關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的思考和建議

白璞

[摘要]隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為了農(nóng)村金融創(chuàng)新的熱點,農(nóng)村金融供需矛盾主要表現(xiàn)為農(nóng)民缺乏金融機構(gòu)認可的財產(chǎn)及抵押物,本文根據(jù)筆者長期以來的農(nóng)村土地承包管理工作經(jīng)驗，對如何開展好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行了思考并給出了一些建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán) 抵押貸款 制約因素 政策建議

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650 (2014)04-0025-02

2013年以來，我縣認真貫徹和落實黨的十八大、十八屆三中全會和省州關(guān)于深化土地制度改革，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，全力提升以林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)“三權(quán)三證”抵押融資為重點的“三農(nóng)”金融服務(wù)便利化水平的精神，為激活農(nóng)村土地，促進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進高原特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，增加農(nóng)村融資渠道，解決農(nóng)村融資擔保難的問題，對如何開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作進行了積極的探索和思考。

一、基本情況

建水縣轄8鎮(zhèn)6鄉(xiāng)、142個村民委員會（含4個社區(qū)）、1563個村民小組，農(nóng)業(yè)人口46.28萬人。至2013年末，全縣農(nóng)村家庭承包經(jīng)營戶114051戶，共簽訂家庭承包合同112200份，頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證112200份。近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)轉(zhuǎn)城進程的加快，進城務(wù)工的農(nóng)民不斷增多，而農(nóng)民又不愿放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，所以農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的愿望強烈?？h委政府及相關(guān)職能部門高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，到2014年3月底，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達15.85萬畝，比2013年3月增加了近10萬畝。其中僅南莊鎮(zhèn)就流轉(zhuǎn)了5.7萬畝，連片種植葡萄6萬多畝。通過大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，大批的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對土地進行規(guī)?；_發(fā)，形成了集約化管理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，但普遍存在融資困難，技術(shù)更新改造、改擴建經(jīng)費投入不足等問題，尤其需要金融支持。

自2008年以來，中國人民銀行等金融監(jiān)管機構(gòu)積極推動對農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式進行大膽探索與嘗試，并出臺了加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的相關(guān)意見；2009年，中國人民銀行和銀監(jiān)會又在《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》(銀發(fā)〔2009〕92號)的文件中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款”；我國一些地區(qū)隨之圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押開展金融創(chuàng)新，并取得了一定的經(jīng)驗和成效。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及今年年初的中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，就深化農(nóng)村土地制度改革、加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新提出明確要求、進行專門部署。

我省抓住國家推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革機遇，于2012年在6個縣(市)區(qū)啟動了“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點工作，至2014年6月全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)基礎(chǔ)金融機構(gòu)服務(wù)全覆蓋，為農(nóng)村金融改革發(fā)展打牢基礎(chǔ)。在中央及省、州的大力推動下，我縣人民政府于2013年出臺了《建水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資暫行辦法》(建政發(fā)〔2013〕85號) ，為我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資提供了良好的金融運行環(huán)境。

二、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素

1.法律制度不配套。我國的《擔保法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，能抵押的只能是依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，才可以設(shè)立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！段餀?quán)法》則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地不允許抵押。種種法律條款說明，現(xiàn)行相關(guān)法律不適應(yīng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推行。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在著“證地不符”的問題。由于歷史原因，我縣的農(nóng)村土地從一輪承包時起就存在承包面積和實際面積嚴重不一致(通常是實際面積大于承包面積)、地塊不實、四至不清等問題，從而導致抵押融資方面困難重重。其主要原因有：①農(nóng)村土地發(fā)包時普遍將好、中、差土地按習慣面積折算成承包面積，而習慣面積普遍大于標準畝面積；②農(nóng)業(yè)稅費與承包面積掛鉤時期，干部群眾為了盡可能地減輕負擔，普遍將承包合同面積縮小上報。③國家征收、市政建設(shè)及集鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)等大量占用承包地，征占沒有批文的，暫時不能核減經(jīng)營權(quán)證面積，導致農(nóng)戶有證無地。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展較慢。當前我縣缺乏流轉(zhuǎn)中介組織，更缺少一個由下至上、網(wǎng)絡(luò)化、多功能的中介服務(wù)體系，大部分土地流轉(zhuǎn)還處在一個自發(fā)、分散、無序的小規(guī)模狀態(tài)，流轉(zhuǎn)周期較短，組織化程度低，管理水平不高，沒有建立穩(wěn)定、規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系，隨意性和不穩(wěn)定性較大。如果沒有暢通的土地流轉(zhuǎn)市場，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約，處置抵押物的難度就會很大，土地經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn)，很大程度上會影響此項業(yè)務(wù)的推廣步伐。

4.缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu)。目前我縣尚無專門的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)，也沒有專業(yè)資質(zhì)的評估人員，缺乏相對獨立的評估價值作參照，土地價值難界定，金融機構(gòu)無法確定貸款額度。如果由抵押當事人協(xié)商確定抵押價值，貸款人主觀意愿成分較大，抵押權(quán)人實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押價值也會很困難。

5.保障機制缺乏，貸款風險管控難。農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，抵御自然災(zāi)害和市場風險的能力較弱，一旦遇到自然災(zāi)害，造成地上附著物重大損失，或因市場形勢突變，導致地上附著物價值大幅下降，就會直接影響土地流轉(zhuǎn)價值。這些因素金融機構(gòu)較難有效掌控，導致信貸風險防范困難較大，金融機構(gòu)開辦經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性也不高。

三、相關(guān)政策建議

1.建議修改和完善法律制度，提供制度保障。國家有關(guān)部門和立法機構(gòu)應(yīng)盡快解除農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)法律障礙，完善和明確相關(guān)配套支持措施，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益具體化、法制化，明晰權(quán)益，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，確保現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。

2.建立和完善金融支持機制。如果沒有金融支持機制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)融資將會落不到實處，拓寬農(nóng)村融資渠道的問題就成為一句空話，因此建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押融資的金融支持機制是非常重要的。農(nóng)村金融機構(gòu)要研究和出臺業(yè)務(wù)相關(guān)配套政策和措施，制訂有效的貸款管理辦法和業(yè)務(wù)操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度等，以便順利開展該項業(yè)務(wù)。

3.政策支持，為金融支持提供制度設(shè)計和政策保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一項新的業(yè)務(wù)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展離不開政府的政策支持，建議抓緊制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押評估辦法，建立完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記和評估機制，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，使權(quán)證抵押貸款有章可循。

4.加快開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，重要前提是明晰量化產(chǎn)權(quán)，基礎(chǔ)性工作是確權(quán)登記頒證。只有通過健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，穩(wěn)步開展確權(quán)登記工作，以確權(quán)確地到戶，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、登記簿不健全等問題，達到摸清承包地塊，搞清四至界限，核實共有人，核準承包空間位置的目的，實現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”；實現(xiàn)承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放“四到戶”，才能為開展權(quán)證抵押和貸款創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，實現(xiàn)和發(fā)展好農(nóng)民財產(chǎn)用益物權(quán)。

5.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易抵押融資配套服務(wù)體系

5.1成立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。一是縣級成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立功能齊全的土地流轉(zhuǎn)交易大廳，加強電子化管理，建立互聯(lián)網(wǎng)電子交易平臺，積極通過電視臺，政府信息網(wǎng)向社會發(fā)布供需信息；以市場化的方式處理抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，確保債權(quán)的安全和及時清償；明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押信貸業(yè)務(wù)的抵押登記部門，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記，對抵押物的權(quán)屬、面積、地界、抵押時間等登記事項進行登記確認。二是鄉(xiāng)、村兩級要成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，專人負責土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的具體工作。以協(xié)助抵押權(quán)人對經(jīng)營權(quán)抵押的土地進行管理和流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押信貸業(yè)務(wù)試點工作提供強有力的組織保障。

5.2建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估專業(yè)機構(gòu)。建立農(nóng)村土地價值專業(yè)評估機制、設(shè)立專業(yè)評估機構(gòu)配備評估人員,出臺評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準則,對土地承包經(jīng)營權(quán)價值進行評估,為金融機構(gòu)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營和項目建設(shè)提供價值參考依據(jù)，為農(nóng)村金融機構(gòu)開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供評估服務(wù)。

5.3建立相應(yīng)的農(nóng)村土地爭議糾紛調(diào)解機制。要根據(jù)解決土地承包經(jīng)營糾紛的需要，依法開展仲裁活動，及時化解矛盾，維護農(nóng)民合法權(quán)益。要積極支持村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解工作，積極爭取基層人民法院的司法支持，加快建立健全鄉(xiāng)調(diào)解、縣仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系。特別要加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，在案件受理、仲裁時效的適用、財產(chǎn)與證據(jù)保全、先行裁定、調(diào)解書與裁決書的執(zhí)行等方面，爭取支持，接受監(jiān)督。

5.4建立農(nóng)村金融風險補償機制。一是建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資風險補償機制，通過整合涉農(nóng)發(fā)展及補助資金，探索設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資風險補償專項資金，對金融機構(gòu)新增農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資進行補償。二是保險監(jiān)管部門應(yīng)從推動新農(nóng)村建設(shè)的角度出發(fā)，完善農(nóng)業(yè)保險體系框架、保險費率形成機制和農(nóng)業(yè)保險再保險機制，開設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險品種，以降低金融機構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險。三是地方政府要大力引導和發(fā)展農(nóng)村信用擔保服務(wù)，加強風險補償機制建設(shè)，分擔抵押貸款風險。