財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題及建議

郭行

[摘 要]我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)的升級(jí)期、改革的攻堅(jiān)期、開放的深化期、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，而財(cái)政支出改革在這一發(fā)展進(jìn)程中起著異常關(guān)鍵的作用，構(gòu)建并完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效水平，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文先簡(jiǎn)要闡述了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)背景，繼而從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)效果這三個(gè)視角分析我國(guó)目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的問題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出從評(píng)價(jià)主體的明確、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、評(píng)價(jià)效果的加強(qiáng)這三個(gè)方面來推動(dòng)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系改革的政策建議。

[關(guān)鍵詞]績(jī)效評(píng)價(jià)；監(jiān)督體系；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)策研究

[中圖分類號(hào)]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）38-0137-02

1 我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程

早在19世紀(jì)中期，建立于國(guó)家審計(jì)制度基礎(chǔ)上的近代財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)就已經(jīng)開始萌芽，且在隨后的兩個(gè)世紀(jì)中得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作真正意義上是從十一屆三中全會(huì)后開始的，改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)使許多西方的經(jīng)濟(jì)思想和管理理念相繼被傳入中國(guó)，其中“經(jīng)濟(jì)效益”這一指標(biāo)的引入就是一個(gè)典型的例子，并在此基礎(chǔ)上財(cái)政學(xué)界開始了對(duì)“財(cái)政效益”的進(jìn)一步研究，該類研究主要集中于財(cái)政資金的分配使用上，具體表現(xiàn)為防范財(cái)政資金挪用、防止財(cái)政資金損失、防備財(cái)政資金浪費(fèi)，但這些理論研究和實(shí)踐工作還是主要側(cè)重于“財(cái)政效益”的提高，沒有重視財(cái)政資金使用的“經(jīng)濟(jì)效益”，導(dǎo)致這種情況的主要原因在于那個(gè)時(shí)代的人們認(rèn)為財(cái)政支出以滿足社會(huì)公共服務(wù)需求為主要目標(biāo)，而不在于獲得經(jīng)濟(jì)效益，這種觀點(diǎn)在特定的經(jīng)濟(jì)和政治背景下有其合理性。

邁入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，財(cái)政改革進(jìn)程的加快，財(cái)政學(xué)的理論界和實(shí)業(yè)界對(duì)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效益越來越重視，最開始的表現(xiàn)形式是國(guó)家為提高財(cái)政支出績(jī)效水平對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資評(píng)價(jià)分析，隨后地方和中央都相繼開始系統(tǒng)性地研究財(cái)政支出過程中的效益評(píng)價(jià)問題。我國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)體系其實(shí)可以分為兩個(gè)階段：第一階段，是由地方政府開始的，湖北施恩市作為地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革的“排頭兵”，率先進(jìn)行了公共支出績(jī)效管理試點(diǎn)工作，隨后在各省市推廣，中央的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的財(cái)政改革規(guī)劃，這一階段可稱為“自下而上”的財(cái)政改革歷程；第二階段，中央在總結(jié)各地方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)、適度、適量的對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行了推進(jìn)，并出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76 號(hào)），這一階段財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要特點(diǎn)是中央定規(guī)則，地方探索執(zhí)行，由此這一階段可稱為“自上而下”的財(cái)政改革歷程。文章立足于分析中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀，以評(píng)價(jià)的主體、評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)的效果為切入點(diǎn)，找出我國(guó)目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的癥結(jié)所在，切實(shí)做到對(duì)癥下藥，找到科學(xué)、可行、合理的解決對(duì)策，具有較大的理論價(jià)值和較強(qiáng)的實(shí)際意義。

2 我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問題

2.1 評(píng)價(jià)管理體系不健全，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體不統(tǒng)一

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是不健全的，最直接突出的表現(xiàn)就是其評(píng)價(jià)的主體混亂，沒有形成統(tǒng)一、權(quán)威、規(guī)范的評(píng)價(jià)主體，我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體異常廣泛，涉及了政府、企業(yè)、公民等各個(gè)層面，主要包括各級(jí)財(cái)政支出部門、大型項(xiàng)目機(jī)構(gòu)、大型項(xiàng)目的實(shí)施者、專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、民間評(píng)價(jià)組織等，但各評(píng)價(jià)主體的組織程序差異非常大，專業(yè)資質(zhì)水平也不同，其財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、立場(chǎng)也均有較大不同，最終造成了評(píng)價(jià)結(jié)果的主觀性色彩濃厚，評(píng)價(jià)專業(yè)性不夠強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果差異明顯，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性大打折扣，難以形成一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、全面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，這在一定程度上是我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系落后于人的根源所在。

2.2 局限于合規(guī)性的評(píng)價(jià)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容不合理

不可否認(rèn)，合規(guī)性評(píng)價(jià)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分，也是財(cái)政支出績(jī)效水平提高的前提和基礎(chǔ)，但是財(cái)政支出的合規(guī)性評(píng)價(jià)絕對(duì)不是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的全部，在實(shí)踐財(cái)政工作中絕不能把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)概念狹義化。但是，現(xiàn)今中國(guó)絕大多數(shù)的公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要側(cè)重于各相關(guān)部門或大型項(xiàng)目管理部門的財(cái)政支出是否符合國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)政政策及相關(guān)財(cái)務(wù)方面的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于財(cái)政支出的效率性和有效性方面的分析評(píng)價(jià)幾乎很少涉及。事實(shí)上，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論中，財(cái)政學(xué)大師芬維克（Fenwick）曾提出了績(jī)效評(píng)價(jià)的三原則：經(jīng)濟(jì)性原則、效率性原則、有效性原則，這就是著名的“3E”績(jī)效評(píng)價(jià)原則，該原則在歐美等先進(jìn)國(guó)家的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中起著非常重要的指導(dǎo)作用，而我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)僅局限于合規(guī)性，合規(guī)性屬于經(jīng)濟(jì)性原則。

2.3 缺乏權(quán)威的法律保障，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力不足

眾所周知，法律是任何制度體系有序、有力、有效運(yùn)行的最后一道屏障，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系也不例外，要想財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作做到評(píng)價(jià)合規(guī)、執(zhí)行到位、效果明顯，就必須形成一個(gè)制度化的基礎(chǔ)法律體系。改革開放以來，隨著我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域改革的不斷深化，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系得到了一定的發(fā)展和完善，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作得到了進(jìn)一步的重視，特別是對(duì)大型的重點(diǎn)公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)更是日趨嚴(yán)格，但總體來說還是未形成常態(tài)化的法律約束體制，迄今我國(guó)仍未出臺(tái)一部全面的全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī)，這是長(zhǎng)期以來我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作令人詬病的原因之一。

3 改善我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的政策建議

3.1 統(tǒng)一明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體及其職能

毫無疑義，明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作水平的提高有著明顯的作用，既可以明確評(píng)價(jià)主體的責(zé)任，使其依法、按量、保質(zhì)的完成財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，又可以結(jié)束當(dāng)前魚龍混雜的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體構(gòu)成現(xiàn)狀，可謂一箭雙雕。但是，明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體并不是單獨(dú)的設(shè)立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的唯一評(píng)價(jià)主體，因?yàn)檫@種做法成本高昂，構(gòu)成復(fù)雜，不符合十八大以來中央推行的簡(jiǎn)政放權(quán)理念，目前行之有效的方法是按照財(cái)政支出項(xiàng)目的主客體的不同，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行具體的分類，每一類的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體都分別確定好，現(xiàn)有的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)分類主要有：財(cái)政支出、單位財(cái)政支出、部門財(cái)政支出、區(qū)域財(cái)政支出四個(gè)性質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.2 統(tǒng)一完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)及其體系

在日常的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心部分是對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)。統(tǒng)一完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)及其體系主要從以下三個(gè)方面著手：第一，要確立合法、合規(guī)、可行的綜合性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，定好了指標(biāo)才好具體去評(píng)價(jià)；第二，要確定合理、準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重，形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第三，選取科學(xué)、實(shí)用、高效的績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)分的具體方法，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的效率性和準(zhǔn)確性?？偠灾嬲龑?shí)現(xiàn)科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法“三位一體”的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.3 統(tǒng)一加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束作用

一直以來，我國(guó)的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果主要用于對(duì)未來相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)立和運(yùn)行提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，而對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目的執(zhí)行者并沒很強(qiáng)的約束力，這直接導(dǎo)致了我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作成為一種走過場(chǎng)的形式主義，大大地降低了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性和有效性。因此，務(wù)必要加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束作用，主要從以下3個(gè)方面推進(jìn)：首先，向社會(huì)公眾公開財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，這既符合政府工作信息透明化的要求，維護(hù)國(guó)民的知情權(quán)，又可以使財(cái)政支出受到公眾的監(jiān)督；其次，對(duì)過失、違規(guī)、違法的財(cái)務(wù)行為采取批評(píng)教育、行政處罰、法律追責(zé)等手段進(jìn)行懲罰；最后，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信用體系，對(duì)于各部門的財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行記錄，作為未來項(xiàng)目審批和資金撥付的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

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