基于耕地發(fā)展權(quán)價值的東北糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護補償機制研究

宋 戈 ，柳 清，王 越

（1.東北大學(xué)土地資源管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

基于耕地發(fā)展權(quán)價值的東北糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護補償機制研究

宋 戈1，2，柳 清2，王 越1

（1.東北大學(xué)土地資源管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

研究目的：通過建立耕地保護補償機制，促進區(qū)域耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，為合理確定國家征地補償標準提供科學(xué)依據(jù)。研究方法：基于假設(shè)法、比較研究法和文獻法，通過建立耕地發(fā)展權(quán)價值測算模型，測算耕地發(fā)展權(quán)價值大小，進而建立耕地保護補償機制。研究結(jié)果：（1）巴彥縣耕地總面積約1/5可以滿足該區(qū)域的自身糧食需求，其余約4/5為耕地盈余面積，耕地發(fā)展權(quán)總價值最高為303.72億元；（2）為保障國家糧食安全而限制區(qū)域耕地轉(zhuǎn)為他用，國家應(yīng)給予失去發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體相應(yīng)補償；（3）對無法完成耕地“占一補一”，委托區(qū)域代為落實耕地占補平衡任務(wù)的地區(qū)，應(yīng)購買區(qū)域耕地發(fā)展權(quán)；（4）對確需滿足國家建設(shè)需要占用區(qū)域耕地，國家或用地單位應(yīng)給予失去發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體相應(yīng)補償。研究結(jié)論：耕地保護補償實質(zhì)是向農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織購買耕地發(fā)展權(quán)權(quán)力的價值。在滿足區(qū)域自身糧食需求、保障國家糧食安全前提下，以耕地發(fā)展權(quán)價值為載體，應(yīng)建立集糧食安全補償、區(qū)域性差別補償以及因建設(shè)占用耕地等補償為一體的耕地保護補償機制。

土地管理；東北糧食主產(chǎn)區(qū)；巴彥縣；耕地發(fā)展權(quán)價值；補償機制

耕地發(fā)展權(quán)價值實質(zhì)是農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為保護耕地數(shù)量和用途不變，以及放棄耕地轉(zhuǎn)為其他用地收益的機會成本的損失[1]?；诟匕l(fā)展權(quán)價值的耕地保護補償機制研究，有助于在確保國家糧食安全基礎(chǔ)上解決區(qū)域耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、耕地保護主體與受益主體利益非對稱以及國家征收耕地補償費用偏低等問題。中國實行最嚴格的耕地保護制度與土地用途管制制度，政府主要通過建設(shè)占用耕地、基本農(nóng)田保有量、耕地占補平衡3 個指標實現(xiàn)對耕地的保護配置[1]。相關(guān)研究表明，國家從加快經(jīng)濟發(fā)展和保障糧食安全角度出發(fā)，傾向于由東部糧食主銷區(qū)占用耕地、中部和西部糧食主產(chǎn)區(qū)保護耕地，限制耕地保護區(qū)耕地非農(nóng)化。糧食主產(chǎn)區(qū)保護耕地意味著要以犧牲耕地非農(nóng)化的機會成本為代價，糧食主銷區(qū)保護耕地意味著要以犧牲更多的經(jīng)濟增長為代價[2]。由于各區(qū)域耕地資源保護機會成本及資源稟賦存在差異，且耕地利用的比較效益低[3]，耕地資源價值測度殘缺，市場機制在耕地資源利用和保護上失靈[4]，直接導(dǎo)致了耕地向非農(nóng)用途的無序轉(zhuǎn)變[5]，嚴重威脅國家糧食安全。按照科斯定理，一種產(chǎn)權(quán)要想獲得最有價值的利用效益，必須能夠流動且通過市場交易來實現(xiàn)[6]。中國土地產(chǎn)權(quán)體系中耕地發(fā)展權(quán)產(chǎn)權(quán)主體界定不明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民承擔了保護耕地的職責卻沒有得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，致使耕地保護主體利益受到侵害。因此，在確保國家糧食安全前提下，一是發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢[7-8]，實現(xiàn)耕地資源異地占補平衡，對另外承擔耕地保護責任的耕地保護主體給予經(jīng)濟補償；二是應(yīng)明確界定耕地發(fā)展權(quán)主體，當耕地非農(nóng)化發(fā)生時，通過耕地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易將耕地保護外部性價值內(nèi)在化；三是完善耕地資源綜合價值體系，提高國家征地補償費，以此來限制建設(shè)占用耕地，達到保護耕地目的，最終歸結(jié)于建立以耕地發(fā)展權(quán)價值為載體的耕地保護補償機制。

關(guān)于耕地補償方面的研究和探索，國內(nèi)外主要集中在補償內(nèi)容、補償機制和補償方法上。在補償內(nèi)容上，國內(nèi)外研究側(cè)重從耕地資源價值角度，按土地的經(jīng)濟產(chǎn)出價值或者經(jīng)濟產(chǎn)出價值加社會保障價值進行征收補償[9]，或以耕地資源經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值為核心進行耕地征收補償[5,9]，而將其作為資產(chǎn)來經(jīng)營，從產(chǎn)權(quán)角度進行耕地保護補償卻很少，從而影響耕地資源價值的充分體現(xiàn)；在補償機制建立方面，已有研究多是未能理清耕地保護主客體的利益關(guān)系，研究注重通過財政轉(zhuǎn)移支付[9]建立以政府為主導(dǎo)的耕地保護補償機制[10]；一些學(xué)者提出通過對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的確權(quán)和定價來分配農(nóng)地增值收益的征地補償做法[7]為本文建立耕地保護補償機制提供了新思路。在研究方法上，涉及農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值的主要從農(nóng)地未來增值收益[11-12]、修正市場上具有相同價值成分的相似產(chǎn)權(quán)價值[13]、影響農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度對農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值進行測算，這些測算方法的準確性令人質(zhì)疑，而且操作或是較復(fù)雜或是具有一定難度等。鑒于此，耕地補償機制的建立應(yīng)當充分考慮耕地發(fā)展權(quán)價值，并將耕地補償建立在合理的、易于操作的耕地發(fā)展權(quán)價值測算方法之上。因此，本文以東北糧食主產(chǎn)區(qū)黑龍江省產(chǎn)糧大縣——巴彥縣為研究區(qū)，在維持區(qū)域自身糧食安全前提下，通過建立耕地發(fā)展權(quán)價值測算模型，最終確定耕地發(fā)展權(quán)價值。同時，借鑒現(xiàn)代宏微觀經(jīng)濟學(xué)中土地價格表現(xiàn)為土地權(quán)利價格理論，彌補其不足，即土地收益價格不能體現(xiàn)土地利用外部性這一特點，根據(jù)共同但有區(qū)別責任原則[8]，從管控耕地保有量、實行耕地占補平衡、限制建設(shè)占用耕地數(shù)量3方面保護耕地，顯化耕地發(fā)展權(quán)，將耕地作為一種資產(chǎn)來保護，使耕地資源向耕地資本流轉(zhuǎn)，建立集糧食安全補償、區(qū)域差別性補償與征地補償為一體的耕地保護補償機制，以期實現(xiàn)全社會共同承擔耕地保護責任，約束和激勵各利益主體自發(fā)的保護耕地行為。

1 研究區(qū)概況

巴彥縣位于黑龍江省中部偏南、松嫩平原，是典型的產(chǎn)糧大縣，土壤肥沃，有機質(zhì)含量較高，土地資源較為豐富。平原占土地總面積的2/3，對發(fā)展農(nóng)業(yè)較為有利。巴彥縣轄10鎮(zhèn)、8鄉(xiāng)、116個行政村，2012年，研究區(qū)總?cè)丝?2.30萬人，耕地總面積22.95萬hm2，糧食總產(chǎn)量213.07萬t，根據(jù)中國生存性糧食安全最低數(shù)量要求每年248.56 kg /人計算[16]，可以滿足857.20萬人口的糧食需求，除了滿足本地區(qū)糧食需求外，可以大量外調(diào)剩余商品糧給其他地區(qū)，由此可見，巴彥縣可以承擔保障國家糧食安全的任務(wù)。

2 耕地發(fā)展權(quán)價值的測算

2.1 數(shù)據(jù)來源

耕地面積數(shù)據(jù)來源于《2013年哈爾濱統(tǒng)計年鑒》；糧食產(chǎn)量、人口數(shù)量數(shù)據(jù)來源于《2013年黑龍江省統(tǒng)計年鑒》；種植業(yè)產(chǎn)值以及第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值數(shù)據(jù)來源于《2013年巴彥縣統(tǒng)計年鑒》。

2.2 耕地發(fā)展權(quán)價值概念界定和補償機制適用條件

耕地發(fā)展權(quán)價值是指耕地轉(zhuǎn)為其他用途時的收益增加額或限制耕地轉(zhuǎn)為其他用途收益的機會成本損失。本文建立補償機制適用于同時滿足以下3個條件：（1）區(qū)域內(nèi)耕地除了用于滿足該區(qū)域自身糧食需求外，其余的耕地本文稱之為盈余耕地，其用途為或全部用于保障國家糧食安全，或全部用于耕地異地占補平衡，或全部用于國家建設(shè)需要而占用；（2）區(qū)域內(nèi)用于滿足該區(qū)域自身糧食需求的耕地不能轉(zhuǎn)為他用；（3）耕地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民所有。

2.3 耕地發(fā)展權(quán)價值測算模型的建立

借鑒相關(guān)學(xué)者耕地保護外部效益的經(jīng)濟補償標準測算方法[3]，本文測算耕地保護機會成本損失和耕地保護區(qū)額外承擔保護耕地數(shù)量，并在此基礎(chǔ)上建立耕地發(fā)展權(quán)價值測算模型。

2.3.1 耕地保護機會成本損失核算 耕地保護機會成本損失用占用耕地所獲得的經(jīng)濟收益與現(xiàn)實收益之差來反映[3]，表示為：O = R - E。其中，O為耕地保護的機會成本，R為耕地資源參照收益（單位面積建設(shè)用地第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值），E為耕地資源現(xiàn)實收益（ 單位耕地面積種植業(yè)產(chǎn)值）。

2.3.2 耕地面積盈余或赤字量核算

（1）糧食自給率的確定。在確保國家糧食安全的前提下，中國糧食自給率處于85%—95%之間較為適宜[17-18]。為強化區(qū)域糧食安全并滿足《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》要求，本文采用95%的糧食自給率進行基于國家糧食安全下的耕地發(fā)展權(quán)價值測算。

（2）人均糧食消費水平的確定。由于中國飼料用糧及工業(yè)用糧比重不斷上升，至2011年，人均糧食消費量已突破471.00 kg/年[19]，中國糧食人均占有量386.60 kg/年，能基本確保中國的糧食安全[20]，并且世界糧農(nóng)組織認為人均糧食消費400.00 kg/年即可滿足營養(yǎng)均衡，因此，本文綜合考慮中國用糧結(jié)構(gòu)的變化、國家糧食安全以及人體營養(yǎng)結(jié)構(gòu)的需要，將人均糧食消費水平確定為500.00 kg/年。

（3）糧食盈虧量的計算。為滿足區(qū)域自身糧食需求，根據(jù)區(qū)域內(nèi)糧食供需量和已設(shè)定的區(qū)域糧食自給率可核算出區(qū)域糧食盈虧量[3]，其計算公式為：M= （S-D×P）×Z。其中，M為糧食盈虧量，S為糧食產(chǎn)量，D為人均糧食消費量，P為常住人口數(shù)，Z為區(qū)域內(nèi)糧食自給率。M為正數(shù)表明糧食供給在滿足本地區(qū)消費后還有剩余，其值為負數(shù)則表明該地區(qū)糧食有缺口，需要從外部市場調(diào)入糧食。單位耕地面積糧食產(chǎn)量=糧食作物播種面積比重×復(fù)種指數(shù)×單位播種面積糧食產(chǎn)量[3]。

（4）糧食盈虧量折算耕地面積。由于各地區(qū)耕地資源稟賦和耕地生產(chǎn)力存在差異，耕地非農(nóng)化的壓力和效益差別也很大，南方每損失1 hm2耕地需北方新墾2—6 hm2耕地補償，用單產(chǎn)水平衡量，1 / 15 hm2南方耕地大約相當于8 / 75 hm2北方耕地[17]，因此需要通過確定統(tǒng)一的單位耕地面積糧食產(chǎn)量來統(tǒng)一各區(qū)域耕地生產(chǎn)力，將糧食盈虧量折算成耕地面積，這樣有利于保障測算結(jié)果更具有說明力和公平性。其計算公式[3]：L=M/ （K·F·Q）。其中，L表示糧食盈虧量折算的耕地面積，M表示糧食盈虧量，K表示糧食播種面積比重，F(xiàn)表示復(fù)種指數(shù)，Q表示單位播種面積糧食產(chǎn)量，則K·F·Q為單位耕地面積糧食產(chǎn)量。

2.3.3 耕地發(fā)展權(quán)價值測算模型的確立 根據(jù)耕地保護機會成本和糧食盈虧量折算的耕地面積，在確保國家糧食安全前提下，基于耕地發(fā)展權(quán)價值的補償標準測算模型為：

式1中，C為耕地發(fā)展權(quán)價值，L為折算的耕地數(shù)量，O為耕地保護區(qū)機會成本損失。該模型普遍適用于各類地區(qū)耕地發(fā)展權(quán)價值測算，只需根據(jù)各地區(qū)實際情況，各未知數(shù)相應(yīng)取值。該方法實現(xiàn)了耕地發(fā)展權(quán)價值測算的合理性和易于操作性。

2.4 研究區(qū)耕地發(fā)展權(quán)價值測算結(jié)果

2012年巴彥縣的耕地面積為22.95萬hm2，依據(jù)上述測算方法，得出研究區(qū)域內(nèi)21.50%耕地面積可以滿足自身糧食需求，糧食盈余量為163.32萬t，折算成耕地面積盈余為18.02萬hm2，即在確保區(qū)域自身糧食需求的前提下，區(qū)域內(nèi)78.50%耕地面積可作為額外承擔的保護耕地面積，限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，則區(qū)域內(nèi)耕地發(fā)展權(quán)總價值最高為303.72億元。

3 基于耕地發(fā)展權(quán)價值的耕地保護補償機制建立

國家主要通過管控耕地保有量、實行耕地占補平衡和控制建設(shè)占用耕地3大手段實現(xiàn)對耕地資源的保護，基于耕地發(fā)展權(quán)價值角度，本文試圖從3個層面建立區(qū)域耕地保護補償機制。

3.1 保障國家糧食安全耕地補償機制

為保障國家糧食安全，使耕地保護區(qū)承擔滿足其自身糧食需求以外的基本農(nóng)田保有量，該補償?shù)谋举|(zhì)是以耕地發(fā)展權(quán)價值為載體的耕地保護者放棄耕地作為建設(shè)用地或其他用地收益的機會成本。據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）年》相關(guān)規(guī)定，全國基本農(nóng)田保護率為86.43%，分配到各省份的基本農(nóng)田保護任務(wù)大都占本行政區(qū)域耕地面積的87%左右，因此，綜合考慮國家糧食安全戰(zhàn)略和商品糧大縣的貢獻率，確定本文研究區(qū)基本農(nóng)田保護率為90%。由上述耕地發(fā)展權(quán)價值測算結(jié)果可知，研究區(qū)21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，由此推算，研究區(qū)68.50%的耕地用于保障國家糧食安全，約15.72萬hm2，依據(jù)上述測算方法，研究區(qū)限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，則為保障國家糧食安全部分的耕地發(fā)展權(quán)總價值為265.02億元，因此，保障國家糧食安全的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民應(yīng)得耕地保護補償金265.02億元。部分地區(qū)耕地面積赤字，未承擔保障國家糧食安全的責任，該補償金由國家和應(yīng)承擔保障國家糧食安全責任但卻未承擔保障國家糧食安全責任的地方政府支付。

由于種植業(yè)經(jīng)濟報酬偏低，出現(xiàn)了耕地面積盈余區(qū)與耕地面積赤字區(qū)利益不對稱，因此，從保障國家糧食安全角度，建立區(qū)域耕地保護補償機制，既能實現(xiàn)對耕地保護主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民的利益補償，又能激勵耕地保護主體自覺保護耕地的行為。

3.2 區(qū)域代為落實補充耕地補償機制

糧食主銷區(qū)在確認建設(shè)占用耕地后，需補充同等質(zhì)量與數(shù)量的耕地，區(qū)域內(nèi)超額完成補充耕地指標的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民擁有耕地發(fā)展權(quán)。經(jīng)計算，研究區(qū)有78.50%的耕地面積為盈余耕地面積，突破“異地指標調(diào)劑”省域限制、發(fā)揮比較優(yōu)勢，對于因耕地資源不足、無法完成耕地“占一補一”的地區(qū)可讓耕地盈余區(qū)代為落實耕地占補平衡任務(wù)，購買其耕地發(fā)展權(quán)，由上述耕地發(fā)展權(quán)價值測算結(jié)果可知，研究區(qū)21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，其余78.50%耕地面積為額外承擔保護耕地的面積，因此，研究區(qū)最高可代補耕地面積18.02萬hm2，其補償金總額最高為303.72億元。該補償為研究區(qū)超額補償耕地而放棄單位面積耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的機會成本，可確定為是貨幣化的耕地發(fā)展權(quán)價值。在此基礎(chǔ)上，無法完成耕地占補平衡任務(wù)地區(qū)需支付一定耕地復(fù)墾費作為其未承擔保護耕地責任的補償金。根據(jù)《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標準》及相關(guān)研究成果[21]，本文確定耕地復(fù)墾費包括工程施工費、復(fù)墾監(jiān)測與管護費、其他費、預(yù)備費和風(fēng)險金5部分，取不同坡度土地輕度損毀情況下的耕地復(fù)墾工程施工費平均值作為本次測算的耕地復(fù)墾工程施工費，約為9.55萬元/ hm2；復(fù)墾監(jiān)測與管護費、其他費、預(yù)備費和風(fēng)險金分別占工程施工費的3.7%、16%、7%和2%。由此確定耕地復(fù)墾費為12.29萬元/ hm2，耕地復(fù)墾成本補償費最高為221.47億元。因此，研究區(qū)耕地異地占補最高可得補償金額為525.19億元。補償金由使耕地盈余區(qū)代為落實耕地占補平衡任務(wù)的政府或企事業(yè)用地單位支付。

突破“異地指標調(diào)劑”省域限制、發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，根據(jù)不同區(qū)域的耕地保護機會成本和資源稟賦區(qū)域差異，實行“異地指標調(diào)劑”，通過顯化耕地發(fā)展權(quán)，建立耕地異地代補有償機制解決耕地保護數(shù)量和質(zhì)量的區(qū)域差異，并將耕地復(fù)墾成本作為耕地異地代補補償金的一部分，提高耕地異地代補成本，不僅有利于區(qū)域間利益的平衡、形成合理的地域分工協(xié)作，促進經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護協(xié)調(diào)發(fā)展，同時有利于遏制無法完成耕地占補平衡任務(wù)地區(qū)無限占用代補地區(qū)耕地現(xiàn)象，最終達到保護耕地的目的。

3.3 新增建設(shè)占用耕地補償機制

對確需滿足國家建設(shè)需要而占用區(qū)域盈余耕地，依據(jù)誰使用誰付費的原則，土地使用者應(yīng)向耕地發(fā)展權(quán)所有者購買此權(quán)利，給予一定的耕地征收補償，即耕地保護補償金由國家和因建設(shè)占用耕地的企事業(yè)用地單位支付。經(jīng)計算，研究區(qū)21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，此部分耕地禁止轉(zhuǎn)為其他用途，其余78.50%的耕地面積理論上均可作為新增建設(shè)用地占用，而實際中，該部分耕地被限制占用，根據(jù)上述耕地發(fā)展權(quán)價值測算結(jié)果可知，限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，因此，在滿足區(qū)域自身糧食需求前提下，研究區(qū)新增建設(shè)占用耕地潛在最高補償為303.72億元。

由于建設(shè)用地機會成本明顯小于耕地機會成本，在市場經(jīng)濟條件下，市場會選擇機會成本最小土地資源配置方式，建設(shè)占用耕地數(shù)量逐年擴大，不利于保護耕地資源。在土地市場中必須盡可能地顯化耕地資源機會成本，即建立以耕地發(fā)展權(quán)價值補償為載體和標準，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新增建設(shè)占用盈余耕地面積補償機制，不僅可以提高國家征收耕地補償標準、保障耕地保護主體的利益，同時也有助于最大限度地耕地保護。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

耕地保護補償實質(zhì)是從農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織手中購買耕地發(fā)展權(quán)權(quán)力的價值。本文從保障國家糧食安全耕地補償、區(qū)域代為落實補充耕地補償和新增建設(shè)占用耕地補償3個方面建立基于耕地發(fā)展權(quán)價值的耕地保護補償機制。得出以下結(jié)論：

（1）巴彥縣現(xiàn)有耕地總面積約1/5即可滿足該區(qū)域自身的糧食需求，其余約4/5為耕地盈余面積，耕地發(fā)展權(quán)總價值最高為303.72億元。

（2）耕地面積盈虧量是決定區(qū)域內(nèi)耕地發(fā)展權(quán)總價值及其需要支付或應(yīng)得補償金額的關(guān)鍵因素。在滿足區(qū)域自身糧食需求、保障國家糧食安全前提下，以耕地發(fā)展權(quán)價值為載體，建立集糧食安全補償、區(qū)域性差別補償及建設(shè)占用耕地等補償為一體的耕地保護補償機制。即對于新增建設(shè)占用耕地、額外保障國家糧食安全的耕地以及區(qū)域代為落實補充的耕地，以上3種形式被占用耕地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民均應(yīng)得到相應(yīng)補償。

（3）承擔保障國家糧食安全的區(qū)域，耕地保護補償金由國家和應(yīng)承擔保障國家糧食安全責任卻未承擔保障國家糧食安全責任的地方政府支付；代為落實補充耕地的區(qū)域，耕地保護補償金由區(qū)域代為落實耕地占補平衡任務(wù)的政府或企事業(yè)用地單位支付；建設(shè)占用耕地的區(qū)域，耕地保護補償金由國家和建設(shè)占用耕地的企事業(yè)用地單位支付；耕地保護補償金的收繳、調(diào)配、監(jiān)督和管理等工作可由國家發(fā)改委、國土資源部、財政部、國家糧食局等國家部門牽頭聯(lián)合各省級政府共同組建全國耕地保護補償基金委員會負責，以明確補償資金的運作方式。

4.2 討論

目前，已有研究側(cè)重于將耕地作為自然資源，通過對耕地資源的經(jīng)濟價值、社會價值以及生態(tài)價值的核算來確定耕地保護補償金額[5,9],而將耕地作為一種資產(chǎn)，通過對耕地發(fā)展權(quán)價值的核算來確定耕地保護補償金額的研究較少，且測算方法主要從農(nóng)地未來增值收益、修正市場上具有相同價值成分的相似產(chǎn)權(quán)價值[13]、影響農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度對農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值進行測算，這些測算方法的準確性令人質(zhì)疑，而且操作起來或是較復(fù)雜或是有一定的難度；此外，已有研究關(guān)于耕地保護補償機制的建立未能厘清耕地保護主客體的利益關(guān)系，未能與國家實行耕地保護相關(guān)手段相結(jié)合[9-10]，在實際工作中指導(dǎo)意義不強。因此，本文試圖探索將耕地保護補償機制建立與國家耕地保護主要手段相結(jié)合，從國家管控耕地保有量、實行耕地占補平衡和控制建設(shè)占用耕地3個層面建立區(qū)域耕地保護補償機制，基于耕地發(fā)展權(quán)價值角度確定耕地保護補償標準，其測算方法科學(xué)、簡單、具可操作性。

現(xiàn)實中，根據(jù)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際利用耕地情況，測算相應(yīng)的耕地參照收益，選擇和確定相應(yīng)的補償機制進行補償，本文機會成本損失測算方法和補償機制同樣適用現(xiàn)實中農(nóng)民保護耕地補償個案，需根據(jù)具體案例具體分析。此外，基于耕地發(fā)展權(quán)價值的耕地保護補償利益分配主體涉及到國家企事業(yè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民等多方利益。國家在實現(xiàn)對耕地資源配置和保護的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民雖然損失了耕地非農(nóng)化所帶來的經(jīng)濟收益，但同時也因建設(shè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、為農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)機會等，提高了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民收入水平，因此，基于耕地發(fā)展權(quán)價值的耕地保護補償利益分配應(yīng)平衡各相關(guān)主體的利益，實現(xiàn)公平合理的分配，這將是下一步研究的重點和方向。

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（本文責編：郎海鷗）

Study on Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection in Northeast Major Grain Producing Areas Based on the Value of Farmland Development Rights

SONG Ge1,2, LIU Qing2, WANG Yue1
（1. Institute of Land Management, Northeast University, Shenyang 110819, China; 2. School of Resources and Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China）

The purpose of this study is to establish the compensation mechanism of cultivated land preservation in order to provide scientific basis on promoting coordinate for regional cultivated land protection and economic development, and also set reasonable land expropriation compensation standard for the government. Methods include comparative study method, literature digging, and a model of cultivated land development rights value. Study results show that 1） beside 1/5cultivated land of the study area can only meet their own food needs, the cultivated land development rights in the rest 4/5 areas are worth up to 30.372 billion Yuan; 2） to ensure national food security by limiting cultivated land converting to other uses, the government should pay the compensation to the actors who preserve cultivated land because of their abandoned development rights; 3） for the areas that cannot meet requirement of balancing cultivated land should then buy the land development rights in the region; 4） to those unavoidable land occupation due to national construction projects, the users should pay the compensation according to the development rights. The paper concludes that the cultivated land protection compensation essence is to buy the cultivated land development rights from farmers or the rural collective economic organizations. Under the premise of meeting the grain demand of the area itself and ensuring national food security, governments should establish a comprehensive compensation mechanism of cultivated land protection, taking account of national food security, regional differences, and the balance of cultivated land occupation and compensation.

land administration; northeast major grain producing areas; Bayan County; the value of cultivated land development rights; compensation mechanism

F301.21

A

1001-8158（2014）06-0058-07

2014-04-11

2014-05-21

教育部博士學(xué)科點基金博導(dǎo)類（20112325110007）；國家自然科學(xué)基金（41071346）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費（N130714001）。

宋戈（1969-），女，黑龍江慶安人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地利用。E-mail:songgelaoshi@163.com