透過S-CAD分析框架回顧土地垂直管理政策

康曉琳，梁鶴年，施祖麟

（1．清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084；2.加拿大女王大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)院，加拿大 安大略金士頓 K7L 2P1）

透過S-CAD分析框架回顧土地垂直管理政策

康曉琳1，梁鶴年2，施祖麟1

（1．清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084；2.加拿大女王大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)院，加拿大 安大略金士頓 K7L 2P1）

研究目的：評(píng)估與分析2004年實(shí)施的國土垂直管理制度效果，并提供政策建議以提高土地行政管理效率。研究方法：S-CAD政策分析方法與部分土地行政管理數(shù)據(jù)的量化分析相結(jié)合。研究結(jié)果：通過系統(tǒng)化梳理國土垂直管理政策從目標(biāo)到結(jié)果的邏輯鏈條，發(fā)現(xiàn)垂直管理政策的目標(biāo)與手段、手段與價(jià)值觀/立場存在邏輯上的不一致性,手段對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上也存在不充分性。研究結(jié)論：垂直管理政策在制度設(shè)計(jì)上的目標(biāo)與手段不一致，造成了國土系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革的效果不佳，政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該更注重從中央政府角度出發(fā)的政策目標(biāo)、手段以及預(yù)期結(jié)果的一致性問題。

土地管理；一致性與充分性；S-CAD方法；省以下垂直管理政策評(píng)估

1 引言

20世紀(jì)末的開發(fā)區(qū)熱，催生了地方政府“土地征收+政府出賣”的用地行為模式。盡管該模式能夠?yàn)榈胤秸诙虝r(shí)間內(nèi)獲得大量財(cái)政收入，但造成了由地方政府主導(dǎo)的耕地銳減，因此，強(qiáng)調(diào)國土部門獨(dú)立行使土地管理權(quán)力的垂直管理應(yīng)運(yùn)而生。自2004年國土系統(tǒng)實(shí)行省以下垂直管理后，學(xué)術(shù)界對(duì)其進(jìn)行了廣泛關(guān)注。在垂直管理實(shí)施初期，就有學(xué)者認(rèn)為土地垂直管理具有制度缺陷、責(zé)任追究依然缺位[1]、政策實(shí)施難度較大[2]，督察制度并不是土地監(jiān)管的長效機(jī)制；垂直管理實(shí)施后非但未降低地方政府對(duì)土地市場的干預(yù)程度，反而造成地方政府追求短期目標(biāo)和個(gè)人利益的混亂局面。導(dǎo)致這些問題的原因有二：一是土地管理部門及人員的責(zé)、權(quán)、利的不一致：基層國土管理游離于垂直管理體制之外[3]，造成了該制度“具有先天缺陷”[4]；二是中央政府與地方政府的立場不同，盡管垂直管理遏制了土地分級(jí)管理的弊病，但以地生財(cái)?shù)陌l(fā)展模式難以根除。因此，除建立國土部門工作人員的激勵(lì)考核外，垂直管理體制還需繼續(xù)優(yōu)化[5]。

可見，目前學(xué)術(shù)界對(duì)土地垂直管理的研究焦點(diǎn)主要集中在制度所表現(xiàn)出的問題以及產(chǎn)生根源上，但是制度缺陷是什么？垂直管理制度出臺(tái)后對(duì)土地管理內(nèi)在機(jī)制又產(chǎn)生了怎樣的影響？是否實(shí)現(xiàn)了垂直管理政策的初衷？效果如何？這些問題才是垂直管理制度的關(guān)鍵。本文采用S-CAD政策分析評(píng)估方法，通過對(duì)國土系統(tǒng)垂直管理政策的系統(tǒng)評(píng)估，分析中國土地系統(tǒng)的政策傳遞機(jī)制，并檢驗(yàn)土地垂直管理政策在實(shí)際中的實(shí)施效果，提出政策建議。本文的部分信息來源于對(duì)國土部門的中層（處級(jí)及其以下）工作人員的訪談。

2 S-CAD方法在國土垂直管理政策中的應(yīng)用

2.1 S-CAD政策分析方法

S-CAD方法是從一個(gè)選定的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)公共政策作全方位的分析，包括一致性、充要性、依賴性的系統(tǒng)分析（Subjectivity-Consistency, Adequacy, Dependency）。確定政策分析的立場后，對(duì)政策的效應(yīng)、效率以及合法性與可行性進(jìn)行分析。該分析方法一方面強(qiáng)調(diào)不同觀點(diǎn)的不同看法，另一方面提供一個(gè)邏輯構(gòu)架去鑒認(rèn)各個(gè)不同觀點(diǎn)之間的互動(dòng)[6]。針對(duì)土地省以下垂直管理政策，按照S-CAD方法分析應(yīng)分為4步：第一步，確定2004年政策出臺(tái)時(shí)中央政府的立場；第二步，從中央政府的立場出發(fā)，分析中央政府立場下的觀點(diǎn)與政策目標(biāo)、實(shí)施手段與預(yù)期結(jié)果間的邏輯與因果關(guān)系；第三步，比較垂直管理政策設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)期結(jié)果與日后的實(shí)際結(jié)果（分為2004年政策出臺(tái)后和2008年督察制度兩個(gè)階段的結(jié)果）、政策的設(shè)計(jì)是否邏輯、考慮是否充分、是否具有政策的先見和遠(yuǎn)見；第四步，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地管理中的實(shí)際問題，對(duì)政策做出評(píng)價(jià)并提出政策建議。

2.2 國土垂直管理在S-CAD分析中的各要素（圖1）

2.2.1 政策立場（即垂直管理政策價(jià)值觀）（Value/Stances） 垂直管理政策立場是政策出臺(tái)時(shí)（2004年）中央政府的土地管理價(jià)值觀，即垂直管理政策文本中的“為加強(qiáng)國家對(duì)國土資源的宏觀調(diào)控”，從國家角度統(tǒng)籌、平衡耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者的關(guān)系。

2.2.2 政策目標(biāo)（Goal） 在上述的價(jià)值觀下，依據(jù)政策文本和當(dāng)年土地管理背景，垂直管理的目的主要有兩個(gè)：1）調(diào)控土地用途（G1）。農(nóng)地保護(hù)機(jī)制不能有效運(yùn)行，地方政府在土地審批、利用環(huán)節(jié)權(quán)力過大，造成耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的隨意行為，因此，中央政府希望采取垂直管理的行政手段，加強(qiáng)地方國土部門的權(quán)力和省級(jí)政府對(duì)土地的責(zé)任，從而調(diào)控土地用途。（2）提高土地管理效率（G2）。盡管中國的土地管理法律、法規(guī)眾多，但執(zhí)行結(jié)果卻不盡如人意，因此，垂直管理政策正是為了提高土地管理效率而生。

2.2.3 政策手段（Strategy） （1）調(diào)整干部管理體制（S1），分為提高省政府權(quán)力（S1.1）和加強(qiáng)省以下各級(jí)政府對(duì)國土部門人員編制的權(quán)力（S1.2），對(duì)基層國土部門工作人員的編制權(quán)力上收一級(jí)；（2）強(qiáng)化省級(jí)政府與國土部門的執(zhí)法監(jiān)察職能（S2.1）和完善土地規(guī)劃的審批手續(xù)管理（S2.2），包括省國土部門監(jiān)督下級(jí)國土部門是否履行職責(zé)（S2.1.1），市或縣級(jí)政府與國土部門可以直接查處違法違規(guī)用地（S2.1.2），加強(qiáng)耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)巡查S2.1.3），及時(shí)制止與糾正并報(bào)告土地違法事件（S2.1.4）,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地總體規(guī)劃調(diào)整均需報(bào)省人民政府（S2.2.1）；（3）完善規(guī)劃①筆者認(rèn)為，因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃包括了“土地如何使用”和“每種用途土地有多少”兩個(gè)方面的內(nèi)容，這兩個(gè)方面正是綜合考慮了耕地與經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的分配。編制管理體制（S3.1）和分配用地指標(biāo)（S3.2），包括土地用途分區(qū)圖（S3.1.1），市、縣級(jí)建設(shè)用地規(guī)模（S3.2.1），新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)（S3.2.2），基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)（S3.2.3）。

2.2.4 政策的預(yù)期結(jié)果（Result） 垂直管理制度實(shí)施的預(yù)期結(jié)果是通過地方國土部門的引導(dǎo)，地方政府能夠合理、規(guī)范地利用土地。由于這一愿望的實(shí)現(xiàn)有賴于地方依據(jù)土地利用規(guī)劃使用土地②土地利用規(guī)劃與用地指標(biāo)的訂立，是地方政府依據(jù)自身需求向省級(jí)報(bào)批，交由中央國務(wù)院，在綜合了耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)因素后被批。，因此本文將“違法用地的減少”作為垂直管理后的直接表現(xiàn)與政策的預(yù)期結(jié)果。

圖1 土地省以下垂管政策的S-CAD分析圖Fig.1 S-CAD analysis of land vertical management

2.3 土地省以下垂直管理制度的S-CAD分析

2.3.1 政策出臺(tái)的邏輯分析與因果分析 從政策的價(jià)值觀/立場（V）、對(duì)土地管理進(jìn)行“宏觀調(diào)控”——平衡耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的關(guān)系出發(fā)，政策目標(biāo)（G）是通過調(diào)整國土部門的干部管理體制（S1）、完善規(guī)劃編制管理體制（S3.1）和用地指標(biāo)分配（S3.2）以實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地用途（G1）；在調(diào)整后的人事管理制度（S1）下，通過強(qiáng)化省政府及其國土部門的執(zhí)法監(jiān)察職能（S2.1）、土地規(guī)劃審批權(quán)限（S2.2）和指標(biāo)分配（S3.2）以實(shí)現(xiàn)提高土地管理效率（G2）。從中央的主導(dǎo)立場來看，期望以國土部門約束地市、縣（區(qū)）級(jí)人民政府亂用濫用土地的權(quán)力以及盲目大量占用耕地的行為。制度安排的行政權(quán)能上，期望加強(qiáng)省級(jí)政府土地管理的責(zé)任，通過掌握市、縣（區(qū)）國土部門領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)而實(shí)現(xiàn)；在行政關(guān)系上，將國土管理的權(quán)力下放到省一級(jí)，省政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的土地管理，并由土地的直接管理者——地方政府統(tǒng)籌土地指標(biāo)的分配與利用規(guī)劃，省級(jí)政府則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國土部門與地方政府的關(guān)系。另外，調(diào)控指標(biāo)（S1）與規(guī)劃審批（S2）是對(duì)土地用途進(jìn)行調(diào)控的最佳手段。可見，價(jià)值觀/立場與目標(biāo)兩者具有高度的一致性，政策的目標(biāo)體現(xiàn)了政策價(jià)值/立場。

垂直管理政策出臺(tái)的背景是2004年中國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨“固定資產(chǎn)投資增長過快、部分行業(yè)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重”的發(fā)展困境，當(dāng)時(shí)的中央政府采用緊縮“地根”和“銀根”兩個(gè)渠道引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢逐漸趨于平穩(wěn)。其中，對(duì)開發(fā)區(qū)泛濫和亂占土地的清理活動(dòng)一定程度上抑制了土地的無序供應(yīng)。同年8月31日垂直管理政策出臺(tái)4個(gè)月后）的“招拍掛”規(guī)定，限制了經(jīng)營性土地的供應(yīng)只能通過“招拍掛”方式。

在這個(gè)背景下（截至督察制度出臺(tái)），地方國土部門并未獲得更加獨(dú)立的行政權(quán)力，而垂直管理政策的出臺(tái)對(duì)地方政府隨意征占土地的行為又沒有明顯的約束，表現(xiàn)在土地違法案件繼續(xù)猖獗，土地違法僅在政策出臺(tái)后的第一年明顯減少，隨后便反彈，說明地方政府已經(jīng)找到“對(duì)策”，是對(duì)垂直管理制度產(chǎn)生適應(yīng)性的表現(xiàn)。同年8月底經(jīng)營性土地“招拍掛”政策出臺(tái)后，土地價(jià)格快速上漲，極大推動(dòng)地方政府征占更多土地的行為。因此，土地價(jià)格市場化非但不是垂直管理政策失效的原因，而且更加證明了政策設(shè)計(jì)對(duì)未來的預(yù)見性不足，以及對(duì)地方政府“下有對(duì)策”行為的應(yīng)對(duì)不足。這兩方面的考慮不周，致使垂直管理政策失效。

2006年督察制度出臺(tái)后，督察對(duì)象出現(xiàn)了從地方政府向地方國土部門（地方國土部門是批準(zhǔn)政府用地行為的惟一部門）的偏移，形成督察“表面查政府實(shí)則查國土”的現(xiàn)象，地方一級(jí)的政府與國土更加“團(tuán)結(jié)一致對(duì)督察”。其次，盡管土地督察對(duì)地方政府的用地行為有較明顯的約束，但因每次行動(dòng)時(shí)間間隔相對(duì)較長，給了地方政府充分的違法時(shí)間，加劇了地方政府違法使用土地的投機(jī)行為，未能達(dá)到G2的目標(biāo)。因此，從政策效果來看，督察制度反襯出垂直管理制度收效甚微。

2.3.2 垂直管理政策前期（2004—2006年）的討論 第一，垂直管理政策的手段與目標(biāo)、手段與價(jià)值觀/立場存在邏輯上的不一致性。首先，對(duì)人事編制的調(diào)整（S1）間接強(qiáng)化了地方政府（主要是縣、市兩級(jí)）對(duì)國土的管理權(quán)力，而政策所賦予地方政府曝光、直接查處違法用地權(quán)力的手段（S2.1.2，S2.1.4）自動(dòng)失效。另外，政策手段提到市（縣）級(jí)建設(shè)用地指標(biāo)、耕地與基本農(nóng)田保護(hù)的指標(biāo)均需要報(bào)批省人民政府（S2.2.1，S3.2.1-3），但并未賦予其實(shí)質(zhì)的行政權(quán)能，從而垂直管理政策目標(biāo)與手段的不一致直接導(dǎo)致了政策實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的不一致。同時(shí)，地方國土部門并不能有效約束地方政府用地行為也導(dǎo)致調(diào)控土地用途（G1）、提高土地管理效率（G2）的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。此外，完善用地審批與規(guī)劃的手段（S3.1，S3.2）受到人員管理體制（S1）設(shè)置的影響，造成土地用途管理效率下降；監(jiān)管手段（S2.1）不能有效執(zhí)行導(dǎo)致了土地違法案件屢禁不止[7]。

第二，依賴性分析。在垂直管理政策的兩個(gè)目標(biāo)中，若從中央政府的立場來看，提高土地管理效率（G2）較為關(guān)鍵，即國土部門應(yīng)該約束地方政府的用地行為，并且在土地如何使用、各項(xiàng)用地比例的分配上也要合理規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行。但在現(xiàn)實(shí)中，由于國土管理體制并非完全垂直管理，地方一級(jí)的政府與國土部門的責(zé)權(quán)難分。國土部門作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要執(zhí)行者之一，不能獨(dú)立“照章辦事”而是受制于同級(jí)地方政府。同時(shí)，因地方國土部門領(lǐng)導(dǎo)受上級(jí)國土部門的任免且要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，所以又被要求獨(dú)立地“照章辦事”。因此，地方一級(jí)國土部門的工作人員的執(zhí)行困惑正是源自于既要依法約束地方政府用地行為，又要依賴地方政府的資金配置與行政任免，這也是垂直管理政策目標(biāo)與手段不一致的突出表現(xiàn)。同時(shí)，地方政府往往只考慮本級(jí)政府的政績”，而忽視長期目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致以本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展之名跨越用地規(guī)劃權(quán)力行事。

第三，充分性分析。從價(jià)值觀和目標(biāo)的充分性來看，土地用途和行政效率是平衡建設(shè)用地與耕地保護(hù)的充要目標(biāo)。規(guī)劃是平衡后的耕地與建設(shè)用地等土地利用類型的分配，土地管理的行政效率是實(shí)施土地規(guī)劃的保障，因此，在垂直管理制度中，這兩個(gè)目標(biāo)對(duì)中央土地管理價(jià)值觀的反映是充要的。前文提到，垂直管理政策設(shè)計(jì)因?qū)ξ磥淼念A(yù)見性和對(duì)策不足，造成政策執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)偏差。垂直管理政策出臺(tái)4個(gè)月后，又頒布了“招拍掛”政策，地方政府的征地行為成為土地一級(jí)市場惟一的供地來源，土地征收能夠給地方政府帶來豐厚財(cái)政收入的同時(shí)，還能有利于招商引資“政績工程”與經(jīng)濟(jì)收益。驅(qū)動(dòng)力如此之大，垂直管理制度設(shè)計(jì)時(shí)并沒有預(yù)見到，也沒有提出有效的應(yīng)對(duì)措施。垂直管理的手段只是因循以往并不奏效的“履行規(guī)劃”和“規(guī)劃審批”等措施來限制地方政府用地行為。因此，目前垂直管理的手段遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，更導(dǎo)致垂直管理后的實(shí)際結(jié)果不能很好地呼應(yīng)政策手段。

2.3.3 垂直管理政策后期（2007—2009年）的討論 為解決建設(shè)用地需求缺口與違法用地猖狂、土地浪費(fèi)嚴(yán)重并存的矛盾，中央政府于2006年實(shí)行了專門查處地方政府違規(guī)用地的土地督察制度①盡管土地督察的機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立于土地管理體制之外，但是其制度設(shè)計(jì)的職能（監(jiān)督地方政府的土地違法行為）可以看做是對(duì)原體制內(nèi)土地執(zhí)法職能在范圍上的進(jìn)一步加強(qiáng)，并且實(shí)際效果（威懾地方政府用地行為、土地違法案件數(shù)量減少）也對(duì)現(xiàn)有的垂直管理體制產(chǎn)生了積極的影響。，這在土地行政管理領(lǐng)域被認(rèn)為是現(xiàn)階段配合垂直管理制度的重要補(bǔ)充。省以下垂直管理制度與督察制度兩者相結(jié)合，形成了現(xiàn)有的土地垂直管理體制[8]。因此，作為對(duì)垂直管理政策的效果評(píng)估與回顧，有必要單獨(dú)對(duì)督察制度進(jìn)行分析。

督察制度也是從中央的立場（V）出發(fā)的土地行政管理政策，并與垂直管理制度有著相同的最高目標(biāo)（G1和G2）。督察制度的目標(biāo)更加具體，是對(duì)地方政府土地行為是否依法、依規(guī)劃的監(jiān)督，可以看作是對(duì)垂直管理制度中手段S2.1的延伸與補(bǔ)充。督察制度的主要政策手段是組織手段（S4）——設(shè)立土地督察局。由于督察制度是對(duì)垂直管理效果的補(bǔ)充，因此，預(yù)期結(jié)果仍舊是違法用地減少（R）。政策實(shí)施的實(shí)際結(jié)果（R）表明督察制度的效果較明顯。

圖2 土地督察制度的S-CAD分析圖Fig.2 Analysis framework of land inspector system

督察政策的手段（S4）與政策目標(biāo)具有一致性，該手段使得實(shí)際結(jié)果與政策預(yù)期實(shí)現(xiàn)了較好地吻合，但是，督察制度的持續(xù)性作用較差。這是由于手段（S4）中執(zhí)行人員的“臨時(shí)組合”和督察行動(dòng)的間斷性，降低了手段在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)的充分性。另外，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，違法的行為主體主要集中在市級(jí)及以下，若根據(jù)“減少土地違法情況”的預(yù)期結(jié)果（R），督察制度的作用對(duì)象應(yīng)直接對(duì)應(yīng)市級(jí)以下的土地違法主體，但是文件規(guī)定卻是“省級(jí)及計(jì)劃單列市”。這種運(yùn)用權(quán)力的“上級(jí)管下級(jí)”的政策執(zhí)行傳導(dǎo)機(jī)制是基于中國行政職能條塊結(jié)合的特點(diǎn)，導(dǎo)致實(shí)際中督察制度沒能直接針對(duì)違法主體，而是與土地違法主體的上級(jí)——省級(jí)政府對(duì)話治理土地違法。該方式是中國督察制度執(zhí)行過程中的獨(dú)特現(xiàn)象，其管理效果還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

督察制度的執(zhí)行過程主要依賴于派駐地方的國家督察人員。首先督察人員通過多渠道發(fā)現(xiàn)違法案件發(fā)生地，并鎖定土地違法情況出現(xiàn)的區(qū)域，然后向該區(qū)域所在省級(jí)政府發(fā)出自查要求，省級(jí)政府繼續(xù)向下級(jí)政府發(fā)出自查通知，最終落到市縣級(jí)國土部門負(fù)責(zé)查處本地的違法案件。土地督察因在組織機(jī)制上的相對(duì)獨(dú)立，且具有較高的行政權(quán)力級(jí)別，所以能夠獲得每次行動(dòng)的高威懾力與高行政效率。

2.4 國土垂直管理政策評(píng)價(jià)

綜上，結(jié)合垂直管理政策與督察制度二者來看，2004年實(shí)施垂直管理的目標(biāo)明確，但因垂直管理的手段與目標(biāo)不一致，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，最終目標(biāo)也未達(dá)成，繼而，中央推出督察制度。督察制度有明確的政策對(duì)象地方政府）和政策任務(wù)（監(jiān)督、查處土地違法行為），是為解決因前期垂直管理政策出臺(tái)后所致的問題而來，而非直接幫助垂直管理政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

已有的實(shí)證研究也顯示：垂直管理后土地違法案件沒并有得到有效遏制，基層機(jī)關(guān)土地違法案件多，未經(jīng)批準(zhǔn)用地所占比例高，土地管理部門與地方政府關(guān)系未理順[9]。另外，根據(jù)歷年《國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)整理，選取2001—2009年間的土地違法案件數(shù)量與所涉及的土地違法案件作參照，違法案件仍舊每年以萬件以上出現(xiàn)，且涉及土地面積巨大，違法行為的根源與地方政府背后的支持與默許態(tài)度密切相關(guān)[10]。

因此，垂直管理制度的主要問題是責(zé)權(quán)的不匹配與不徹底，國土部門工作人員不能獨(dú)立行政，地方政府“挾持”國土部門違法違規(guī)用地。督察制度作為一種“彌補(bǔ)性”政策，只是“緩解”土地違法現(xiàn)象。因此，協(xié)調(diào)國土部門與地方政府在垂直管理體制下的關(guān)系，才是提高垂直管理制度有效性的方法。政策的執(zhí)行依賴于國土部門的執(zhí)法（指土地相關(guān)法律法規(guī)）、地方政府的守法（同前）及二者的相互合作，而不是一方牽制另一方實(shí)現(xiàn)各自利益。同時(shí)，需要有一定的激勵(lì)機(jī)制，促成兩個(gè)部門合作實(shí)現(xiàn)垂直管理政策的目標(biāo)。而在政策的具體操作中，政策手段很可能會(huì)損害政策執(zhí)行人的相關(guān)利益或與政策執(zhí)行主體的觀點(diǎn)不同，這些都是需要政策設(shè)計(jì)者給予關(guān)注。關(guān)于部門間合作的動(dòng)力，應(yīng)來自于合理補(bǔ)償政策補(bǔ)償執(zhí)行人受到的利益損害；對(duì)于統(tǒng)一執(zhí)行主體的職責(zé)與自身觀點(diǎn)的偏差，需要有明確的政策執(zhí)行說明和違規(guī)懲罰機(jī)制。

3 S-CAD方法的自我評(píng)價(jià)

本文以《國土資統(tǒng)計(jì)年鑒》中“土地違法情況”的相關(guān)數(shù)據(jù)為參考，評(píng)價(jià)了垂直管理和督察兩政策的效果，然而，僅以該數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)政策效果的指標(biāo)可能不夠全面，因此對(duì)于選擇何種數(shù)據(jù)作為政策效果的參考依據(jù)可作進(jìn)一步探討。S-CAD分析方法重視對(duì)政策“價(jià)值觀—目標(biāo)—手段—預(yù)期結(jié)果—價(jià)值觀”的連續(xù)性和一致性分析。在中國行政管理機(jī)制中，政策手段是分析的關(guān)鍵。本文對(duì)政策實(shí)施的手段只是參照政策文本與訪談?wù){(diào)研獲得，勢必存在局限。

在研究過程中，由于相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)不多，為了獲得客觀、真實(shí)的一手信息，筆者進(jìn)行了大量的訪談?wù){(diào)研，且主要在國土部門工作人員中進(jìn)行，但是訪談對(duì)象較為集中在國土部門的中層（處級(jí)及其以下），從而形成的觀點(diǎn)可能不能代表高層管理者的意見。因此，在運(yùn)用S-CAD方法做政策分析時(shí)的評(píng)論可能具有一定局限性，在未來的研究中將注重補(bǔ)充高級(jí)管理者的態(tài)度和觀點(diǎn)。

科學(xué)的政策評(píng)估不僅是對(duì)政策表現(xiàn)效果的考量，更需要分析政策實(shí)施中對(duì)傳導(dǎo)機(jī)制的影響、對(duì)未來的預(yù)測。目前中國土地政策領(lǐng)域?qū)φ咴u(píng)估的研究尚處于初期階段，對(duì)于評(píng)估的原則、方法研究較多且較分散，對(duì)評(píng)估理論發(fā)展有價(jià)值的方法或研究尚不多見。S-CAD政策評(píng)估與分析工具，運(yùn)用動(dòng)態(tài)的評(píng)估方法，對(duì)未來趨勢有一定的預(yù)見性，但是不能預(yù)見實(shí)際發(fā)生的結(jié)果。因此，本文運(yùn)用S-CAD方法對(duì)已經(jīng)發(fā)生過的垂直管理政策進(jìn)行回顧與評(píng)價(jià)，屬于政策后評(píng)估范疇，追蹤政策設(shè)計(jì)上與事實(shí)上的問題，可以作為下一步政策修改的論證依據(jù)，僅為政策設(shè)計(jì)者和評(píng)估者提供一個(gè)可參考的視角。

（References）：

［1］劉玲.土地新政下再論中國土地管理體制改革［J］.國土資源導(dǎo)刊，2005，2（6）：11 - 14.

［2］盛智穎,張安錄.從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)土地垂直管理進(jìn)行分析［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2005，12：26 - 31.

［3］喻剛.土地調(diào)控亟待土地垂直管理體制進(jìn)一步完善［EB/OL］. http://www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/tuditiaokong/zjgd/200610/t20061016_646820.htm,2010-10-16.

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［7］易明,唐韜.省級(jí)以下國土資源管理體制改革研究［J］.資源行政管理與法制建設(shè)，2011，（7）：38 - 39，47.

［8］李名峰,曹陽，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中利益博弈分析［J］.中國土地科學(xué)，2010，24（6）：9 - 13.

［9］劉曉梅,呂杰.土地垂直管理體制下存在的問題及成因分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，（7）：82 - 83.

［10］王雪峰,葛燕平.當(dāng)前土地違法行為的原因分析及其對(duì)策［J］.國土資源，2008，（8）：40 - 43.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Review of Vertical Land Management and Introduction of an Analysis Framework

KANG Xiao-lin1， LEUNG Hok-lin2， SHI Zu-lin1
（1. School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China; 2. School of Urban and Regional Planning， Queen’s University， Kingston Ontario K7L 2P1， Canada）

This article evaluates the effect of vertical management policy of land in 2004 and then provides the political suggestions. S-CAD (Subjective-consistency, Adequacy, and Dependency), a policy analysis tool, is applied based on the data of land management. The analysis focuses on the logical links between objectives, strategies and results of the management policy, as well as its feasibility in implementation. The results show the inconsistency and inadequacy between objectives and strategies, strategies and stances, which leads to a poor policy performance.

land management; adequacy and consistency; S-CAD method; evaluation of land vertical management below provincial level

F301.22

A

1001-8158（2014）06-0051-07

2013-05-20

2014-05-19

國家自然科學(xué)基金（BCSB002）；科技部創(chuàng)新方法工作專項(xiàng)（2012IM040400）。

康曉琳（1982-），女，河北保定人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋毓芾?城市化與土地政策。E-mail:lovespacy@126.com