王晶

摘 要：在征地行為中，政府公信力不僅關(guān)系著土地征用過程中土地分配、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)問題的解決，也關(guān)系著政府良好形象的建設(shè)，政府政府公信力已經(jīng)成為影響土地征用過程中一系列問題的核心和關(guān)鍵。然而由于征地制度的不健全和政府行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和約束，造成在征地過程中農(nóng)民的利益受損，政府多次失信于農(nóng)民，農(nóng)民對政府的信任度下降。重塑政府信用體系，約束政府行為，提升政府公信力勢在必得。

關(guān)鍵詞：土地征用；政府公信力；問題

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市的土地已經(jīng)滿足不了發(fā)展的需要，迫使部分農(nóng)村的集體土地開始轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)和社會用途，這些土地就通過土地征用變?yōu)閲宜械耐恋?，然而由于種種原因，各種利益錯(cuò)綜復(fù)雜，使得矛盾突出，問題升級。政府在征地過程中扮演著重要的角色，它要協(xié)調(diào)自身與企業(yè)、農(nóng)民之間的關(guān)系。這樣一來，政府在土地征用過程的行為顯得異常重要，只有其行為得到規(guī)范，農(nóng)民的利益才不會受損，社會才能穩(wěn)定，政府形象才能得到樹立。

一、土地征用和政府公信力的概念

（一）土地征用的概念

關(guān)于土地征用的概念，不同的學(xué)者有不同的看法。土地征用即征用土地，是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國有的行為。①

（二）政府公信力

信，即信用、信任、誠信。政府公信力就是政府的信用問題。政府公信力是政府依據(jù)自身的能力、行為和信用所獲得的社會公眾的信任程度，是政府行政的民主化、法制化和公共服務(wù)水平的集中體現(xiàn)，反映了公眾對政府的期望和滿意度。②通俗點(diǎn)說，就是政府依照相關(guān)的法律法規(guī)處理與民眾相關(guān)的事件，當(dāng)這件事完成后，公眾的滿意度和信任度越高，政府的公信力就越高，反之則政府的公信力就低。本文認(rèn)為，政府公信力就是公眾對政府的信任程度，也就是政府自身的影響力和號召力。它包含兩方面的內(nèi)容：一是公眾對政府的滿意程度，二是政府自身的影響力和號召力。這兩方面是相互依存，缺一不可。政府公信力一方面反映了民眾對政府工作的滿意程度和支持程度，另一方面體現(xiàn)了政府自身的權(quán)威性和合法性以及政府工作的法治建設(shè)程度、民主程度和服務(wù)程度。③

二、土地征用過程中政府公信力缺失表現(xiàn)及其原因

（一）土地征用過程中政府失信行為分析

政府在土地征用過程中，應(yīng)做到遵守相應(yīng)的法律、言出必行、讓民眾參與、和民眾溝通，這樣的政府公信力才會高。然而在土地征用的過程中，我國政府某些行為使民眾對政府的信任度下降，這些行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、土地征用目標(biāo)泛化，超出了公共利益的范疇

在我國土地征用過程中，我國法律明確規(guī)定用于征地的土地的目的必須是公共利益，但是我國法律并未對公共利益作出明確的界定，而且所謂的公共利益缺乏有效的限制，各級政府開始按照自己的意愿來解釋公共利益，解釋公共利益的概念完全由著自己的意思，征用大量農(nóng)用土地來用于很多非公益性建設(shè)上，各級政府就抓住這個(gè)漏洞，大肆擴(kuò)大土地征用的范圍，把某些本應(yīng)是農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)用土地通過土地土地征用權(quán)的行使而轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用地，這樣地方政府在土地征用和轉(zhuǎn)讓的過程中，政府通過土地征用價(jià)格和出讓價(jià)格巨大的剪刀差不僅提高了政績，獲得了高額的利益，但是農(nóng)民的土地卻是被最低價(jià)格征收，得到的也只是少量的補(bǔ)償。

2、征地程序不合理，尋租行為損害了農(nóng)民的利益

地方政府在土地征用過程中的尋租行為是一種壟斷性行為，它適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的體制，政府的尋租行為是政府獲得財(cái)產(chǎn)的最佳選擇。政府花費(fèi)很低的成本獲得了集體土地的使用權(quán)，在經(jīng)歷政府征用以后把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，在國有土地的市場上以市場價(jià)格或者是遠(yuǎn)高于市場價(jià)格把土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這一低征高售的行為是政府在市場經(jīng)濟(jì)的體制下通過獲得征收土地時(shí)價(jià)格和轉(zhuǎn)換土地用途產(chǎn)生的價(jià)格差來獲得財(cái)富和利益的方式。尋租行為獲得的利益雖然給政府帶來了財(cái)政收益的增加，然而卻損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際分配不合理

首先，國家對征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)依據(jù)土地對農(nóng)民的生產(chǎn)性收益，國際補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能真正地反映土地的真實(shí)價(jià)值，而且補(bǔ)償機(jī)制也忽視了土地對于農(nóng)民的非生產(chǎn)性收益，忽略了農(nóng)民的間接的損失。其次，按照我國土地法的規(guī)定，理應(yīng)能獲得征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)是三個(gè)群體，在具體的補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放中，給予農(nóng)民少量的補(bǔ)償費(fèi)也在發(fā)放的過程中被各級政府層層剝削，最后落到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)少之又少。

4、政府缺乏有效地監(jiān)督和約束，角色扮演沖突

政府在征地時(shí)不僅是是“運(yùn)動員”還是“裁判員”的角色，政府就成為了主導(dǎo)者。在土地征用過程中農(nóng)民始終對這個(gè)過程是未知的，而且其獲得的信息也是不對稱的，很多事情農(nóng)民搞不清楚。

（二）土地征用過程中政府失信行為的原因分析

1、相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全

在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國的法律制度還不是特別的完善，法律法規(guī)一旦落實(shí)到具體和實(shí)際操作中就開始漏洞百出，要針對法律法規(guī)的漏洞，積極修補(bǔ)。這主要表現(xiàn)在：第一，關(guān)于鉆公共利益的漏洞問題。第二，政府的“自我裁判”行為，第三，法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責(zé)任、義務(wù)等。④第四，在征地后關(guān)于對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題上，由于相應(yīng)的機(jī)制不健全，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不完全補(bǔ)償和補(bǔ)償克扣現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

2、監(jiān)督約束制度不完善，忽視了第三方約束的重要性

監(jiān)督和約束機(jī)制無法保障政府行為規(guī)范，造成政府公信力弱化。政府行為是否規(guī)范是影響政府公信力高低的重要因素。但目前看來，我國規(guī)范政府行政行為的相關(guān)的制度建設(shè)還不完善，在一些領(lǐng)域很不健全，有些制度甚至流于形式。

3、政府追求自身利益最大化，缺乏有效的懲罰機(jī)制

作為經(jīng)濟(jì)人的政府官員為了實(shí)現(xiàn)自身利益，打著“公共利益”的幌子，濫用職權(quán)來攫取公共資源為自己所用，無論是組織還是個(gè)人，都想達(dá)到利益最大化。政府在制定政策時(shí)都在最大程度在考慮自己的利益，為了追求自身利益和所謂的政績，不惜損害農(nóng)民的利益，從而造成政府與群眾關(guān)系日益緊張，政府公信力下降。由于我國目前缺乏失信行為懲罰機(jī)制，失信行為的懲罰的力度不足以遏制失信行為的再次發(fā)生，而且失信行為責(zé)任法律規(guī)定過輕，這就間接縱容了政府的失信行為，某些政府官員有恃無恐，大行其道。（作者單位：西北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉衛(wèi)東，樓立明.對我國土地征用及其管理現(xiàn)狀的反思[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)版），2004，（01）.

[2] 張虹.土地征用過程中的地方政府行為分析[A].中共浙江省委黨校，2007，（04）.

[3] 雷征，陳建軍.土地征用過程中的政府公信力缺失及信用體系完善研究[J].廣東土地科學(xué)，2010，（02）.

[4] 趙君.當(dāng)代中國地方政府公信力研究[D].天津師范大學(xué)，2008

注解：

① 張海鋒.城市化進(jìn)程中我國土地征用問題研究[D].吉林大學(xué)，2005，（5）.

② 伍丹娟.西安市政府公信力重塑研究[D].長安大學(xué)，2013，（5）.

③ 王毅.政府公信力研究——基于群體性突發(fā)事件的分析[D].中南民族大學(xué)，2011，（5）

④ 程海艷.我國農(nóng)村土地征用問題淺析[D].廣西師范大學(xué)，2013年第2期.