流動人口服務(wù)管理體系的缺陷及完善建議

摘要：由于認(rèn)識差異、體制障礙以及改革程度的不同，各地在流動人口服務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新、流動人口公共服務(wù)體系的建立等方面進(jìn)展不一，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，致使工作發(fā)展不平衡，影響了流動人口計(jì)劃生育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。從公共管理的視角看，流動人口計(jì)劃生育服務(wù)管理體系的建設(shè)是整個社會建設(shè)和管理的一部分，不能脫離社會管理的“大盤”單打獨(dú)斗，不僅要有20字方針為綱領(lǐng)和原則，還要將流動人口計(jì)劃生育服務(wù)管理作為政府基本公共服務(wù)的重要組成部分，在城鄉(xiāng)一體化的大框架下，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，從制度、組織和機(jī)制三個層面自上而下地統(tǒng)一制定可操作性規(guī)劃，全面推進(jìn)流動人口的社會融入。

關(guān)鍵詞：流動人口管理 流動人口服務(wù) 體制 機(jī)制

從總體上看，近年來各地流動人口服務(wù)管理體系的構(gòu)建和完善取得了積極成效，但目前這一工作仍處于摸索和起步階段。各地現(xiàn)有的流動人口服務(wù)管理體系還很不成熟和完善，仍有極大的改進(jìn)和提升空間。根本性缺陷在于政府社會管理的缺位，即“村民”到“農(nóng)民工”或“單位人”到“社會人”身份的轉(zhuǎn)變以后，城鄉(xiāng)一體化的社會管理體制尚未建立健全，在政府與流動人口之間，政策供給和需求錯位、不對應(yīng)。

一、流動人口服務(wù)管理體系的缺陷

（一）體制性缺陷——服務(wù)管理體制滯后

現(xiàn)行的流動人口管理模式是一種以屬地化為主要特征的靜態(tài)管理工作體制，基點(diǎn)定位于“單位人”。但隨著人口的流動性不斷增加，人戶分離現(xiàn)象日趨增多，原有管理戶籍人口的制度設(shè)計(jì)對“社會人”逐漸失去調(diào)控力度。靜態(tài)管理體制已經(jīng)顯示出強(qiáng)烈的不適應(yīng)性和滯后性，行政控制能力弱化。主要表現(xiàn)在，由于流動人口數(shù)量大、流動頻率快，政府相關(guān)部門在信息采集、跟蹤管理和引導(dǎo)監(jiān)督等方面的投入十分巨大，服務(wù)管理成本不斷加大，致使流動人口服務(wù)管理績效呈下降趨勢。①調(diào)查表明，雖然多數(shù)現(xiàn)居住地已設(shè)置專門的流動人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但其體制百花齊放、多樣無章，基本處于摸索和試行階段，亟待規(guī)范和完善。

（二）機(jī)制性缺陷——服務(wù)管理機(jī)制不健全

雖然流動人口服務(wù)管理的模式多種多樣，但是由于重管理、輕服務(wù)，或者服務(wù)管理手段缺失，使服務(wù)管理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不完整。具體表現(xiàn)在，以房管人、以業(yè)管人、以證管人的流動人口管理模式在全國成為主流，許多地方落實(shí)了網(wǎng)格化管理的責(zé)任機(jī)制，在流動人口的信息搜集、管理部門對流動人口的區(qū)域控制等方面得到了加強(qiáng)。但不可否認(rèn)的是，這種管理方式過于強(qiáng)調(diào)對流動人口的治安防范，信息難以統(tǒng)籌，更難以與公共服務(wù)部門協(xié)調(diào)。而且，這種管理模式的實(shí)施要求服務(wù)對象具有基本穩(wěn)定的住所，對工作生活不固定或流動空間較大的流動人口，這種管理模式鞭長莫及。對流動人口基本公共服務(wù)均等化不到位，使流動人口的城市融入受限，造成整個流動人口服務(wù)管理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不閉合、不嚴(yán)密，有效的流動人口服務(wù)管理機(jī)制亟待完善。

（三）信息性缺陷——信息采集和共享手段缺失

由于人口流動的廣泛性和不確定性，使各地對實(shí)有流動人口數(shù)據(jù)的掌握成為做好流動人口服務(wù)管理工作的瓶頸。據(jù)聯(lián)合國人口基金第六周期項(xiàng)目縣流動人口調(diào)查，在流動人口服務(wù)管理的各項(xiàng)工作中，摸清流動人口底數(shù)是各地投入人力、精力、財力最多的一項(xiàng)工作。這充分反映出這項(xiàng)工作的難度，也說明我們的工作還處于“四處找人”的被動階段。而且，由于各地信息化建設(shè)發(fā)展不平衡，責(zé)任不明確，流動人口信息交換平臺的實(shí)效性較差，流動人口信息采集難的突出問題并沒有從根本上解決，很多網(wǎng)上查詢信息得不到及時回復(fù)，使得流動人口服務(wù)管理對象不清，落不到實(shí)處。人口計(jì)生與公安、工商、民政等部門之間的流動人口信息共享渠道不夠暢通，導(dǎo)致各部門流動人口信息重復(fù)收集且不對接。

（四）資源性缺陷——服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)投入不足

目前尚未建立財政?？畋Ｕ现贫?，一些現(xiàn)居住地在勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)、生殖健康等方面，無論是公共財政預(yù)算安排還是服務(wù)內(nèi)容，都缺乏對流動人口需求的滿足。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市體系對農(nóng)民工的制度安排喪失，或者說是極端薄弱。盡管2003年財政部、勞保部、公安部、教育部和人口計(jì)生委五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于將農(nóng)民工管理等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算支出范圍有關(guān)問題的通知》，但有些地方?jīng)]有合理核定用于流動人口服務(wù)管理的支出成本，沒有將涉及流動人口服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)足額納入地方正常的財政預(yù)算支出范圍，有的地方盡管納入但其標(biāo)準(zhǔn)不足戶籍人口的50%。流動人口服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)的欠缺，將直接影響流動人口基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。

（五）服務(wù)性缺陷——保障性服務(wù)措施的覆蓋面有限

為流動人口提供均等化的基本公共服務(wù)，是保障流動人口基本權(quán)益，促進(jìn)流動人口城市融入的重要舉措。盡管政府多方努力為流動人口在城市的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，但總體來看，向流動人口提供的保障性服務(wù)措施的覆蓋面依然有限。

近年來北京市某區(qū)流動人口調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從流動人口的角度看目前他們所面臨的主要困難，排在第一位的是“收入太低”，其次是“居住困難”，第三是“沒有社會保障”。其他困難還包括“子女入學(xué)困難”、“沒有固定的經(jīng)營場所”、“辦事手續(xù)復(fù)雜”等。綜合起來，經(jīng)濟(jì)、住房和社會保障是困擾流動人口的三大難題，也是政府改進(jìn)和完善流動人口服務(wù)管理的著力點(diǎn)所在。

從基本公共服務(wù)角度看，在政府提供的各類服務(wù)中（詳見表1），流動人口所獲得服務(wù)排在第一位的是國家政策法規(guī)的宣傳，其次是衛(wèi)生防疫服務(wù)，再次是就業(yè)信息，其他獲得過諸如生殖健康服務(wù)和房屋出租信息等服務(wù)的流動人口比重均未超過20%。 值得關(guān)注的是，有27.7%的被調(diào)查流動人口表示自己從未獲得過政府的任何服務(wù)，這表明在國家大力提倡加強(qiáng)對流動人口服務(wù)的同時，基層工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)、甚至死角，政府以常住人口為對象提供的公共服務(wù)覆蓋面有待進(jìn)一步拓寬。

從人口計(jì)生工作角度看，雖然政府努力采取多種措施，保障流動人口享有與戶籍人口同等的計(jì)劃生育/生殖健康服務(wù)，但從實(shí)際情況看，流動人口中接觸并享有計(jì)劃生育和生殖健康服務(wù)的并不多。仍以北京市某區(qū)流動人口調(diào)查數(shù)據(jù)為例，在未婚被調(diào)查者中，沒獲得過該類服務(wù)的占絕大多數(shù)，為93.2%，其中44.4%的被調(diào)查者表示“不知道怎么獲得服務(wù)”；當(dāng)詢問已婚者獲得過何種服務(wù)時，選擇“未得到任何服務(wù)”的被調(diào)查者所占比例仍最大，為32.6%，選擇獲得“免費(fèi)提供避孕藥具”的被調(diào)查者比例為14.2%，在所提供的各項(xiàng)服務(wù)中居首位，其次為“政策咨詢”和“免費(fèi)孕檢”，分別占被調(diào)查者的11.5%和10.1%（詳見圖1）。

二、完善流動人口服務(wù)管理體系的對策建議

從公共管理學(xué)的角度看，“體制”首先是一個系統(tǒng)的概念。管理體制是制度規(guī)則體系、組織機(jī)構(gòu)體系及其運(yùn)行機(jī)制三個系統(tǒng)相互作用的有機(jī)統(tǒng)一體。管理體制所涉及的三個層面的內(nèi)容是：一是制度（規(guī)則）層面上對管理職權(quán)劃分和職能配置的規(guī)定，管理對象及領(lǐng)域的設(shè)定，作為管理基本依據(jù)的法律法規(guī)及政策的制定等，所規(guī)劃的是管理體制的框架基礎(chǔ)和運(yùn)行空間；二是組織機(jī)構(gòu)層面上管理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的設(shè)立，管理組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的劃分和角色定位等，其性質(zhì)是管理職能的履行者和能動載體；三是機(jī)制層面上管理系統(tǒng)模式化運(yùn)行的過程、程序和方式，管理系統(tǒng)各子系統(tǒng)或要素之間模式化的相互作用等，是在制度和組織基礎(chǔ)上管理體制具體運(yùn)行的機(jī)理、模式和工作方式，它是體制之中最活躍、運(yùn)動性最強(qiáng)的部分。②

以創(chuàng)新為導(dǎo)向，完善流動人口服務(wù)管理體系，需要從制度、組織和機(jī)制三個層面突破：

（一）制度層面的突破

一是統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展，將人口宏觀政策制定及人口服務(wù)管理作為服務(wù)型政府最重要的職能加以強(qiáng)化。

二是統(tǒng)籌本地人與外地人的共同發(fā)展，強(qiáng)化實(shí)有人口的概念，將流動人口服務(wù)管理納入本地人口服務(wù)管理總體規(guī)劃。一要轉(zhuǎn)變將流動人口管理等同于治安管理的觀念，促進(jìn)防范式管理向綜合性服務(wù)轉(zhuǎn)變。二要轉(zhuǎn)變將流動人口服務(wù)管理當(dāng)作負(fù)擔(dān)的觀念，把人口遷移的壓力變?yōu)槿丝诎l(fā)展的優(yōu)勢。通過對流動人口的服務(wù)管理，促進(jìn)本地人與外地人的融合，提升人口整體素質(zhì)，為本地社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展提供持久動力。

三是建立有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動態(tài)管理體制，使其適應(yīng)流動人口規(guī)模、構(gòu)成發(fā)生巨大變化的社會現(xiàn)實(shí)。針對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、省區(qū)之間相關(guān)政策存在較大差異的現(xiàn)狀，出臺全國性流動人口相關(guān)政策執(zhí)行的制度規(guī)范，進(jìn)行“一盤棋”制度設(shè)計(jì)。制定現(xiàn)居住地與戶籍地流動人口管理的責(zé)任追究辦法，解決“兩地共管、兩地都不管”等現(xiàn)象。

（二）組織層面的突破

這一層面的主要任務(wù)就是整合社會管理資源，健全社會管理體系，形成社會管理的合力。緣于社會生活的豐富多樣性和社會系統(tǒng)的復(fù)雜性，社會管理體系必然是一個多元主體共同治理的網(wǎng)絡(luò)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公民社會的不斷發(fā)育，社會各類利益單元（個人、家庭、社會組織、社區(qū)、利益集團(tuán)、階層階級等等）自主追求和實(shí)現(xiàn)自身利益的意識和能力不斷增強(qiáng)，他們越來越廣泛和主動地介入到各類社會管理和服務(wù)的事務(wù)中，既是社會管理的客體，同時又是社會管理的主體。因此，社會管理體制在組織層面上的突破需要以正確處理政府與社會的關(guān)系為準(zhǔn)則，發(fā)揮好各類社會組織的作用，形成多元管理。

要加強(qiáng)流動人口自治組織的自治能力建設(shè)，使之在協(xié)調(diào)群眾利益、化解基層矛盾、為群眾排憂解難和自主治理社區(qū)事務(wù)方面發(fā)揮應(yīng)有作用。積極引導(dǎo)并鼓勵流動人口參與社區(qū)自治，以鄉(xiāng)緣為紐帶，建立企業(yè)和社區(qū)流動人口協(xié)會組織，發(fā)動流動人口參與管理，形成自我管理、自我教育與自我服務(wù)的良性循環(huán)，不僅可以減輕本地政府管理的人員負(fù)擔(dān)，而且可以充分激發(fā)流動人口參與本地社會管理的積極性。通過建立“流動人口之家”、“流動人口計(jì)生協(xié)”、“新居民聯(lián)誼會”等途徑，依托社區(qū)開展各種活動，吸引流動人口參加，增強(qiáng)流動人口的社會參與感和融入感，把對流動人口的各項(xiàng)服務(wù)管理融入社區(qū)的各項(xiàng)活動。

（三）機(jī)制層面的突破

一是建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社區(qū)服務(wù)、群眾參與的流動人口工作綜合治理機(jī)制，從社會系統(tǒng)工程的視野構(gòu)建高效、及時、便捷的流動人口服務(wù)管理機(jī)制，建立全國統(tǒng)一的目標(biāo)考評和監(jiān)督制約機(jī)制，對戶籍所在地和現(xiàn)居住地的流動人口服務(wù)管理職責(zé)做出剛性規(guī)定，增強(qiáng)權(quán)威性和可操作性，督促現(xiàn)居住地與戶籍所在地政府履行職責(zé)。

二是構(gòu)建順暢的利益表達(dá)與溝通機(jī)制，使流動人口及其各類組織、群體以及各方面利益及力量，都能夠向黨和政府合理合法而又充分地表達(dá)利益，同時，黨和政府也能夠及時全面地與之進(jìn)行溝通、磋商和對話，通過綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)調(diào)、調(diào)解等方法，以及完善信訪工作責(zé)任制等途徑，及時有效地處理流動人口反映的問題，化解各類矛盾。

三是優(yōu)化流動人口工作機(jī)制，將流動人口關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題納入黨和政府工作的重點(diǎn)，通過綜合運(yùn)用說服教育、示范引導(dǎo)、提供服務(wù)等方法，做好流動人口工作，凝聚和激勵流動人口共同服務(wù)和管理社會，提高流動人口社會經(jīng)濟(jì)地位及對現(xiàn)居住地的認(rèn)同感和歸屬感，消除二元體制的分割狀態(tài)。

總之，從公共管理的視角看，流動人口服務(wù)管理體系的建設(shè)是整個社會建設(shè)和管理的一部分，不能脫離社會管理的“大盤”單打獨(dú)斗，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，調(diào)整發(fā)展格局，逐步改善中國區(qū)域、城市發(fā)展極不平衡的狀況，在城鄉(xiāng)一體化的大框架下，將流動人口服務(wù)管理作為政府基本公共服務(wù)的重要組成部分，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，由中央統(tǒng)籌，從制度、組織和機(jī)制三個層面自上而下地統(tǒng)一制定可操作性規(guī)劃，全面推進(jìn)流動人口的社會融入。

注釋：

①蘇建明. 流動人口計(jì)劃生育管理服務(wù)體系的缺陷與對策[J].人口學(xué)刊，2009（1）。

②李程偉.社會管理體制創(chuàng)新：公共管理學(xué)視角的解讀[J].中國行政管理，2005（5）。

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[4]蘇建明.流動人口計(jì)劃生育管理服務(wù)體系的缺陷與對策[J].人口學(xué)刊，2009（1）

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[8]李程偉.社會管理體制創(chuàng)新：公共管理學(xué)視角的解讀[J].中國行政管理，2005（5）

〔本文獲“十二五”國家科技支撐計(jì)劃“人口與發(fā)展數(shù)學(xué)模型與綜合決策支持系統(tǒng)”項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號：2012BAI40B01）〕

（郭維明，1956年生，北京人，中國人口與發(fā)展研究中心研究員。研究方向：人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理研究）