美國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)及對(duì)我國(guó)的啟示

劉海燕+鄭爽

摘要：對(duì)美國(guó)區(qū)域碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行了回顧和梳理，介紹了美國(guó)酸雨計(jì)劃、區(qū)域溫室氣體減排計(jì)劃和加州碳市場(chǎng)的最新進(jìn)展和主要經(jīng)驗(yàn)，并從機(jī)制建設(shè)、配額分配方法設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制等方面對(duì)我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：碳市場(chǎng) RGGI 加州碳市場(chǎng)

美國(guó)在20世紀(jì)90年代即開(kāi)始采用“上限—貿(mào)易”制度控制國(guó)內(nèi)SO2污染物排放，后陸續(xù)將臭氧、PM2.5以及CO2列為管制氣體。目前，美國(guó)已形成包括區(qū)域溫室氣體減排計(jì)劃（RGGI）、加州碳市場(chǎng)等在內(nèi)的區(qū)域碳交易體系市場(chǎng)，在制度設(shè)計(jì)、配額分配、排放量測(cè)量報(bào)告和核查（MRV）等方面具有值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、 酸雨計(jì)劃

1995年，美國(guó)環(huán)保局授權(quán)執(zhí)行酸雨計(jì)劃，為SO2設(shè)計(jì)了“上限—貿(mào)易”制度，SO2排放總量目標(biāo)為在1980年排放水平基礎(chǔ)上降低1000萬(wàn)短噸，分兩階段實(shí)施：1995—1999年減排500萬(wàn)短噸，納入中西部和東部21個(gè)州的高排放燃煤電廠，包括445臺(tái)發(fā)電機(jī)組；2000年以后再減排500萬(wàn)短噸，納入全國(guó)25MW以上全部電廠，包括約2000臺(tái)機(jī)組。2010年后，SO2總量目標(biāo)調(diào)整為每年895萬(wàn)短噸。

酸雨計(jì)劃實(shí)施后，電力企業(yè)積極采取措施，安裝脫硫脫硝設(shè)備，使用低硫煤、天然氣、可再生能源發(fā)電等，降低污染物排放。2012年美國(guó)電廠SO2和NOx排放較2000年分別減少了70%和67%，降水PH值大幅降低。

酸雨計(jì)劃在大幅降低美國(guó)污染物排放、改善環(huán)境同時(shí)，也為國(guó)內(nèi)開(kāi)展碳減排積累了豐富的政策設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，最重要的是為電力企業(yè)建立了連續(xù)在線監(jiān)測(cè)能力（CEMS）和設(shè)備，形成連續(xù)多年、可靠的排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析基礎(chǔ)，為制定環(huán)境政策提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。2009年美國(guó)立法建立聯(lián)邦溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度，將排放量大于25000tCO2e的工廠納入報(bào)告范圍，覆蓋六種溫室氣體，涉及41種排放源，占全國(guó)85%—90%的排放。該制度要求重點(diǎn)工廠建立碳排放CEMS并設(shè)置嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)排放報(bào)告采用電子核查、環(huán)保局審核等方式校驗(yàn)數(shù)據(jù)，還對(duì)虛假報(bào)告情況進(jìn)行刑事處罰。2012年度共有超過(guò)8000家單位向環(huán)保局報(bào)告排放數(shù)據(jù)，其中7809家工業(yè)工廠報(bào)告的直接排放量合計(jì)31.3億tCO2e。

二、RGGI

RGGI是由康涅狄格州等9個(gè)州共同實(shí)施的、針對(duì)電力部門強(qiáng)制減排CO2的上限貿(mào)易項(xiàng)目，目標(biāo)為到2018年發(fā)電部門的CO2排放量相對(duì)2009年水平降低10%。RGGI分兩階段實(shí)施：2009—2014年，將CO2排放量穩(wěn)定在當(dāng)前水平，上限為1.65億短噸；2015—2018年，CO2排放上限每年降低2.5%。2014年，根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，RGGI對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行了調(diào)整，將2014年CO2排放總量大幅調(diào)整為9100萬(wàn)短噸。

RGGI主要采用拍賣方式分配配額，比例約90%，并建立了“上限—貿(mào)易—投資”的運(yùn)作機(jī)制，即投資能效等項(xiàng)目可以降低終端電力需求，從而減少發(fā)電量和排放，降低企業(yè)配額需求，降低配額成本， 進(jìn)一步降低碳市場(chǎng)成本，最終降低消費(fèi)者成本。目前， RGGI共拍賣22次， 配額價(jià)格范圍在1.86—3.51美元，共拍出6.51億配額， 收入15.68億美元。 RGGI對(duì)拍賣收入專款專用，60%以上投在能效領(lǐng)域，其余為直接補(bǔ)貼終端用戶、投資減排和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目等。各州情況也有所不同，如德拉華州和弗蒙特州，前者將收入用于能效、建筑改造、補(bǔ)貼低收入家庭等項(xiàng)目，后者則集中用于州內(nèi)的供暖能效項(xiàng)目。

為保證碳市場(chǎng)健康有效運(yùn)行，RGGI引入第三方市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)中的異動(dòng)情況。在拍賣過(guò)程中，第三方負(fù)責(zé)對(duì)競(jìng)標(biāo)者資格審查，并對(duì)競(jìng)標(biāo)者報(bào)價(jià)進(jìn)行分析，確保關(guān)聯(lián)企業(yè)的配額競(jìng)拍比例低于25%的要求。在RGGI過(guò)去的22輪拍賣中，尚未發(fā)現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)存在。在二級(jí)市場(chǎng)中，第三方對(duì)企業(yè)配額的持有和變動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督，避免市場(chǎng)價(jià)格劇烈波動(dòng)。

三、加州碳市場(chǎng)

加州是世界第八大經(jīng)濟(jì)體，2012年GDP為2萬(wàn)億美元，人口3800萬(wàn)，分別占全國(guó)的13%和12%。加州于2006年通過(guò)《AB32法案》，提出將2020年溫室氣體排放恢復(fù)到1990年水平，并將建立加州上限貿(mào)易體系作為核心減排措施之一。2013年1月，加州碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，納入年排放達(dá)到或超過(guò)25000tCO2e的企業(yè)共600家，覆蓋六種溫室氣體，占加州溫室氣體排放的85%。2014年1月加州與加拿大魁北克省建立碳市場(chǎng)連接。

加州在2008年建立溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度，覆蓋州內(nèi)大型排放源，建立了20個(gè)行業(yè)的核算報(bào)告方法，對(duì)發(fā)電廠和重點(diǎn)設(shè)備要求采用CEMS。鑒于排放數(shù)據(jù)核查的重要性，盡管最初企業(yè)界對(duì)核查非常抵觸，加州政府仍堅(jiān)持引入第三方核查機(jī)制，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)和資格管理。目前共有具備資質(zhì)的第三方核查機(jī)構(gòu)41個(gè)，核查員218人。

加州在配額分配方面采用免費(fèi)分配和拍賣相結(jié)合的方式。為降低碳市場(chǎng)“泄露風(fēng)險(xiǎn)”，在免費(fèi)分配時(shí)充分考慮行業(yè)排放強(qiáng)度和產(chǎn)品貿(mào)易情況，對(duì)工業(yè)企業(yè)按照產(chǎn)品標(biāo)桿和能耗標(biāo)桿法計(jì)算免費(fèi)配額數(shù)量，電力配電企業(yè)按照歷史排放量90%免費(fèi)分配配額，但同時(shí)要求配電企業(yè)將配額拍賣，并將收入補(bǔ)貼給用戶。政府還預(yù)留部分配額用于調(diào)節(jié)價(jià)格。加州同時(shí)為配額拍賣建立底價(jià)機(jī)制，2013年單位配額的拍賣底價(jià)為10.7美元，目前已拍賣5次，共拍出1.18億配額，收入13.69億美元。

四、對(duì)我國(guó)的借鑒和啟示

（一）加快建立以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的溫室氣體減排的長(zhǎng)效機(jī)制

美國(guó)一直致力于對(duì)環(huán)境污染物的有效控制，并將市場(chǎng)機(jī)制作為重要的手段之一，形成了穩(wěn)定長(zhǎng)效的機(jī)制。我國(guó)目前也面臨節(jié)能減排、大氣污染防控等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，且逐步認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，應(yīng)加快對(duì)碳市場(chǎng)在頂層設(shè)計(jì)、法律基礎(chǔ)、實(shí)施保障等方面的理論研究和工作進(jìn)展，建立適合中國(guó)國(guó)情的、長(zhǎng)效的減排市場(chǎng)機(jī)制。

（二）碳市場(chǎng)配額分配設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)行業(yè)的差異和社會(huì)公平

配額分配是碳交易制度核心問(wèn)題之一。美國(guó)的區(qū)域碳市場(chǎng)在配額分配上采用的方法因覆蓋范圍不同而存在較大差異。RGGI項(xiàng)目覆蓋單一電力行業(yè)，設(shè)計(jì)了“拍賣-投資”的“收入中性”機(jī)制。加州碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)多、差異大，更多考慮避免企業(yè)泄露的問(wèn)題，通過(guò)免費(fèi)配額給予企業(yè)過(guò)渡支持。建議我國(guó)在碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)中加強(qiáng)對(duì)配額分配機(jī)制以及可能帶來(lái)的額外收入和對(duì)企業(yè)行業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)影響的分析和研究，并重視“收入中性”問(wèn)題。地區(qū)碳交易試點(diǎn)在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“碳泄露”問(wèn)題的研究，合理設(shè)計(jì)和使用免費(fèi)與拍賣的配額分配方法。

（三）建立對(duì)碳排放數(shù)據(jù)的科學(xué)的質(zhì)量控制制度

真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是碳市場(chǎng)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。目前，實(shí)測(cè)法和計(jì)算法是獲取碳排放數(shù)據(jù)的兩大基本方法，并且實(shí)測(cè)法在數(shù)據(jù)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性方面被普遍認(rèn)為高于計(jì)算法。美國(guó)在對(duì)污染物排放長(zhǎng)期采用CEMS測(cè)量基礎(chǔ)上，重視碳排放實(shí)測(cè)法的應(yīng)用，并對(duì)工廠排放數(shù)據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)和收集有嚴(yán)格的質(zhì)量控制要求，投入大量的人力物力來(lái)保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。加州堅(jiān)持引入第三方核查機(jī)制，也是為了保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。建議我國(guó)加快建立對(duì)企業(yè)級(jí)數(shù)據(jù)排放報(bào)告和核查的制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)排放數(shù)據(jù)從產(chǎn)生、收集、報(bào)告、核準(zhǔn)到使用的全過(guò)程、精細(xì)化質(zhì)量控制，保證碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

（四）碳市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)重視法律強(qiáng)制力和技術(shù)執(zhí)行能力充分結(jié)合

美國(guó)在管制污染物排放、建立排放報(bào)告制度等方面都有立法保障強(qiáng)制實(shí)施，并且法律條文詳細(xì)明確、可操作性強(qiáng)；同時(shí)美國(guó)環(huán)保部、加州空氣資源委員會(huì)等單位在法律實(shí)施過(guò)程中，制定了有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南，開(kāi)展了大量研討培訓(xùn)和能力建設(shè)工作，從而保證管制企業(yè)有足夠能力履行減排義務(wù)。建議我國(guó)在碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)有關(guān)碳交易立法的研究工作，明確主管部門、企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等參與主體的責(zé)任和義務(wù)；同時(shí)加快有關(guān)MRV、配額分配方法等技術(shù)支撐工作的建設(shè)。

參考資料：

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（劉海燕，1979年生，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心。研究方向：節(jié)能減排政策、碳市場(chǎng)機(jī)制）