行政配置與市場(chǎng)配置：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景之下的宅基地使用權(quán)制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

行政配置與市場(chǎng)配置：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景之下的宅基地使用權(quán)制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

研究目的：探討源于中國(guó)推進(jìn)工業(yè)化目的的宅基地使用權(quán)制度在城鎮(zhèn)化中演化的特征和原因。研究方法：歷史研究法、法和經(jīng)濟(jì)學(xué)與產(chǎn)權(quán)博弈論。研究結(jié)果：近年來(lái)行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度得到固化和強(qiáng)化，既是由于中央政府基于耕地保護(hù)的政策目的，也是由于這種宅基地使用權(quán)制度能讓地方政府獲得城鎮(zhèn)化收益。但是，隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，使得農(nóng)村地區(qū)的宅基地利用越來(lái)越需要市場(chǎng)配置取向。研究結(jié)論：當(dāng)前階段推進(jìn)市場(chǎng)配置取向代替行政配置取向，可以結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)實(shí)施雙軌化配置。

土地制度；法律產(chǎn)權(quán)；事實(shí)產(chǎn)權(quán)；行政配置；市場(chǎng)配置； 宅基地

1 引言

工業(yè)化的資本積累主要源于農(nóng)業(yè)剩余,通過(guò)掌握土地賦稅和地租，國(guó)家可以最大限度集中農(nóng)業(yè)剩余，但在城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的情況之下，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市。1958年國(guó)家頒布《戶(hù)口登記條例》，阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)領(lǐng)域和向城市遷移的通道，從此中國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)二元分割體制時(shí)期。國(guó)家為了讓農(nóng)民束縛在土地上，開(kāi)始推行宅基地?zé)o償、無(wú)期限使用和嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權(quán)”概念，明確農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)制度是源于國(guó)家持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化的需要，與先前實(shí)施的限制人口流動(dòng)作為目的的戶(hù)籍管理制度相輔相成，具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性，起到控制人口流動(dòng)和穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能[1]。但是，隨著中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，原本作為城鄉(xiāng)二元分割體制的組成部分的宅基地使用權(quán)制度，現(xiàn)在卻已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。中國(guó)城鎮(zhèn)化率大幅提升，2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%[2]，相比1980年提高31.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，農(nóng)民工進(jìn)城對(duì)于城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)最大。從城鄉(xiāng)維度看，超過(guò)6成的農(nóng)民工流向地級(jí)以上大中城市；從區(qū)域維度看，中西部地區(qū)成為農(nóng)民工流出地，東部地區(qū)成為農(nóng)民工流入地[3]。這種人口大規(guī)模從農(nóng)村向城市的流動(dòng)，已和宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之時(shí)的背景大相徑庭，宅基地資源優(yōu)化配置問(wèn)題成為影響城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要問(wèn)題之一。

當(dāng)前，針對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的改革爭(zhēng)論頗大。一種觀點(diǎn)堅(jiān)持行政配置主導(dǎo)取向，認(rèn)為宅基地資源承載著社會(huì)保障功能，起到穩(wěn)定中國(guó)社會(huì)的基石作用，因而反對(duì)宅基地資源自由交易，讓包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的市場(chǎng)主體自由買(mǎi)賣(mài)宅基地資源引發(fā)的市場(chǎng)失靈將會(huì)大于政府失靈[4-5]。另外一種相反的觀點(diǎn)堅(jiān)持市場(chǎng)配置主導(dǎo)取向，認(rèn)為限制宅基地自由交易將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害，主張盡快按照用益物權(quán)邏輯進(jìn)行宅基地使用權(quán)制度的機(jī)制設(shè)計(jì)[6-7]。制度演進(jìn)具有路徑依賴(lài)的慣性，現(xiàn)存宅基地使用權(quán)制度體現(xiàn)行政配置主導(dǎo)取向，那么未來(lái)的制度轉(zhuǎn)型是如何受到當(dāng)前制度特點(diǎn)的影響？宅基地使用權(quán)制度轉(zhuǎn)型需要跨越多長(zhǎng)時(shí)間？處于宅基地使用權(quán)制度的轉(zhuǎn)型階段，行政配置取向和市場(chǎng)配置取向各自適用的范圍在哪里？同時(shí)，這一轉(zhuǎn)型階段如何才能實(shí)現(xiàn)行政配置取向和市場(chǎng)配置取向的匹配？對(duì)于這些問(wèn)題的解答，可以更好推進(jìn)宅基地資源有限自主流轉(zhuǎn)[8]，有序?qū)崿F(xiàn)宅基地分層次、分情況的退出和補(bǔ)償[9]，最終提供改革現(xiàn)行制度的基于歷史、面向未來(lái)的可行路徑。

2 基于行政配置主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)制度演進(jìn)

根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景之不同，宅基地使用權(quán)制度的功能也是有所差異。如果改革開(kāi)放之前的宅基地使用權(quán)制度是為中國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略服務(wù)的，那么改革開(kāi)放之后的宅基地使用權(quán)制度是為中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務(wù)的，出于土地資源有效利用的目的，讓地方政府最大限度獲取城鎮(zhèn)化收益實(shí)現(xiàn)人口集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣，原來(lái)的基于行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度不僅沒(méi)有取消或者松動(dòng)，反而是在中國(guó)城鎮(zhèn)化之中趨于固化和強(qiáng)化。

第一，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地和建房管理的規(guī)定，農(nóng)民利用宅基地的權(quán)利受到削減，農(nóng)民對(duì)其宅基地的權(quán)利模糊化?！?981年國(guó)務(wù)院通知要求農(nóng)村建房用地必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次對(duì)宅基地面積做出限制性規(guī)定。1986年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。出賣(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。1995年的《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得用于抵押。1998年修訂的《土地管理法》確立宅基地使用權(quán)以戶(hù)為單位的申請(qǐng)?jiān)瓌t，明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地。同時(shí)，宅基地使用權(quán)不得用于出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！盵10]

第二，通過(guò)宅基地使用權(quán)主體的規(guī)定，城鎮(zhèn)居民利用宅基地的權(quán)利受到剝奪。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的獲取資格曾經(jīng)也被賦予城鎮(zhèn)居民。例如，1988年的《土地管理法》承認(rèn)“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)居民、回原籍鄉(xiāng)村落戶(hù)的職工、退伍軍人和離退休干部以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞有使用農(nóng)村宅基地建房的權(quán)利”。但是，隨著城市郊區(qū)土地資源稀缺程度飆升，農(nóng)民對(duì)于宅基地大規(guī)模開(kāi)發(fā)，耕地大量轉(zhuǎn)為宅基地用途。由此《土地管理法》1998年進(jìn)行修訂，不再賦予城鎮(zhèn)居民利用農(nóng)村宅基地的主體資格。2004年，國(guó)土資源部規(guī)定，“嚴(yán)格禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)‘土地使用權(quán)證書(shū)’”。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳再次要求，“農(nóng)村住房用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著土地供需缺口，宅基地使用權(quán)制度則是影響供需缺口的重要因素。根據(jù)預(yù)測(cè)，如果實(shí)行3種不同的宅基地使用權(quán)制度：一是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，退出自己的宅基地用于復(fù)墾或建設(shè)；二是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，不退出自己的宅基地，形成“城鄉(xiāng)兩棲”居住；三是既允許進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口不退出自己的宅基地，又允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村去買(mǎi)一個(gè)宅院。那么，到2040年，第一種情況之下，可以整理出17135萬(wàn)畝村莊用地；第二種情況之下，村莊還需增加占用15065萬(wàn)畝土地；第三種情況之下，村莊還需增加占用35865萬(wàn)畝[11]。中國(guó)這種緊張的人地矛盾始終制約著中央政府政策制定和執(zhí)行，基于行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度的固化和強(qiáng)化也是基于節(jié)約利用土地的目的。

同時(shí)，中央政府這種宅基地使用權(quán)制度的固化和強(qiáng)化相應(yīng)擴(kuò)大地方政府處分權(quán)。一是供應(yīng)環(huán)節(jié)，農(nóng)民集體權(quán)利弱化，地方政府權(quán)利強(qiáng)化，申請(qǐng)人若想取得合法的新增宅基地，需要地方政府的行政審批。二是處分環(huán)節(jié)，農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)利弱化，地方政府權(quán)利強(qiáng)化，地方政府擁有權(quán)利禁止宅基地轉(zhuǎn)讓或抵押行為，農(nóng)民只能實(shí)際占有或使用宅基地，缺乏處分的權(quán)利。三是收回環(huán)節(jié)，地方政府的權(quán)利得到強(qiáng)化，農(nóng)民集體具有宅基地的處分權(quán)——收回宅基地的權(quán)利，而在收回之前需要經(jīng)過(guò)地方政府批準(zhǔn)。四是使用環(huán)節(jié)，農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)利弱化，地方政府權(quán)利強(qiáng)化，地方政府的宅基地規(guī)劃?rùn)?quán)和管理權(quán)得到強(qiáng)化，農(nóng)民新建、翻建、改建房屋之時(shí)需要遵循地方政府的規(guī)定。從這4個(gè)權(quán)利處分環(huán)節(jié)看，原本屬于農(nóng)戶(hù)個(gè)體或農(nóng)戶(hù)集體的權(quán)利基本已被地方政府掌握[12]。

由此，“地方政府代替農(nóng)戶(hù)個(gè)體成為土地開(kāi)發(fā)的主體，憑借其對(duì)區(qū)域土地資源的行政控制權(quán)利，轉(zhuǎn)向從整體上控制和經(jīng)營(yíng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)”[13]。針對(duì)宅基地而言，地方政府通過(guò)三種行政權(quán)利配置土地資源。第一種行政權(quán)利是征地權(quán)。隨著城區(qū)面積的擴(kuò)大，原先包括宅基地在內(nèi)的屬于集體所有的郊區(qū)土地，通過(guò)地方政府征用，轉(zhuǎn)變成為國(guó)有性質(zhì)的城區(qū)土地，由此地方政府獲得城鎮(zhèn)化條件之下的巨大土地增值收益。第二種行政權(quán)利是土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)。農(nóng)戶(hù)或農(nóng)戶(hù)集體不能合法地供給宅基地資源，同時(shí)城鎮(zhèn)居民喪失獲得宅基地使用權(quán)的法律資格，國(guó)有土地之上的城市商品住房成為城鎮(zhèn)居民惟一可以購(gòu)買(mǎi)的居住房產(chǎn)，地方政府憑借土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)獲得高額的國(guó)有土地出讓收入。第三種行政權(quán)利是土地發(fā)展權(quán)。例如，城市用地緊張和農(nóng)村用地閑置并存，地方政府進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)土地“增減掛鉤”，農(nóng)戶(hù)喪失了以宅基地為主的整理復(fù)墾為耕地地塊的土地發(fā)展權(quán)，地方政府獲得了原本屬于農(nóng)戶(hù)或農(nóng)戶(hù)集體的土地發(fā)展權(quán)。

3 城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和宅基地隱形市場(chǎng)配置

這種行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度固化和強(qiáng)化過(guò)程之中，地方政府越來(lái)越有宅基地處分權(quán)，但是，地方政府的宅基地處分權(quán)也會(huì)因?yàn)閷?shí)際執(zhí)法成本過(guò)高而無(wú)法保持其權(quán)利的排他性，從而形成“公共領(lǐng)域”[14]。除非宅基地資源沒(méi)有價(jià)值，農(nóng)民不會(huì)在“公共領(lǐng)域”的邊界之外自動(dòng)卻步，往往憑借其對(duì)于宅基地的事實(shí)占有和處分，形成事實(shí)之上的處分權(quán)。更為真實(shí)的狀態(tài)是，公共領(lǐng)域的部分價(jià)值不是屬于法律產(chǎn)權(quán)的所有者，而屬于事實(shí)產(chǎn)權(quán)的所有者。通過(guò)這種產(chǎn)權(quán)博弈，城市地區(qū)呈現(xiàn)較為顯性的行政配置作為特征的法律產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)較為隱性的市場(chǎng)配置作為特征的事實(shí)產(chǎn)權(quán)。例如，2011年6—12月，筆者實(shí)地調(diào)查重慶、湖北、浙江、廣東、四川和江蘇6個(gè)?。ㄊ校?，分別在每個(gè)省（市）抽取2個(gè)縣（市、區(qū)）（其中在湖北抽取4個(gè)縣（市、區(qū)）），每個(gè)縣（市、區(qū)）抽取3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照集體經(jīng)濟(jì)收入較差、一般和較好分別抽取3個(gè)村（社），每個(gè)村（社）抽取10個(gè)農(nóng)戶(hù)，進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，總共獲得有效問(wèn)卷1010份。通過(guò)分析1010戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查問(wèn)卷，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于宅基地的法律規(guī)定與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知存在差距。一是宅基地所有權(quán)主體的認(rèn)知模糊。選擇宅基地所有權(quán)應(yīng)歸農(nóng)戶(hù)的占到4成以上，但也有1成的農(nóng)戶(hù)選擇國(guó)家擁有宅基地所有權(quán)。二是宅基地合法利用方式的認(rèn)識(shí)模糊。按照法律規(guī)定，宅基地出租、閑置、抵押和入股是法律不能允許的。但是，受訪人員認(rèn)為農(nóng)戶(hù)選擇宅基地用以出租、閑置、抵押和入股的分別占到92.1%、60.4%、26.1%、23.6%。三是宅基地合法轉(zhuǎn)讓對(duì)象的認(rèn)知模糊。按照法律規(guī)定，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍僅限村級(jí)集體之內(nèi)。受訪人員認(rèn)為宅基地可轉(zhuǎn)讓的條件之下，選擇“經(jīng)原審批同意均可以”、 “只要是農(nóng)民都可以”和“只能轉(zhuǎn)讓給本村村民”分別占到22%、29.6%和48.4%。四是農(nóng)村房屋能否合法買(mǎi)賣(mài)的認(rèn)知模糊。受訪人員選擇“不能買(mǎi)賣(mài)”、“按政策買(mǎi)賣(mài)”、“依法買(mǎi)賣(mài)”和“可自由買(mǎi)賣(mài)”的比重分為12.4%、6.9%、43.5%和37.3%。其中認(rèn)為可自由買(mǎi)賣(mài)的比重達(dá)到37.3%，表明農(nóng)村住房可交易性的強(qiáng)烈認(rèn)同。

城鄉(xiāng)人口流動(dòng)導(dǎo)致宅基地資源價(jià)值變化，宅基地資源開(kāi)發(fā)行為之中法律產(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)之間的沖突加劇。一方面，城市郊區(qū)宅基地資源開(kāi)發(fā)價(jià)值快速提升。國(guó)家對(duì)于農(nóng)用地和宅基地的規(guī)定具有差異，農(nóng)民只能享有一定期限的農(nóng)地承包使用權(quán)，但是宅基地卻可永遠(yuǎn)占有和免費(fèi)使用，并且地方政府征收宅基地將會(huì)給予更多賠償。郊區(qū)農(nóng)戶(hù)也就想方設(shè)法超標(biāo)占用宅基地，通過(guò)侵占農(nóng)地和非法土地開(kāi)發(fā)而把多占的宅基地界定為自己所有。這種開(kāi)發(fā)行為，既能在土地征收之中得到更多賠償，同時(shí)出租房屋得到更多土地開(kāi)發(fā)收益，也能滿(mǎn)足來(lái)自農(nóng)村人口的居住需求。另一方面，處于邊緣農(nóng)村地區(qū)的宅基地和農(nóng)村住房出現(xiàn)閑置。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，對(duì)于原來(lái)住在農(nóng)村的人口越來(lái)越多進(jìn)入城鎮(zhèn)之中，當(dāng)中部分人群希望能夠轉(zhuǎn)讓宅基地，通過(guò)轉(zhuǎn)讓所得增加購(gòu)買(mǎi)商品住宅的能力。另外，從農(nóng)村邊緣地區(qū)宅基地和農(nóng)村住房的潛在需求方看，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民越來(lái)越向往農(nóng)村風(fēng)光，農(nóng)村宅基地或農(nóng)村住房也就越來(lái)越有市場(chǎng)需求，地下交易行為得以發(fā)生。

處在中國(guó)城鎮(zhèn)化背景之下，宅基地資源沒(méi)有得到優(yōu)化配置。首先，缺乏顯性的市場(chǎng)配置機(jī)制條件之下宅基地閑置問(wèn)題突出。一是兩棲占地問(wèn)題比較突出。越來(lái)越多的包括“農(nóng)民工”在內(nèi)的“城鄉(xiāng)兩棲家庭”已在城里生活、居住和工作，這些人群多在城郊租房居住，誘發(fā)城郊農(nóng)民違法的宅基地開(kāi)發(fā)行為，導(dǎo)致城郊農(nóng)民隱性占用更多宅基地；同時(shí)，這些“城鄉(xiāng)兩棲居住”往往只在有限的節(jié)假日回家居住，資源利用效率低。二是農(nóng)村“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)?！案鶕?jù)測(cè)算，截至2006年全國(guó)大約已有1200萬(wàn)份宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)”[15]。其次，顯性的行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度受到?jīng)_擊。特別是在城市郊區(qū)，依靠事實(shí)產(chǎn)權(quán)之中的優(yōu)勢(shì)地位，農(nóng)民通過(guò)違規(guī)違法的土地開(kāi)發(fā)行為，讓自己獲得更多收益。同時(shí)，征地拆遷過(guò)程之中，為了減少社會(huì)沖突，政府越來(lái)越傾向給予農(nóng)民違章搭建的住房以合法房產(chǎn)相同的補(bǔ)償，這也部分承認(rèn)了農(nóng)民的事實(shí)產(chǎn)權(quán)。

4 宅基地利用雙軌化配置的基本邏輯

宅基地市場(chǎng)配置的核心就是賦予個(gè)體自由決策的權(quán)利，但是土地利用外部性凸顯個(gè)體決策的局限性。因此，建議實(shí)施宅基地雙軌配置，主要基于如下假設(shè)：（1）宅基地的市場(chǎng)配置可以獲得資源配置效率，但是這種資源配置效率是以城市公共產(chǎn)品供給效率的損失作為代價(jià)的；（2）宅基地的行政配置則與市場(chǎng)配置相反，可以保證一定城市公共產(chǎn)品的供給效率，但是卻要付出資源配置效率下降的代價(jià)。地方政府可在人口凈流入的區(qū)域利用宅基地資源的行政配置制度獲取城鎮(zhèn)化收益，通過(guò)這些城鎮(zhèn)化收益實(shí)現(xiàn)城市公共產(chǎn)品供給。人口流入越多越是需要這種行政配置機(jī)制支撐城市公共產(chǎn)品供給。人口流入地區(qū)，這種宅基地行政配置的公共產(chǎn)品供給效率超過(guò)宅基地資源配置效率的損失，原先就已存在的行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度處于適合狀態(tài)。但在人口凈流出的區(qū)域，需要提供的公共產(chǎn)品不多，雖適合于城市地區(qū)的宅基地行政配置取向的制度卻帶來(lái)資源配置效率損失，這種效率損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共產(chǎn)品的供給效率所能帶來(lái)的收益。

由圖1分析，隨著地區(qū)人口流入的增長(zhǎng)，公共產(chǎn)品供給效率相應(yīng)提高，市場(chǎng)資源配置效率則不受人口流動(dòng)影響，保持恒定。由于無(wú)論人口流入地區(qū)還是人口流出地區(qū)都是推行行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度，那么以城市地區(qū)為代表的人口流入?yún)^(qū)域得到公共產(chǎn)品供給效率超過(guò)市場(chǎng)資源配置效率損失的△BDR面積凈收益；而在人口流出地區(qū)同樣實(shí)施行政配置取向的制度，這種區(qū)域市場(chǎng)資源配置效應(yīng)的損失則會(huì)超過(guò)公共產(chǎn)品供給效應(yīng)所得，社會(huì)凈損失額是△ACR面積。由于經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)在的逐利行為，法律產(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)生差異。人口流出的農(nóng)村地區(qū)形成隱性土地市場(chǎng)行為，顯性的合法的行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度一定程度之上已被隱性的非法的市場(chǎng)配置取向的宅基地使用權(quán)制度所取代，因此原先社會(huì)凈損失額△ACR面積將會(huì)趨于減小。但在人口流入的城市地區(qū)，郊區(qū)農(nóng)民依靠事實(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)獲得越來(lái)越多的城鎮(zhèn)化收益，地方政府和郊區(qū)農(nóng)民的沖突成本趨于擴(kuò)大，原先獲得社會(huì)凈收益△BDR面積趨于減小。

圖1 宅基地利用市場(chǎng)配置和行政配置的比較示意圖Fig.1 Comparison diagram of the administrative allocation and market allocation in homestead use

由于每個(gè)區(qū)域的情況不同，同樣一種法律產(chǎn)權(quán)會(huì)有不同的影響。人口流出的農(nóng)村地區(qū)需要實(shí)施市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)，而在人口流入的城市地區(qū)需要實(shí)施行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)。如果全部地區(qū)實(shí)行市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)，將會(huì)損害城市地區(qū)；如果全部地區(qū)實(shí)行行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)，將會(huì)損害農(nóng)村地區(qū)；雖然國(guó)家通過(guò)《物權(quán)法》已經(jīng)提出宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)配置取向設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)制度，但是實(shí)際操作過(guò)程仍然維持原先行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度，這種制度安排形式可以稱(chēng)為“有意的制度模糊”。這種有意的制度模糊”策略之所以有效，關(guān)鍵在于不同區(qū)域具有不同的法律產(chǎn)權(quán)需求。實(shí)施宅基地雙軌化配置的可行之處就是在于有效改變“有意的制度模糊”，根據(jù)每個(gè)區(qū)域的不同特征實(shí)施相應(yīng)的宅基地法律產(chǎn)權(quán)。

第一，對(duì)于人口凈流出或者人口流入較少的縣域地區(qū)，應(yīng)當(dāng)馬上改變現(xiàn)存行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，按照宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的思路，加快宅基地使用權(quán)個(gè)人所有的確權(quán)登記，允許農(nóng)民可以憑借宅基地使用權(quán)證進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)和抵押，地方政府按照宅基地面積征收相關(guān)市場(chǎng)交易和持有的稅收，并對(duì)超過(guò)法定面積的宅基地征收更高稅率的資源利用稅。這樣既可降低宅基地免費(fèi)占用造成耕地流失的沖擊，又可通過(guò)宅基地利用和交易作為征稅對(duì)象用來(lái)獲取滿(mǎn)足當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品供給的稅收，切實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)于沒(méi)有市場(chǎng)交易價(jià)值的閑置宅基地，構(gòu)建宅基地復(fù)墾指標(biāo)的交易平臺(tái)，利用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)這些宅基地復(fù)墾轉(zhuǎn)變成為耕地。由此，通過(guò)市場(chǎng)配置取向的宅基地使用權(quán)制度完全取代行政支配取向的制度，從而獲得全部△ACR社會(huì)凈收益面積。

第二，在人口凈流入的地市級(jí)以上大中城市郊區(qū)或東部人口流入較多的縣域地區(qū)，需要繼續(xù)維持和改善行政配置取向的宅基地使用權(quán)制度。如果強(qiáng)行推進(jìn)行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)，將會(huì)誘發(fā)新舊制度之間的紊亂。這種制度紊亂的背景之下，地方政府將會(huì)失去本來(lái)就已獲得的城鎮(zhèn)化收益，導(dǎo)致其供給城市公共物品能力的下降。同時(shí)，要讓獲得更多城鎮(zhèn)化收益的農(nóng)民或農(nóng)民集體提供城市公共物品還需進(jìn)行漫長(zhǎng)的探索，才能使其具備相應(yīng)的動(dòng)機(jī)和能力?？梢灶A(yù)計(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未結(jié)束，承擔(dān)人口流入的城市郊區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確目前這種宅基地行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確征地過(guò)程之中地方政府和農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化收益的比重，減小由于制度模糊造成社會(huì)沖突的成本，同時(shí)還要提升地方政府自身能力建設(shè)，提高地方政府供給城市公共物品的效率，確?！鰾DR面積的社會(huì)凈收益不會(huì)因?yàn)榉僧a(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)不相一致而趨于減少。

這種宅基地配置的雙軌制需要實(shí)施一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。只有中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到較高水平，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)趨于停止，各個(gè)區(qū)域之間人口流動(dòng)特征差異不再明顯之時(shí)，才可結(jié)束這個(gè)宅基地雙軌化配置時(shí)期，構(gòu)筑單一的宅基地市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)。這個(gè)較長(zhǎng)的宅基地雙軌化配置時(shí)期之內(nèi)，實(shí)施宅基地行政配置取向的城市地區(qū)可與實(shí)施宅基地市場(chǎng)配置取向的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行互動(dòng)匹配，由于人口流出的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實(shí)行宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)配置機(jī)制，流入城市的農(nóng)村人口具有宅基地權(quán)證，各個(gè)城市可與這些定居城市的農(nóng)村人口進(jìn)行宅基地權(quán)證的平等交易，并對(duì)這些人口給予同等的城市公共服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)宅基地使用權(quán)制度源于中國(guó)推進(jìn)工業(yè)化戰(zhàn)略的需要，隨著中國(guó)改革開(kāi)放之后的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，這種宅基地使用權(quán)制度通過(guò)固化和強(qiáng)化成為中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度支撐，使得中國(guó)城鎮(zhèn)化具有行政推動(dòng)的特色。但是，這種制度限制了宅基地利用的市場(chǎng)配置機(jī)制，閑置的宅基地資源不能得到更好利用。同時(shí)，地方政府也面臨著農(nóng)民爭(zhēng)取自身利益的沖擊。上述種種問(wèn)題造成法律產(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)不相一致，這種事實(shí)產(chǎn)權(quán)誘發(fā)宅基地利用的隱性市場(chǎng)。如何實(shí)現(xiàn)法律產(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)相互一致，一個(gè)重要的觀點(diǎn)是對(duì)于人口凈流出的農(nóng)村區(qū)域，可構(gòu)建起市場(chǎng)配置取向的法律產(chǎn)權(quán)；而在人口凈流入的都市區(qū)域，當(dāng)前城鎮(zhèn)化階段還是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宅基地行政配置取向的法律產(chǎn)權(quán)，同時(shí)最大限度減少農(nóng)民和地方政府之間的沖突成本。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Administrative Allocation and Market Allocation: The Research of the Homestead Use Right System in the Integrated Urban and Rural Development

YAO Ru-qing， ZHU Ming-fen
（Party School of CPC Hangzhou Municipal Committee, Hangzhou 310024, China）

The purpose of this paper is to reveal the characteristics and causes of the evolution of the homestead use right system originating from China’s industrialization goals. Research methods include history analysis, law and economics, and game theory of property rights. The results indicate that the homestead use right system is solidified and strengthened. The administrative allocation is the characteristic of the homestead use right system, but the homestead use in the rural areas more and more relies on the market allocation along with population migration from rural to urban area. The paper concludes that at current stage a double track system of the homestead allocation combined with regional characteristics could be most suitable.

land institution; legal property; real property; administrative allocation; market allocation; homestead

F301.1

A

1001-8158（2014）06-0010-06

2013-01-20

2013-02-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（11BJY086）。

姚如青（1976-），男，浙江海寧人，副研究員。主要研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail:ruqingyao@126.com