農地股份合作制的立法完善

查全紅

[摘 要]農地股份合作制是一種全新的農村土地產權制度設計，它進一步實現(xiàn)了土地所有權與使用權分離，達到了農地流轉和市場化的目的；其前提和基礎是家庭承包經營制度，它沒有變更家庭土地承包制的政策和原則。我國現(xiàn)有的法律和政策在原則上是承認土地股份合作制的。這些法律和政策對農地股份合作制的規(guī)范太原則，缺乏可操作性，因此，對這一新事物在法律上的性質及如何規(guī)范是一個亟待解決的問題。

[關鍵詞]土地承包經營權；股份合作制；立法

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0181-02

1 農地股份合作制：我國農村土地經營制度的新發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會以后，我國在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制，實現(xiàn)了農地的所有權與經營權分離，通過這一制度創(chuàng)新，我國農業(yè)生產力獲得了極大的解放。然而，從20世紀90年代以來，在農村生產經營的實踐中，我國農民已經不滿足于家庭聯(lián)產承包責任制的小規(guī)模農業(yè)生產方式；如何在確保農戶的土地承包經營權的基礎上實現(xiàn)有效率的農業(yè)生產方式，是我國農村經濟進一步發(fā)展的關鍵。而農地股份合作制就是一種很好的探索，雖然它產生的時間不長，還有諸多有待完善之處，但是它的確推動了土地承包經營制的發(fā)展，是一種新型的土地制度。

學術界認為，從一般意義上來說，股份合作制是把股份制引入合作制，實行勞動、資金及其他要素的聯(lián)合，容納多種所有制；聚集和融通各種生產要素，擴大生產經營規(guī)模，發(fā)展社會生產力的一種經濟組織形式。從經濟內涵上，農民集體所有農地股份合作制是以特定的土地為股份創(chuàng)辦股份合作制企業(yè)，或以此種土地作為有價值的要素，實行股份合作制生產經營。從法律內涵上，它是以農村土地集體所有為基礎，將農戶的農地經營權換算成股權，加入股份合作制經濟組織，從而變農戶直接在承包土地上的經營模式為合作經濟組織將集體土地進行統(tǒng)一的規(guī)?；洜I模式。農地股份合作制是一種全新的農村土地產權制度設計，它進一步實現(xiàn)了土地所有權與使用權分離，達到了農地流轉和市場化的目的。

這里需要說明的是，農地股份合作制的前提和基礎是家庭承包經營制度，它不能變更家庭土地承包制的政策和原則。2001年中共中央在《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中要求：“農戶承包地使用權流轉要在長期穩(wěn)定家庭承包經營制度的前提下進行”，該通知指出：“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。家庭承包經營不僅適應傳統(tǒng)農業(yè)，也適應現(xiàn)代農業(yè)，必須長期堅持。要認真落實中央關于土地承包再延長30年不變的政策，確保家庭承包經營制度長期穩(wěn)定，這是土地使用權流轉的基本前提?！惫煞莺献髦剖寝r地使用權的流轉形式，所以它必須遵照中央的這一要求。

首先，農地股份合作制是在土地承包制的“兩權分離”的基礎上實施的，并進一步擴展到所有權、經營權和價值權的“三權分離”。農地股份合作制本質上是把農戶的土地承包經營權分解為經營權和收益權，農戶把農地經營權交給股份合作經濟組織（通常是股份合作制企業(yè)），而僅保留農地的收益權，并以股份的形式表現(xiàn)出來?？梢詤⑴c監(jiān)督股份合作企業(yè)的決策、參加分紅。在農地股份合作制下，農村土地上的法律權利被分解為所有權（集體經濟組織享有）、經營權（具體經營土地的農業(yè)合作社或者其他經濟組織享有）和價值權（農戶享有）?！掇r村土地承包法》規(guī)定土地承包人有將土地承包經營權流轉的權利，而該法第46條在規(guī)定土地承包經營權流轉的方式時明確：“承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經營權入股，從事農業(yè)合作生產”。而且無論怎樣的股份合作經營模式，土地的股權必須在法律和承包合同確定的承包經營權的期間之內?？梢?，農地的股權基礎還是土地承包經營權。

其次，農地股份合作制沒有從根本上改變土地承包制的分配方式，而是進一步把它與股權分紅結合起來。在農地股份合作制中，土地的實際經營者按照合同的規(guī)定或者根據(jù)競包確定的費用上繳給農地合作經濟組織，形成該合作組織的收入，然后將收入在集體股與個人股之間分配，或先扣除集體提留后在個人股之間分配?？梢姡煞莺献髦婆c家庭聯(lián)產承包制的“交足國家的、上繳集體的，剩下的都是自己的”分配模式在根本上是一致的。但是股份合作制克服了在土地承包制下產權不清，集體與農戶之間對剩余索取的模糊問題，因為農地股份合作制下的股權收益是由合同或合作社章程明確規(guī)定的。

再次，農地股份合作制并不違反土地承包制的地權均等原則。它把實物形態(tài)的土地經營轉換為價值形態(tài)的土地經營，同時把土地承包經營權轉變成價值權（股權），但是并不改變原先農戶從土地中獲得的收益。

最后，農地股份合作制沒有從根本上改變集體土地的所有權。本質上說，它是在農戶對集體土地的使用權之上再設立一個土地使用權，但是無論土地使用權如何變化，也無論使用權流轉到哪一個經營者手中，集體土地的所有權始終都是農村集體經濟組織，這是符合我國社會主義公有制根本制度的。

2 農地股份合作制的立法完善

農地股份合作制是一種新興的農村土地制度，它具有廣闊的發(fā)展空間，但是目前它畢竟只是個別農村地區(qū)的實踐，還沒有推廣開來，也沒有形成正式的完整的法律制度。對這一新事物在法律上的性質及如何規(guī)范是一個亟待解決的問題。

從現(xiàn)有的法律和政策上來說，土地股份合作制在原則上是獲得承認的。這可以從我國正式的法律和黨的有關政策中得出這一結論。

從我國的政策方面來說，土地股份合作制是給予扶植、培養(yǎng)的。1995年，農業(yè)部發(fā)布《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中指出：“農村集體土地承包經營權的流轉，是家庭聯(lián)產承包責任制的延續(xù)和發(fā)展，應納入農業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變土地農業(yè)用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。……在二、三產業(yè)比較發(fā)達、大部分勞動力轉向非農產業(yè)并有穩(wěn)定收入、農業(yè)社會化服務體系比較健全的地方，在充分新生農民意愿的基礎上，可以采取多種形式，適時加以引導，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營?！边@個文件已經承認“入股”是土地承包經營權的一種流轉方式，而且股份合作制就是一種農地的“規(guī)模經營”方式，根據(jù)農業(yè)部的要求，對這種制度應該“加以引導”、“適度發(fā)展”。

1998年，中共中央在《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決議》中指出：“在家庭承包經營基礎上，積極探索實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農村改革和發(fā)展的重大課題。農村出現(xiàn)的產業(yè)化經營，不受部門、地區(qū)和所有制的限制，把農產品的生產、加工、銷售等環(huán)節(jié)連成一體，形成有機結合、相互促進的組織形式和經營機制。這樣做，不動搖家庭經營的基礎，不侵犯農民的財產權益，能夠有效解決千家萬戶的農民進入市場、運用現(xiàn)代科技和擴大經營規(guī)模等問題，提高農業(yè)經濟效益和市場化程度，是我國農業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實途徑之一?！r民采用多種多樣的股份合作制形式興辦經濟實體，是改革中的新事物，要積極扶持，正確引導，逐步完善?！痹摏Q定提出積極探索實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的途徑，并且把股份合作制作為一種新興的發(fā)展農業(yè)生產的模式。而農地股份合作制恰是實踐中出現(xiàn)的最重要也是規(guī)模最大的一種股份合作制，因此對其應“積極扶持，正確引導，逐步完善”。

2008年，中共中央《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業(yè)生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。”“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！?/p>

對農地股份合作制的立法首先開始于我國某些省份的地方立法。1995年甘肅省頒布的《農業(yè)承包合同管理條例》第24條規(guī)定：“承包方可將承包的特點經營權入股參加農業(yè)股份制或股份合作制企業(yè)，但不得將耕地轉為非耕地?！?999年《河北省農村土地承包管理條例》第25條規(guī)定：“在土地承包期內，承包方可以將承包土地的使用權依法轉讓、轉包、出租、互換或者入股?！牍墒侵赋邪恋氐氖褂脵嗾酃杉尤牍煞葜苹蛘吖煞莺献髦妻r業(yè)企業(yè)經營?！?000年《青海省農村土地承包條例》第31條規(guī)定：“承包期內在不改變土地所有權和合同約定的土地用途的前提下，本著自愿有償、平等協(xié)商的原則，經發(fā)包方同意，承包方對其承包土地的經營權可以轉讓、轉包、出租、互換或者入股?！牍桑侵赋邪綄⒊邪恋氐慕洜I權折股，加入股份制或者股份合作制農業(yè)企業(yè)經營，以入股土地經營權作為分紅依據(jù)，原承包合同繼續(xù)有效?！?/p>

在我國農地股份合作制的實踐和有關制度規(guī)定的基礎上，2002年《農村土地承包法》第42條確立了“承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經營權入股，從事農業(yè)合作生產”。進而2002年12月修訂后的《農業(yè)法》第28條規(guī)定：“農民和農業(yè)生產經營組織可以自愿按照民主管理、按勞分配和按股分紅相結合的原則，以資金、技術、實物等入股，依法興辦各類企業(yè)?！?/p>

總結現(xiàn)有的關于農地股份合作制的法律和政策，可以看出制度層面上的農地股份合作制具有以下特點。

（1）我國的法律和政策把實行家庭土地承包制作為發(fā)展農地股份合作制的前提，它同時要實現(xiàn)保護農戶的土地承包經營權和發(fā)展土地規(guī)?；洜I雙重目的。

（2）土地股份合作制是土地承包經營權的流轉形式，它與轉讓、轉包、出租、互換等農地經營方式是并列的，在有的法律文件中稱為“入股”，土地承包經營權是股權的基礎。

（3）農地股份合作制的具體形式是股份合作制的企業(yè)，它要結合股份制與合作制的“自愿”、“民主管理”、“按勞分配”、“按股分紅”等決策、生產和分配的原則。

但是，這些法律和政策對農地股份合作制的規(guī)范太原則，缺乏可操作性，因此，農地股份合作制的法律有待完善的地方實在太多。宏觀地說，我國在農地股份合作制立法時應該考慮如下幾個方面。

（1）要確立農地股份合作制不得改變農村集體土地所有權關系、不得改變農村集體土地的農業(yè)用途，以及入股自愿、退股自由等股份合作的法律原則。

（2）土地成本經營權折股和分配的方法，包括社區(qū)土地的統(tǒng)一測量、評估，根據(jù)土地的數(shù)量還是根據(jù)人口數(shù)量折股計算，按照戶籍分配股權，對遷入和遷出社區(qū)的農戶如何分配，等等，特別要注意土地成本經營權轉換成股權的銜接以及嚴格限制土地的農轉非問題。

（3）農民土地股權的具體權能，包括股權的轉讓、繼承、贈予、擔保等流轉方式，以及作為股東的社員權利和法律責任。

（4）股權分紅方法，包括股權收益的計算、保底分紅或者效益浮動分紅，以及股權的調整等問題。

（5）設立農地股份合作制企業(yè)的組織形式，確立其法人資格，規(guī)定其設立的條件和程序，及其決策和管理制度。

參考文獻：

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