低中小乳品企業(yè)所造成的安全事故就必須以大型乳品企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力的增加為代價(jià)。然而，現(xiàn)有的乳業(yè)安全規(guī)制理論和實(shí)證研究并沒有提供支持上述推理的結(jié)論。過去幾年來乳品安全事故發(fā)生的案例反而將源頭引向大型乳品企業(yè)。以“三聚氰胺污染”事故為例，劉呈慶研究結(jié)果顯示，乳品企業(yè)在本行業(yè)擴(kuò)張?zhí)岣吡似髽I(yè)檢驗(yàn)出三聚氰胺的概率，而地方市場(chǎng)中小乳品企業(yè)反而少有檢出[7]。這說明乳品企業(yè)通過跨地增加分支機(jī)構(gòu)，特別是跨省城的全國市場(chǎng)擴(kuò)張，更容易發(fā)生三聚氰胺污染事故。在國家上一輪集中進(jìn)行三聚氰胺檢測(cè)中，三鹿、蒙牛、伊利、光明等大型乳品企業(yè)都發(fā)生了三聚氰胺問題，因?yàn)檫@些企業(yè)在高速擴(kuò)張中，由于奶源緊缺，和其他中小企業(yè)展開奶源競(jìng)爭，導(dǎo)致三聚氰胺污染概率劇增。相反，許多中小地方乳品企業(yè)反而沒有檢測(cè)出三聚氰胺，因?yàn)檫@類企業(yè)多是由原來當(dāng)?shù)貒鵂I農(nóng)場(chǎng)發(fā)展起來，在本地有養(yǎng)殖基地和穩(wěn)定奶源，原料奶質(zhì)量穩(wěn)定；同時(shí)也有一個(gè)穩(wěn)定的地方市場(chǎng)，乳品價(jià)格也相對(duì)穩(wěn)定，為企業(yè)良性發(fā)展創(chuàng)造了條件。基于此，在規(guī)制制度建構(gòu)中必須客觀評(píng)價(jià)規(guī)制制度的各種影響，同時(shí)在正向效應(yīng)和負(fù)向效應(yīng)的整合力求社會(huì)總效應(yīng)增加，最終達(dá)到增進(jìn)社會(huì)福利水平的規(guī)制目標(biāo)。

3.2 乳品規(guī)制政策選擇的權(quán)衡與啟示 基于我國乳品安全事件主體類別解析，現(xiàn)有文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)很難得出乳品大企業(yè)比中小企業(yè)更安全的結(jié)論。因此，政府乳品安全規(guī)制在政策選擇與工具配置上，不應(yīng)簡單化的傾向于大企業(yè)或是小企業(yè)偏好，而是應(yīng)該將維護(hù)市場(chǎng)秩序與乳業(yè)健康成長，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭與抑制壟斷方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，從而減少由于政府規(guī)制對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)引致效應(yīng)造成社會(huì)福利的損失。

3.2.1 乳業(yè)規(guī)制應(yīng)從傳統(tǒng)管控規(guī)制向基于市場(chǎng)激勵(lì)的現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，通過各種內(nèi)生性機(jī)制設(shè)計(jì)促進(jìn)乳品市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整[8]。譬如，在三聚氰胺事件后，針對(duì)乳品企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備和檢測(cè)工具、限時(shí)達(dá)到規(guī)制要求或者大企業(yè)強(qiáng)制性整合中小企業(yè)等政策工具，顯然忽視了被規(guī)制企業(yè)的技術(shù)、資本、成本等方面差異，不僅導(dǎo)致乳品企業(yè)遵從規(guī)制的成本增加，而且迫使部分中小企業(yè)退出，直接提高市場(chǎng)的集中程度，甚至有可能弱化企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力。與之相應(yīng)，倘若通過選擇押金返還、信息披露、強(qiáng)化民事責(zé)任和對(duì)企業(yè)專用設(shè)備補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠在內(nèi)的基于激勵(lì)性的規(guī)制工具則能夠達(dá)到促使企業(yè)創(chuàng)新和采用安全技術(shù)，也你能防止中小乳品企業(yè)消失而加劇市場(chǎng)壟斷效應(yīng)，以及由此產(chǎn)生的各種強(qiáng)制性技術(shù)替代、規(guī)制合謀與規(guī)制俘獲、社會(huì)福利效應(yīng)降低等不良后果，從而有利于乳品市場(chǎng)的良性動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.2.2 規(guī)制政策應(yīng)針對(duì)企業(yè)規(guī)模差異實(shí)施不對(duì)稱的分類分層規(guī)制。在乳品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工作場(chǎng)所安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等具體政策時(shí)，對(duì)于大型乳品企業(yè)應(yīng)該更加嚴(yán)格，而不應(yīng)該現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管中小企業(yè)更嚴(yán)格，因?yàn)橐环矫娲笃髽I(yè)跨區(qū)域經(jīng)營的溢出效應(yīng)更大，社會(huì)影響更深；另一方面基于本地化的中小企業(yè)得益于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)、消費(fèi)者信任和口碑約束。所以對(duì)于服務(wù)于地方的中小乳品企業(yè)在監(jiān)管上應(yīng)該更為寬松，實(shí)施國外常用的給予中小企業(yè)一定豁免權(quán)的分層規(guī)制，從而保障中小乳品企業(yè)相對(duì)于大型乳品企業(yè)能夠具有一個(gè)相對(duì)對(duì)等的競(jìng)爭地位，保持一個(gè)足夠強(qiáng)度的乳品市場(chǎng)競(jìng)爭水準(zhǔn)。

3.2.3 乳品規(guī)制實(shí)踐中應(yīng)盡可能選擇弱化或降低進(jìn)入壁壘的政策工具，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革大勢(shì)更多發(fā)揮市場(chǎng)自身調(diào)控作用。在乳業(yè)政府規(guī)制中，一方面應(yīng)盡量減少各種行政審批和傳統(tǒng)的強(qiáng)制性關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)中小乳品企業(yè)的做法，強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源和優(yōu)化市場(chǎng)秩序，譬如為了保證乳品行業(yè)質(zhì)量安全，要求乳品企業(yè)實(shí)施從奶源生產(chǎn)到乳品加工的產(chǎn)業(yè)縱向一體化政策能否達(dá)成既定目標(biāo)就著實(shí)令人存疑，因?yàn)榭v向一體化大企業(yè)危害消費(fèi)者權(quán)益得案例在國外和國內(nèi)都很普遍，但這種縱向一體化的政策做法無疑提高了行業(yè)進(jìn)入壁壘，改變了乳品產(chǎn)業(yè)鏈條上下游市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，造成潛在壟斷后果甚至可能固化乳品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。另一方面，政策組合中應(yīng)該選擇那些進(jìn)入遏制效應(yīng)小的政策辦法，譬如強(qiáng)制性專用設(shè)備更新與作業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)序差異規(guī)制與明確產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)停并轉(zhuǎn)政策與加大民事責(zé)任力度等政策工具相比，前者不一定比后者更有效，反而可能提高進(jìn)入壁壘，并可能弱化乳業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭。因此，在乳品規(guī)制政策選擇中必須權(quán)衡各種政策工具利弊，盡可能選擇那些公開、公平、透明的弱化進(jìn)入遏制的政策工具，把促進(jìn)乳品市場(chǎng)競(jìng)爭和激勵(lì)乳品企業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)新融合起來，綜合考慮企業(yè)成本和社會(huì)成本與企業(yè)收益和消費(fèi)者受益，力求規(guī)制者、乳品企業(yè)和消費(fèi)者三方在規(guī)制均衡中實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利效應(yīng)增進(jìn)。

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責(zé)任編輯 夏靜 責(zé)任校對(duì) 李巖