我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度下財(cái)政專(zhuān)戶(hù)治理路徑的選擇

●姜新華 常華清 黃 金 魯 宏

我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度下財(cái)政專(zhuān)戶(hù)治理路徑的選擇

●姜新華 常華清 黃 金 魯 宏

作為一項(xiàng)臨時(shí)性、過(guò)渡性政策安排，我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了應(yīng)有的積極作用。然而，隨著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確立和公共財(cái)政建設(shè)的推進(jìn)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)產(chǎn)生的問(wèn)題越來(lái)越明顯。本文基于我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的產(chǎn)生和衍變，分析了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的影響，并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理理論及財(cái)政管理實(shí)踐，對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度下財(cái)政專(zhuān)戶(hù)治理路徑的選擇提出了政策建議。

一、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的產(chǎn)生及衍變特點(diǎn)

（一）財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的產(chǎn)生與衍變

我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的出現(xiàn)始于中央推行“收支兩條線(xiàn)”管理。1996年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》（財(cái)綜字【1996】104號(hào)），首次提出了“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”概念。文件規(guī)定“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)在銀行設(shè)立的預(yù)算外資金專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，用于對(duì)預(yù)算外資金收支進(jìn)行統(tǒng)一核算和集中管理”。1999年，財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、審計(jì)署和人民銀行聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行 “收支兩條線(xiàn)”管理的若干規(guī)定》（財(cái)綜字 【1999】87號(hào)），明確了行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入“屬于財(cái)政性資金”，要求收入按財(cái)政部門(mén)規(guī)定全額上繳國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、支出按財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的計(jì)劃統(tǒng)籌安排從國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中核撥。這一時(shí)期的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)主要用于財(cái)政預(yù)算外資金的統(tǒng)收統(tǒng)支。

（二）財(cái)政專(zhuān)戶(hù)衍變的特點(diǎn)

近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政體制改革向縱深推進(jìn)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的種類(lèi)、數(shù)量和用途發(fā)生了較大變化?？v觀財(cái)政專(zhuān)戶(hù)發(fā)展進(jìn)程，其衍變呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

一是伴隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的深入，專(zhuān)戶(hù)種類(lèi)由單一向龐雜轉(zhuǎn)變。最初的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)只指預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，從2001年中央開(kāi)始試行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革并向地方推行以后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政改革需要，逐步形成了財(cái)政專(zhuān)戶(hù) “體系”。從概念上講，目前財(cái)政專(zhuān)戶(hù)主要是指各級(jí)財(cái)政部門(mén)為核算具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金，而在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的資金賬戶(hù)，主要包括專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非稅收入收繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、地方財(cái)政代保管專(zhuān)戶(hù)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)）、特設(shè)專(zhuān)戶(hù)（如外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款、贈(zèng)款等）五類(lèi)。專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)主要是為滿(mǎn)足專(zhuān)項(xiàng)資金核算管理需要而設(shè)立的，如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、退耕還林資金和預(yù)算單位轉(zhuǎn)入的實(shí)有資金賬戶(hù)；社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》設(shè)立的，是為滿(mǎn)足基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金等各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)基金核算管理需要；非稅收入收繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)主要是為滿(mǎn)足廣大繳款人繳納款項(xiàng)和執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位核對(duì)賬務(wù)需要，由財(cái)政部門(mén)在非稅收入收繳代理銀行設(shè)立的用于歸集各項(xiàng)非稅收入的資金賬戶(hù)。雖然按照現(xiàn)行規(guī)定，設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)需要有國(guó)務(wù)院及其財(cái)政部門(mén)、省級(jí)人民政府及其財(cái)政部門(mén)正式文件作為依據(jù)，但因疏于管理，衍生出許多綜合性財(cái)政專(zhuān)戶(hù)或其子賬戶(hù)，名稱(chēng)各異，在多家銀行重復(fù)開(kāi)戶(hù)現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

二是伴隨著專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)的資金量不斷擴(kuò)大，專(zhuān)戶(hù)數(shù)量從少到多轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查，湖北省某山區(qū)縣2011年財(cái)政專(zhuān)戶(hù)月平均余額為6.99億元，2012年增至 11.02億元，分別是地方財(cái)政在國(guó)庫(kù)的庫(kù)款月平均余額的3.71倍、3.68倍，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存款遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)庫(kù)庫(kù)款，形成財(cái)政專(zhuān)戶(hù)為“大庫(kù)”、人行經(jīng)理國(guó)庫(kù)為“小庫(kù)”的局面。

三是隨著專(zhuān)戶(hù)資金風(fēng)險(xiǎn)案件頻發(fā)而進(jìn)行的反復(fù)清理整頓，專(zhuān)戶(hù)管理由分散、粗放向集中管理轉(zhuǎn)變。由于管理制度不完善、監(jiān)督制衡機(jī)制不健全、資金風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，地方財(cái)政部門(mén)違規(guī)開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，或在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)下再開(kāi)設(shè)子賬戶(hù)、虛擬財(cái)政專(zhuān)戶(hù)規(guī)避監(jiān)管，并利用專(zhuān)戶(hù)隨意調(diào)控預(yù)算收支進(jìn)度、截留擠占上級(jí)收入、轉(zhuǎn)圈入庫(kù)完成地方收入任務(wù)，制造虛假收支信息、違規(guī)坐支退付預(yù)算資金、違規(guī)更正調(diào)庫(kù)、為商業(yè)銀行拉存款，從而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資金分散流失、使用效率低下、收支信息失真?；诖?，有關(guān)部門(mén)雖連續(xù)多年開(kāi)展專(zhuān)戶(hù)清理整頓，但問(wèn)題始終未能得到徹底解決，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)步入 “清 理——違 規(guī)——再 清理——再違規(guī)”的怪圈，其結(jié)果必然是資金風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)大案不斷。比如，江蘇財(cái)政廳分管財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的副廳長(zhǎng)張美芳用專(zhuān)戶(hù)的錢(qián)吃回扣；北京昌平區(qū)財(cái)政局的專(zhuān)戶(hù)管理員楊立強(qiáng)貪挪財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金5100萬(wàn)元；江西鄱陽(yáng)財(cái)政局經(jīng)建股股長(zhǎng)李華波貪污財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金9400萬(wàn)元。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)案件的頻繁出現(xiàn)，凸顯出我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)機(jī)制的先天缺陷。

二、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的影響分析

客觀審視財(cái)政專(zhuān)戶(hù)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多層面影響，有助于揭示其存在的深層原因，找到根治財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題的路徑。

（一）對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的影響

1、對(duì)國(guó)家財(cái)政政策傳導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)的影響。財(cái)政政策的傳導(dǎo)，主要是通過(guò)收入分配這一主要中介指標(biāo)，影響社會(huì)總供求進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)最終須通過(guò)財(cái)政政策的執(zhí)行得以體現(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施積極的財(cái)政政策，逐步加大“三農(nóng)”、民生和社會(huì)保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等的財(cái)政傾斜力度，支持了保障性安居工程建設(shè)、以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)、自主創(chuàng)新能力建設(shè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。相應(yīng)地，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付資金紛至沓來(lái)。這些資金除了少量資金通過(guò)人民銀行國(guó)庫(kù)直撥到受益人外，大部分資金進(jìn)入到各級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的“籠子”。從歷年的審計(jì)結(jié)果看，由于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金在使用過(guò)程中的管理、控制和監(jiān)督的缺位，普遍存在透支擠占、混淆挪用、層層截留、回流資金、違規(guī)出借等問(wèn)題。據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)整改結(jié)果，截至2011年10月底，相關(guān)部門(mén)、單位和地區(qū)上繳、追回、歸還和補(bǔ)撥資金143.94億元，挽回和避免損失60.66億元，規(guī)范賬務(wù)處理997.09億元；截至2012年10月底，各被審計(jì)單位通過(guò)上繳國(guó)庫(kù)、歸還原資金渠道、補(bǔ)征稅款、收回貸（借）款、調(diào)整賬目等方式整改問(wèn)題金額1055.98億元，通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)、清退土地等方式整改違規(guī)征地用地30.75萬(wàn)畝，挽回和避免損失137.14億元。作為財(cái)政政策傳導(dǎo)的主要媒介，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)卻成為逃避、隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的主渠道，為順利貫徹落實(shí)國(guó)家財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策制造了障礙。

2、對(duì)國(guó)家貨幣政策執(zhí)行的影響。作為中央銀行負(fù)債的重要組成部分，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的變化對(duì)基礎(chǔ)貨幣的投放、回籠產(chǎn)生放大或?qū)_作用，直接增加或減少市場(chǎng)流動(dòng)性。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)滯留的大部分資金屬財(cái)政性存款，按照財(cái)政繳存款的規(guī)定，理應(yīng)全額繳存人民銀行。但目前的實(shí)際情況是，開(kāi)設(shè)在各商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)多以單位活期存款戶(hù)的形式存在，少數(shù)以定期存款的方式存在，而沒(méi)有按照規(guī)定通過(guò)財(cái)政性存款賬戶(hù)或待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)科目核算，因而各商業(yè)銀行僅將這部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的存款作為機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，按一般存款比例繳存存款準(zhǔn)備金。即使按照當(dāng)前實(shí)施的差額準(zhǔn)備金政策所確定的18%的較高標(biāo)準(zhǔn)，也還有82%的財(cái)政性資金存放在商業(yè)銀行專(zhuān)戶(hù)，這部分基礎(chǔ)貨幣通過(guò)貨幣乘數(shù)的倍增效應(yīng)，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)貨幣供應(yīng)量的大幅擴(kuò)張，勢(shì)必對(duì)中央貨幣政策的執(zhí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成擾動(dòng)，加大金融宏觀調(diào)控的成本和難度。

（二）對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革的影響

審視我國(guó)自2001年開(kāi)始的以國(guó)庫(kù)集中收付制度改革為重要內(nèi)容的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，績(jī)效不足的問(wèn)題非常明顯，而癥結(jié)就在于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題得不到很好的解決。突出地表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)在國(guó)庫(kù)集中收付制度中的“合法性”與公共財(cái)政的目標(biāo)相背離。國(guó)庫(kù)集中收付管理制度將部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)設(shè)計(jì)于國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)“體系”中，公共財(cái)政支出的真實(shí)性難以得到保障。財(cái)政部門(mén)通過(guò)不真實(shí)的或隨意的公共財(cái)政支出科目 （突出反映在其他支出科目），從人民銀行國(guó)庫(kù)撥出資金進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的籠子，由財(cái)政專(zhuān)戶(hù)再撥付到收款人或在商業(yè)銀行間調(diào)度，既違背了“集中支付”改革的初衷，又導(dǎo)致資金流向難以得到有效控制和監(jiān)督。同時(shí)，集中收付實(shí)施后，一些地方政府基于政績(jī)考核而實(shí)行的先支后收、虛增收支也通過(guò)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)運(yùn)作，這種現(xiàn)象在縣區(qū)級(jí)政府層面不同程度的存在，形成財(cái)政收入的虛假性。這些與公共財(cái)政增進(jìn)社會(huì)成員公共利益、提供公共產(chǎn)品、實(shí)行民主決策和接受民主監(jiān)督的要求格格不入，更使國(guó)庫(kù)集中支付步入誤區(qū)。

其二，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的大量存在與集中收付改革的初衷相背離。國(guó)庫(kù)集中收付改革的首要目標(biāo)是“革除傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)存在的資金分散收付、運(yùn)行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端”，“使所有尚未支付的財(cái)政資金保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)中，統(tǒng)一歸于國(guó)庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)對(duì)政府現(xiàn)金流的有效控制”。事實(shí)上，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)雖經(jīng)多次清理，重復(fù)多頭開(kāi)戶(hù)、資金管理分散等問(wèn)題依然存在，一方面是本級(jí)財(cái)政的國(guó)庫(kù)庫(kù)款捉襟見(jiàn)肘，一方面是財(cái)政專(zhuān)戶(hù)積淀大量專(zhuān)項(xiàng)資金，客觀上使一級(jí)政府對(duì)本級(jí)財(cái)政收支難以有全面準(zhǔn)確的把握，進(jìn)而不利于其統(tǒng)一調(diào)度有限的財(cái)政資金。同時(shí)，這部分沉淀下來(lái)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金，由于項(xiàng)目實(shí)施的階段性以及存放在各商業(yè)銀行的分散性，政府無(wú)法統(tǒng)籌集中使用，致使專(zhuān)戶(hù)資金運(yùn)用效率低下。

其三，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金監(jiān)管的失控與預(yù)算編制和執(zhí)行的要求相背離。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金運(yùn)行長(zhǎng)期游離于國(guó)庫(kù)之外，除了依靠財(cái)政部門(mén)內(nèi)控和上級(jí)政府部門(mén)檢查之外，審計(jì)部門(mén)與央行國(guó)庫(kù)難以知情和監(jiān)督，地方人大的監(jiān)督更顯得不專(zhuān)業(yè)和滯后。滯留在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中的非稅收入和專(zhuān)項(xiàng)資金，即使是財(cái)政部門(mén)也一時(shí)難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，因而地方政府在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法參考并做出正確的決斷；分散在各個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的資金，讓地方政府無(wú)法及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度與效果。這樣的結(jié)果是財(cái)政部門(mén)“一權(quán)獨(dú)大”，可以隨意調(diào)整財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金，干預(yù)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金的流向，而地方政府也樂(lè)于相信財(cái)政部門(mén)，或因忙于行政事務(wù)不愿管、管不了，交由財(cái)政統(tǒng)一歸口管理，并通過(guò)財(cái)政部門(mén)干預(yù)預(yù)算收支進(jìn)度，將地方收入任務(wù)通過(guò)財(cái)政過(guò)渡專(zhuān)戶(hù)人為調(diào)整，超收部分不想入國(guó)庫(kù)可以劃入其他專(zhuān)戶(hù)暫存，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)成了政府預(yù)算收支執(zhí)行的“調(diào)節(jié)器”。

（三）對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

1、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的存在成為招商引資的“利器”。當(dāng)前，地方政府都把招商引資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，而為了吸引外商投資，各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)多種優(yōu)惠政策，諸如稅收減免、土地出讓金返還等優(yōu)惠政策，不符合國(guó)家相關(guān)政策要求。為此，地方政府把這些不能從國(guó)庫(kù)直接支付的資金，通過(guò)將財(cái)政專(zhuān)戶(hù)與地方投融資平臺(tái)相掛鉤，一邊按照要求正常收取，一邊通過(guò)專(zhuān)戶(hù)再行劃撥，有時(shí)為了顯示誠(chéng)意先劃再收，但專(zhuān)戶(hù)資金往往是有項(xiàng)目支撐的，由于年年都有項(xiàng)目，“寅吃卯糧”的辦法可以不斷地填補(bǔ)專(zhuān)戶(hù)資金的窟窿。

2、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的存在成為促進(jìn)銀行投放貸款的“誘餌”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)信貸支持，地方政府深諳此道，把以財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存款為主的財(cái)政性存款與商業(yè)銀行的信貸投放增量掛鉤，有效促進(jìn)商業(yè)銀行的信貸投放，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的“繁榮昌盛”。這種靠非市場(chǎng)化手段“綁架”財(cái)政資金的做法，從局部看對(duì)地方經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效果明顯，而從全局看，除了對(duì)中央貨幣信貸政策形成持續(xù)“對(duì)沖”外，也對(duì)政府財(cái)政資金的安全管理埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患，使經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展不具有可持續(xù)性。

3、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的存在成為滋生腐敗的“溫床”。一方面,財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的資金多是專(zhuān)款，且一般匹配有相應(yīng)的項(xiàng)目，嚴(yán)格來(lái)講應(yīng)按照項(xiàng)目進(jìn)度支付款項(xiàng)，但事實(shí)上何時(shí)付、付多少，往往由財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目主管部門(mén)決定，而財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的存在為腐敗的滋生提供了一個(gè)相對(duì)隱蔽的平臺(tái)。另一方面，由于財(cái)政資金量大、集約度高，爭(zhēng)取財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)立、爭(zhēng)取財(cái)政資金到位是各商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)，甚至不惜代價(jià)采取非正當(dāng)手段競(jìng)爭(zhēng)，而財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員也樂(lè)此不疲，欣然要價(jià)或接受賄賂。并且，有的地方財(cái)政部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)專(zhuān)戶(hù)資金的 “保值增值”，與商業(yè)銀行達(dá)成私下協(xié)議，或?qū)?zhuān)戶(hù)資金轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)定存款戶(hù)，或以高于正常利率計(jì)付專(zhuān)戶(hù)利息，開(kāi)展“隱形”現(xiàn)金管理，這部分利息收入往往成為解決財(cái)政部門(mén)費(fèi)用的重要來(lái)源而無(wú)法實(shí)施監(jiān)督?！罢娌块T(mén)化、部門(mén)利益?zhèn)€人化”的權(quán)力尋租現(xiàn)象在基層政府較為普遍。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理理論及財(cái)政管理實(shí)踐的借鑒

財(cái)政管理是政府決策集團(tuán)行為，適用于公共選擇理論。公共選擇理論的基本行為假設(shè)是，“人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人”，其主要貢獻(xiàn)是證明了市場(chǎng)缺陷并不是把問(wèn)題轉(zhuǎn)交給政府去處理的充分條件；同時(shí)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的限度或局限以及“政府失敗”問(wèn)題作為研究重點(diǎn)，分析政府行為的效率并尋求政府有效工作的規(guī)則和制約體系。公共選擇理論是現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，指出了政府干預(yù)的限度和政府失敗的原因，揭示了如何進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給和分配這一政治決策過(guò)程，并尋求公共選擇法制化和民主化的思路。起源于上世紀(jì)七八十年代英、美、法等西方諸國(guó)政府改革實(shí)踐的新公共管理理論，對(duì)現(xiàn)代西方公共部門(mén)管理與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)合組織(OECD)在1995年度公共管理發(fā)展報(bào)告中指出了 “更加關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果”、“高度集權(quán)、等級(jí)制的組織為分權(quán)的管理環(huán)境所取代”等新公共管理的核心內(nèi)容。

綜合公共選擇理論和新公共管理理論，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革尤其是從根本上治理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題，具有一定的理論指導(dǎo)價(jià)值：各級(jí)政府在財(cái)政決策時(shí)，應(yīng)該尋求政策選擇法制化和民主化的思路，在正視政府部門(mén)及其工作人員對(duì)自身利益追求的同時(shí)，全局審慎綜合決策財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的去留，放權(quán)、分權(quán)、簡(jiǎn)政，內(nèi)控、監(jiān)控、監(jiān)督，推行目標(biāo)管理、成本核算、損益分析和績(jī)效管理，完善監(jiān)督制衡機(jī)制，以抑制徇私及腐敗，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行績(jī)效最大化目標(biāo)。

從國(guó)庫(kù)集中收付管理的實(shí)踐層面看，經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家?guī)缀跞坎捎脟?guó)庫(kù)單一賬戶(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府資金收、支“兩個(gè)直達(dá)”。以法國(guó)為例，其收入流程是“納稅人申報(bào)——征稅機(jī)關(guān)或銀行劃款——國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)”，而支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對(duì)分離的原則，實(shí)際支出均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)處理。再以美國(guó)為例，美國(guó)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)與分類(lèi)賬戶(hù)組成。單一賬戶(hù)是現(xiàn)金管理賬戶(hù)，用于記錄現(xiàn)金結(jié)算的收付狀況和余額，分類(lèi)賬戶(hù)則以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，用于記錄各部門(mén)預(yù)算支出，反映各部門(mén)預(yù)算支出的執(zhí)行情況。美國(guó)所有政府稅收和其他預(yù)算收入都集中在單一賬戶(hù)開(kāi)立的中央銀行內(nèi)，所有政府收支都通過(guò)這唯一的賬戶(hù)辦理，各預(yù)算單位不再設(shè)置單獨(dú)賬戶(hù)。

反觀我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度，由于部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)被納入單一賬戶(hù)“體系”，形成人民銀行國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)和商業(yè)銀行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)兩套“單一”賬戶(hù)并存的格局，部分財(cái)政資金游走于兩個(gè)“單一”賬戶(hù)之間，安全性、流動(dòng)性和效益性得不到保障，一定程度上削弱了我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革成效，因此有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，興利除弊，深化財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。

四、我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題的治理路徑

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)制度作為特定歷史時(shí)期的特殊安排，沿襲至今難以割舍的重要因素在于 “經(jīng)濟(jì)人”、“權(quán)”和“利”的作用。 這個(gè)“權(quán)”乃指支配權(quán)，“利”指地方利益、部門(mén)利益乃至個(gè)人利益。國(guó)家 “十二五”規(guī)劃明確提出了深化財(cái)政體制改革，完善預(yù)算管理制度，深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)及國(guó)債管理制度改革，而規(guī)避財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的負(fù)面效應(yīng)、切實(shí)提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效是改革的應(yīng)有之義，需要涉及財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的各個(gè)利益主體。因此，務(wù)必站在國(guó)家利益和社會(huì)全局利益的高度，站在有利于財(cái)政資金科學(xué)管理的高度，完善財(cái)政國(guó)庫(kù)制度頂層設(shè)計(jì)和架構(gòu)，落實(shí)績(jī)效管理措施，徹底解決財(cái)政專(zhuān)戶(hù)問(wèn)題。

（一）堅(jiān)持依法治理的理念，從理順財(cái)政管理改革的體制機(jī)制入手，實(shí)現(xiàn)立法上的前瞻性

正視財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存在所產(chǎn)生的系列問(wèn)題，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂工作以及 《國(guó)家金庫(kù)條例》，統(tǒng)籌公開(kāi)、公正、規(guī)范、透明公共財(cái)政的建設(shè)目標(biāo)，基于人民銀行現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)架構(gòu)已初成的現(xiàn)實(shí)，及時(shí)對(duì)兩項(xiàng)法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行修訂，切實(shí)明確人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法律地位，明確取消財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、確立“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)”制度的發(fā)展方向，實(shí)施將所有非稅收入和專(zhuān)項(xiàng)資金納入預(yù)算的綜合預(yù)算編制制度，明確政府、人大、財(cái)政、人民銀行和審計(jì)各部門(mén)的職責(zé)，形成事前有統(tǒng)籌、事中有監(jiān)控、事后有審計(jì)、全程有績(jī)效考核、全面真實(shí)及時(shí)反映政府資金狀況的財(cái)政資金管理、執(zhí)行、監(jiān)督的法律法規(guī)體系。同時(shí)，改革各級(jí)政府政績(jī)考核的體制機(jī)制，取消唯GDP、唯財(cái)政收入等單項(xiàng)考核的方法，建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的綜合政績(jī)指標(biāo)考核體系，引導(dǎo)各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部摒棄利用財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和財(cái)政資金造假、應(yīng)付考核的行為，為公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)奠定政治、法律基礎(chǔ)。

（二）借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)，從財(cái)政資金運(yùn)行流程再造入手，實(shí)現(xiàn)治理上的漸進(jìn)性

借鑒OECD國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)政府資金收、支“兩個(gè)直達(dá)”。結(jié)合我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付改革現(xiàn)狀，現(xiàn)階段可以分三步走，逐步建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度。

第一步，對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行深度清理、核查，徹底摸清專(zhuān)戶(hù)家底。在控制新開(kāi)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的同時(shí)，認(rèn)真做好專(zhuān)戶(hù)的清理、歸并、撤銷(xiāo)、資金劃轉(zhuǎn)等工作，細(xì)化專(zhuān)戶(hù)資金管理、監(jiān)督措施，規(guī)范各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金賬務(wù)核算，切實(shí)防范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金風(fēng)險(xiǎn)。

第二步，對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度作相應(yīng)調(diào)整，逐步規(guī)避財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的使用。所有政府性收入 (稅款、基金、社保及非稅收入等)入庫(kù)流程可設(shè)計(jì)為：繳款人向征收部門(mén)申報(bào)——經(jīng)收銀行通過(guò)待報(bào)解戶(hù)劃繳或通過(guò)財(cái)庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱(chēng)TIPS）直達(dá)——國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)；所有政府性支出流程可設(shè)計(jì)為：財(cái)政審批、發(fā)出支付令——國(guó)庫(kù)審核、辦理——用款人銀行賬戶(hù)。

第三步，條件成熟后，取消所有財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，相關(guān)賬務(wù)在人民銀行國(guó)庫(kù)進(jìn)行分賬核算。對(duì)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、社?；鸬仍谌嗣胥y行國(guó)庫(kù)設(shè)立分戶(hù)賬，實(shí)行分賬核算；對(duì)往來(lái)性財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非稅收入?yún)R繳專(zhuān)戶(hù)等一律銷(xiāo)戶(hù)，其相關(guān)收入通過(guò)TIPS或POS機(jī)刷卡直達(dá)國(guó)庫(kù)。通過(guò)實(shí)施這種標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，不僅能減少政府資金收支環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，便于賬務(wù)核算及核對(duì)，還能有效規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（三）著眼后治理時(shí)代的實(shí)際，從提高財(cái)政資金效益入手，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金經(jīng)營(yíng)管理上的科學(xué)性

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)取消后，巨量的財(cái)政資金停留在央行國(guó)庫(kù)，遠(yuǎn)沒(méi)有過(guò)去存放在商業(yè)銀行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)上的收益可觀。因此，建議發(fā)揮國(guó)庫(kù)的財(cái)政政策與貨幣政策的紐帶作用，變“堵”為“疏”，穩(wěn)健推行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。在財(cái)政部、人民銀行的安排部署下，借鑒中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理成功經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的管理制度和操作規(guī)程，按資金性質(zhì)分別開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作。對(duì)諸如社會(huì)保險(xiǎn)基金等社會(huì)公共資金，結(jié)合相關(guān)法規(guī)進(jìn)行實(shí)時(shí)現(xiàn)金管理；對(duì)財(cái)政預(yù)算資金，在做好充分測(cè)算論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合貨幣政策執(zhí)行要求，定期滾動(dòng)開(kāi)展現(xiàn)金管理操作。這樣，不僅可以從根本上規(guī)避財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)，杜絕商業(yè)銀行無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，壓縮權(quán)力尋租空間，提高財(cái)政資金收益，而且能夠及時(shí)為上級(jí)乃至財(cái)政、貨幣政策的協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要的參考?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民銀行襄陽(yáng)市中心支行、中國(guó)人民銀行南漳縣支行）

（本欄目責(zé)任編輯：張蕾）