關(guān)于黨管干部制的思考

吳江龍　劉伶俐

[摘 要]黨管干部是中國共產(chǎn)黨干部人事制度中的基本原則，是黨領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。中國共產(chǎn)黨通過對干部的選拔、任用、考核和監(jiān)督，使各級干部能夠貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，鞏固黨的執(zhí)政地位。但由于制度化的規(guī)范缺乏操作性，黨管干部制也面臨著很多問題。 因此，需要進(jìn)一步完善黨管干部制度，從而推進(jìn)公共部門人力資源的管理。

[關(guān)鍵詞]黨管干部制；公共部門；干部管理

[中圖分類號]D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0021 — 02

一、黨管干部制的內(nèi)涵

黨管干部，是指執(zhí)政黨負(fù)責(zé)干部的人事管理工作，包括選拔、任用、考核、監(jiān)督等。中國共產(chǎn)黨在黨管干部方面形成了一整套系統(tǒng)的制度，為了更好地認(rèn)識黨管干部制，需要厘清以下幾個問題：

第一，管理主體，即“由誰來管理”的問題。按照《黨政干部選拔任用工作條例》的規(guī)定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門，按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)”。即管理主體是黨委（黨組）及其組織（人事）部門。由于各級黨委組織部又隸屬于同級黨委，所以，同級黨委在人事管理中擁有較大的管轄權(quán)。

第二，管理對象，即管理的“干部”包括哪些人。 “干部”有廣義和狹義之分。廣義的“干部”是一種身份屬性，泛指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國營企業(yè)中的編制人員。狹義的“干部”是一種職務(wù)屬性，特指黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、事業(yè)單位等組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員。

第三，管理內(nèi)容，即“管什么”。各級黨委組織部在人事管理中，會向同級黨委提出相關(guān)的干部管理方案，主管干部的日常工作，這些工作包括：干部的培訓(xùn)、教育和調(diào)動；選拔后備干部；準(zhǔn)備干部考核材料及任免意見、發(fā)布任免通知、管理干部檔案等；黨員的發(fā)展與教育等；下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的思想作風(fēng)建設(shè)等。

第四，管理方式，即“如何管”。這主要通過分級管理來進(jìn)行?？v向上，各級黨委按照下管一級的原則任命和監(jiān)督下一級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，包括選拔任命下一級黨政一把手，調(diào)整下級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員等?！?〕橫向上，通過分類管理來進(jìn)行，即根據(jù)不同部門的工作性質(zhì)、職業(yè)特點(diǎn)等不同的類別，將現(xiàn)有干部科學(xué)歸類，形成專門的管理制度。

二、黨管干部制的政治邏輯

“黨管干部”作為當(dāng)代中國特色社會主義政治制度中的重要舉措，蘊(yùn)含著豐富的政治理念，體現(xiàn)了重要的政治邏輯。對此，可從三方面進(jìn)行分析：

第一，使黨的各級干部能夠貫徹黨的路線、方針和政策。黨的干部人事制度一般是以黨的路線、方針和政策為基準(zhǔn)，對干部進(jìn)行培訓(xùn)、教育、考核、選拔或任用，培訓(xùn)過程中，會加強(qiáng)干部的思想道德教育，強(qiáng)化政治理念；考核與選拔過程中，堅(jiān)定的政治立場是擇優(yōu)錄取的重要標(biāo)準(zhǔn)；任用干部后，領(lǐng)導(dǎo)班子要及時傳達(dá)黨的各項(xiàng)方針，其目的是保障各級領(lǐng)導(dǎo)干部能夠領(lǐng)會、把握黨的基本路線和核心思想。

第二，使黨的各級干部能夠維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定黨的組織原則是：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。即干部必須參與組織生活，在組織生活中必須以黨組織為導(dǎo)向。同時，為了更有效地執(zhí)行黨的路線、方針和政策，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》規(guī)定：“維護(hù)中央的權(quán)威，就是要保證中央的政令暢通，決定了的事情各方都要認(rèn)真去辦。在黨的基本路線和總方針、總政策、總目標(biāo)以及關(guān)系全局的重大問題上，全黨必須與中央保持一致。各級黨組織和全體黨員要模范地遵守國家的憲法和法律。各地、各部門要牢固樹立全局觀念，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央的決議、決定，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地工作，重大問題要請示報(bào)告”。這樣，對干部在組織上進(jìn)行控制，使他們擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。黨在一定時期內(nèi)會從社會組織中吸收或從其他機(jī)關(guān)選拔干部，選拔過程必須經(jīng)各級黨委的考核，考核有一套嚴(yán)密的程序，核心是干部的政治立場。 “黨管干部”作為中國共產(chǎn)黨人事制度中的基本原則，要求各級黨委及其組織部門統(tǒng)一管轄各級領(lǐng)導(dǎo)干部，牢牢地將干部管理的權(quán)力掌握在黨的手里。這一過程直接強(qiáng)化黨的執(zhí)政地位。

三、黨管干部制在實(shí)際運(yùn)行中的弊端

為了加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位，黨管干部制規(guī)定了嚴(yán)密的運(yùn)作程序，但由于制度化的規(guī)范缺乏操作性，“黨的建設(shè)方面特別是黨員、干部隊(duì)伍出現(xiàn)了許多亟待解決的突出問題”?！?〕主要表現(xiàn)如下：

第一，管理權(quán)過于集中在書記手中。中國的政治領(lǐng)導(dǎo)體制強(qiáng)調(diào)首長負(fù)責(zé)制，因此黨委書記擁有相當(dāng)大的權(quán)力，黨委（組）書記在用人上至少擁有五種權(quán)力：推薦人選權(quán)、考察評價權(quán)、組織醞釀權(quán)、選擇選任方式權(quán)、綜合決定權(quán)?！?〕盡管在選拔干部時會有委員會參與，但最終決定權(quán)依舊掌握在書記手中，一把手的權(quán)力沒有得到制度性的約束，極有可能依據(jù)喜好選拔干部。組織部門以政治立場為基準(zhǔn)考核干部時，政治標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，所以“政治標(biāo)準(zhǔn)容易從對黨的忠誠演變?yōu)閷ι霞夘I(lǐng)導(dǎo)的個人忠誠，從而鼓勵政治庇護(hù)關(guān)系的滋生，使政治庇護(hù)關(guān)系影響領(lǐng)導(dǎo)人的選拔和任命”?！?〕由此而形成自上而下的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這不利于政府管理。同時，權(quán)力的過分集中必然滋生腐敗。關(guān)于這個問題，鄧小平曾明確指出：權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)，全國各級都不同程度地存在這個問題。〔5〕

第二，對干部的管理工作缺乏實(shí)效性。黨務(wù)部門的工作往往具有規(guī)范化的特點(diǎn)。在干部的培訓(xùn)教育工作中，盡管培訓(xùn)體系已經(jīng)具有完備的體系，但培訓(xùn)內(nèi)容很多是從理論的角度出發(fā)而缺乏操作性。培訓(xùn)內(nèi)容與方式缺乏新穎，關(guān)于黨性、黨風(fēng)和黨紀(jì)教育等內(nèi)容缺乏創(chuàng)新而難以在實(shí)際生活中取得立竿見影的效果。在考核過程中，為了遵循規(guī)范化的格式，對干部的評語往往千篇一律。干部的述職報(bào)告和自我評價大多數(shù)是官樣文章，報(bào)告內(nèi)容往往避重就輕，流于形式?？偟膩碚f，干部在考核中只要不犯大的錯誤，就不會面臨各種懲罰措施。在監(jiān)督過程中，過于重視自上而下的監(jiān)督而相對忽視自下而上的監(jiān)督以及普通黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，這也使得對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督工作沒有落實(shí)到位。

第三，公共部門的人力資源未能得到合理利用。人力資源管理要求人才在工作中能突出體現(xiàn)自己的競爭優(yōu)勢，對人員的考核指標(biāo)以業(yè)務(wù)績效為基礎(chǔ)。在黨管干部制下，黨組織具有人事推薦權(quán)，但因黨組織并不具備專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)對人員的調(diào)配進(jìn)行認(rèn)定分析，黨委書記以及組織部門并不能夠具體地了解每個崗位需要什么人才以及黨組織推薦的人才是否適合該崗位。黨組織對干部的管理，側(cè)重于在對干部進(jìn)行政治素質(zhì)的考核與工作能力了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行人事任免，常常出現(xiàn)“缺位管理”“錯位管理”等情況。這使得一些有能力的干部沒有在合適的崗位上充分發(fā)揮自己。這一定程度上阻礙了人才的輸入與更新。

四、黨管干部制的進(jìn)一步發(fā)展

黨管干部是鞏固黨的執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要組織保證。從宏觀層面上來說，黨管干部制是基礎(chǔ)性的。我們提倡對黨管干部制的完善，是彌補(bǔ)傳統(tǒng)的干部人事制度中的不足，而非實(shí)現(xiàn)根本性的變革。

黨管干部意味著在制度的框架內(nèi)，合理而正當(dāng)?shù)亍肮芾怼备刹?，不斷提高他們的政治思想文化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，防止他們被權(quán)力所腐蝕，以此來贏得廣大黨員和群眾的擁護(hù)，從而在黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的競選中獲得更多的支持?！?〕這就要求堅(jiān)持黨管干部的原則，形成干部選拔任用的科學(xué)機(jī)制。

第一，完善干部選拔任用制度。針對干部的選拔，主要有兩種途徑：一是選舉產(chǎn)生，二是聘任產(chǎn)生。長期以來，干部的選舉都是由各級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)和考察。實(shí)踐中，一些干部沒有意識到選舉的實(shí)質(zhì)是為了增加不確定性保證選拔結(jié)果的公平。通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)干部，是尊重黨員權(quán)利的一種表現(xiàn)，有利于保障黨員民主權(quán)利和推進(jìn)黨內(nèi)民主的建設(shè)。為了更好地選任有才能的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，必須把干部任用的權(quán)力通過科學(xué)的方式交給黨員群眾，讓普通黨員也能參與到領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔工作中。同時，要引入競爭機(jī)制，保證選拔結(jié)果的公平。公平、公正是公開選拔公務(wù)員的基本特征和本質(zhì)要求。要真正實(shí)現(xiàn)公平、公正，需要三個方面的措施來保證。一是過程透明。公開是公平、公正的前提和基礎(chǔ)，公開選拔除了必需保密的環(huán)節(jié)，需要向普通黨員公開，接受廣大黨員的監(jiān)督。二是程序規(guī)范。公開選拔的全過程，從方案的出臺到最后的決定任用，都有一套完整規(guī)范的操作規(guī)程，每一個環(huán)節(jié)都需要制度性的約束，克服個別領(lǐng)導(dǎo)人的隨意性。三是紀(jì)律監(jiān)督。在每一個環(huán)節(jié)上，都有嚴(yán)明的紀(jì)律要求和監(jiān)督機(jī)制，尤其是在命題、制卷、評卷以及考核組織上都實(shí)行有效的監(jiān)控。這些都是使公開選拔得以實(shí)現(xiàn)公平、公正的有力保證。

第二，強(qiáng)化干部管理制度。加強(qiáng)對干部的管理是黨管干部的重要舉措。

首先，要進(jìn)一步完善干部的考核制度。干部考核一般分為普通考核與提拔前考核。最常用的是民主測評。民主測評在一定程度上能夠反映干部的真實(shí)情況，但在操作過程中存在明顯的缺陷，民主測評的結(jié)果一般由主管部門負(fù)責(zé)整理，測評的結(jié)果只對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人公開。因此在干部的考核中，要擴(kuò)大干部考察中的民主成分，聽取各方面的意見。優(yōu)化干部考核的結(jié)構(gòu)，既要考核個人業(yè)務(wù)成績，發(fā)揮干部的能力與優(yōu)勢，又要克服重視政績而忽視個人才德的現(xiàn)象，要關(guān)注干部的道德品質(zhì)、協(xié)作能力和干群關(guān)系。

其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。監(jiān)督是干部管理的重要環(huán)節(jié)，中國共產(chǎn)黨歷來十分重視領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督工作，但在實(shí)踐中，各種監(jiān)督并未形成完整的體系。長期以來，黨政機(jī)關(guān)都有專門的監(jiān)督，如紀(jì)委、監(jiān)察部的監(jiān)督等。在此基礎(chǔ)上，要完善干部的彈劾制度，使得各級黨代表在黨代會上可以針對不稱職的干部提出罷免。同時，為了更好地讓黨員群眾參與監(jiān)督，必須構(gòu)建相應(yīng)的溝通平臺，為黨員群眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督暢通反映情況的渠道。除此之外，可以利用媒體的輿論監(jiān)督功能。各級干部應(yīng)該認(rèn)識到輿論在監(jiān)督上具有的巨大能量，改變干部在群眾心目中的形象，改善干群關(guān)系。

總之，黨管干部是基礎(chǔ)，是不能動搖的原則性問題。干部管理的一項(xiàng)系統(tǒng)化、科學(xué)化的工程，不能一蹴而就。這需要執(zhí)政黨的決心與耐心，需要制度的保障和技術(shù)性的分析與測量，需要各項(xiàng)措施配套進(jìn)行。相信隨著政治體制改革的深入以及黨改革決心的加強(qiáng)，黨管干部制會不斷發(fā)展為更加合理的措施。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐湘林.黨管干部體制下的基層民主試改革〔J〕.浙江學(xué)刊，2004，（01）.

〔2〕胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上的重要講話：全黨全國各族人民更加緊密地團(tuán)結(jié)起來沿著中國特色社會主義偉大道路奮勇前進(jìn)〔N〕.人民日報(bào).2012-07-24.

〔3〕梅曉剛.我國“黨管干部”原則的理論與實(shí)踐研究〔D〕.西北大學(xué)，2010.

〔4〕徐湘林.后毛時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起〔J〕.戰(zhàn)略與管理，2001，（06）.

〔5〕鄧小平文選（第二卷）〔M〕.人民出版社，1994：328-329.

〔6〕張文軍.黨管干部問題的再認(rèn)識〔J〕.科學(xué)社會主義.2005，（03）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕