上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革初探

盧昱

摘 要：上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域特別是銀行業(yè)的放開措施對于中國繼續(xù)擴(kuò)大對外開放，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健快速發(fā)展有著重要意義，但是相關(guān)放開在一定程度上會增加上海自貿(mào)區(qū)乃至整體中國金融市場的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的金融監(jiān)管體制改革勢在必行。首先簡要分析自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性，繼而借鑒國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制的成功經(jīng)驗(yàn)，提出改革上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制的建議。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；銀行監(jiān)管體制；改革

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0157-02

一、上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性

（一）自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施簡介

為支持上海自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域發(fā)展，國務(wù)院、銀監(jiān)會、中國人民銀行相繼發(fā)布了本部門銀行業(yè)改革措施，支持自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化金融改革，擴(kuò)大對外開放。

1.《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》

通知中關(guān)于銀行服務(wù)領(lǐng)域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立外資銀行。在條件具備時(shí)，適時(shí)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立有限牌照銀行；（2）在完善相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)有效監(jiān)管的前提下允許試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行開辦離岸業(yè)務(wù)。

2.《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》

通知中的措施主要包括：支持中資銀行入?yún)^(qū)發(fā)展；支持區(qū)內(nèi)設(shè)立非銀行金融公司；支持外資銀行入?yún)^(qū)經(jīng)營；支持民間資本進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)銀行業(yè)；鼓勵(lì)開展跨境投融資服務(wù)；支持區(qū)內(nèi)開展離岸業(yè)務(wù)；簡化準(zhǔn)入方式；完善監(jiān)管服務(wù)體系。

3.《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》

意見中的措施主要包括：創(chuàng)新有利于風(fēng)險(xiǎn)管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴(kuò)大人民幣跨境使用；穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化；深化外匯管理改革；監(jiān)測與管理。

（二）上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性

1.上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施會帶來更多金融風(fēng)險(xiǎn)

從自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管改革措施來看，未來在自貿(mào)區(qū)將逐步放開人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場化等，這些措施一方面會促進(jìn)自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、加快中國金融領(lǐng)域改革、深化改革開放，但另一方面境外資金的大量涌入等現(xiàn)象必然會增加自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不確定性，增大銀行領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，增加監(jiān)管難度，對中國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制形成沖擊。

2.上海自貿(mào)區(qū)金融混業(yè)趨勢對現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)

首批11家獲準(zhǔn)進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)的金融機(jī)構(gòu)均為工行、中行等國有大型銀行及花旗、星展等著名跨國銀行，基本上都屬于大型金融集團(tuán)，旗下業(yè)務(wù)除了銀行業(yè)外，還涵蓋了保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、金融租賃業(yè)等，業(yè)務(wù)間交叉趨勢明顯。上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的放開措施更是有利于金融機(jī)構(gòu)混業(yè)化經(jīng)營，這對中國現(xiàn)有的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)。

3.上海自貿(mào)區(qū)有可能會成為銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管套利重災(zāi)區(qū)

監(jiān)管套利指的是各種金融市場參與主體通過注冊地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場，從而全部或者部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。自貿(mào)區(qū)對銀行業(yè)的放開措施，相較于國內(nèi)其他地區(qū)監(jiān)管相對更寬松，某種程度上會造成一些銀行機(jī)構(gòu)非法套利，進(jìn)而危害金融市場的健康環(huán)境。

4.跨國銀行的涌入對銀行監(jiān)管國際合作需求迫切

可以預(yù)見，隨著自貿(mào)區(qū)的逐步發(fā)展，預(yù)計(jì)會有越來越多的中外銀行獲批進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，其中多為大型跨國銀行。跨國銀行進(jìn)入自貿(mào)區(qū)一方面能夠?yàn)樽再Q(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來積極影響，另一方面也會使國際金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)更加便利。一旦跨國銀行發(fā)生危機(jī)乃至破產(chǎn)，必然會對全球市場帶來挑戰(zhàn)，自貿(mào)區(qū)也必然會卷入其中，而中國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管國際合作機(jī)制無法應(yīng)對相應(yīng)挑戰(zhàn)。

二、國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒

設(shè)立自貿(mào)區(qū)形式非中國首創(chuàng)，迪拜國際金融中心、新加坡自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)早已運(yùn)行多年，且發(fā)展勢頭良好，其成功的關(guān)鍵因素之一均是擁有健全的銀行監(jiān)管體制，可以成為中國自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的藍(lán)本。

（一）迪拜國際金融中心銀行監(jiān)管體制

迪拜國際金融中心（DIFC）設(shè)立于2004年9月，至今大約有400余家金融機(jī)構(gòu)入駐，金融領(lǐng)域十分發(fā)達(dá)。迪拜國際金融中心之所以會取得如此成功，很大程度上歸功于制度設(shè)計(jì)，特別是在銀行監(jiān)管體制領(lǐng)域的創(chuàng)新。

DIFC在區(qū)域內(nèi)設(shè)立了一個(gè)綜合性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—迪拜金融服務(wù)局（DFSA），主要負(fù)責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予，及其金融服務(wù)活動的持續(xù)監(jiān)管。其監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險(xiǎn)、一個(gè)國際證券交易所以及一個(gè)國際大宗商品衍生品交易所。同時(shí)，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個(gè)方面：政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。

迪拜金融服務(wù)局區(qū)別于大多數(shù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)權(quán)利是，其能夠就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)地在其管理下落實(shí)有關(guān)立法。該等權(quán)利使得迪拜金融服務(wù)局能夠快速有效地對市場的發(fā)展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。

（二）新加坡自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制

新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管統(tǒng)歸于新加坡金管局（MAS），它同時(shí)擁有中央銀行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職能，其下設(shè)金融監(jiān)管等六大職能組團(tuán)。新加坡金管局的金融監(jiān)管職能由“金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管組團(tuán)”實(shí)施，在該組團(tuán)下設(shè)銀行署、保險(xiǎn)署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數(shù)占MAS總員工數(shù)的1/8。

新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管有三大特點(diǎn)：一是監(jiān)管當(dāng)局具有較強(qiáng)的獨(dú)立性；二是實(shí)行混業(yè)經(jīng)營和合業(yè)監(jiān)管的體制；三是銀行業(yè)監(jiān)管注重管監(jiān)分離和有效協(xié)作。endprint

新加坡金管局有其獨(dú)特的監(jiān)管理念，表現(xiàn)在：一是MAS頒布法規(guī)放松流動性管制，允許銀行實(shí)行自我申報(bào)的流動性管理政策，逐步取消銀行統(tǒng)一執(zhí)行的流動性指標(biāo)；二是專注風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內(nèi)部控制體制。

（三）國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒

通過上述對迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管體制的簡要分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的均由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對整體自貿(mào)區(qū)金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，多采用綜合監(jiān)管模式以適應(yīng)金融行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有高度的獨(dú)立性，能針對日新月異的銀行業(yè)形勢變化做出相應(yīng)的政策規(guī)定，值得上海自貿(mào)區(qū)借鑒。

三、改革上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制

（一）成立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局

上海可以借鑒迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的作法，設(shè)立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局，統(tǒng)籌上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管工作，現(xiàn)有上海自貿(mào)區(qū)管理委員會下設(shè)有財(cái)政和金融服務(wù)局，但其更多的是起到配合“一行三會”對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，而不是真正的監(jiān)管主體，不能夠發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，無法對業(yè)已混業(yè)的金融市場起到及時(shí)的監(jiān)管作用。

同時(shí)成立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局也是加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的體現(xiàn)，人民銀行在其支持自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見中明確提出要加強(qiáng)對自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的模式下是無法真正做到宏觀審慎監(jiān)管的，只有通過獨(dú)立的、綜合的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能跨部門，站在更高層次上實(shí)現(xiàn)對自貿(mào)區(qū)金融市場的宏觀審慎監(jiān)管。

另外之所以要強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)管理局的獨(dú)立性，是因?yàn)槿绻O(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，將無法發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，只有由央行或國務(wù)院直接設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，才能充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。

（二）從規(guī)則性監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管及原則性監(jiān)管

從監(jiān)管理念上看，當(dāng)前國際上主要有三種監(jiān)管模式，分別為風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管模式、原則性監(jiān)管模式和規(guī)則性監(jiān)管模式。中國長期以來堅(jiān)持的是規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過建立體系化的法律法規(guī)去規(guī)制市場上的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風(fēng)險(xiǎn)，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時(shí)有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新，另外一方面也容易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。

而風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和原則性監(jiān)管模式可以一定程度上避免規(guī)則性監(jiān)管的不足。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)對銀行風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，確保銀行建立健全的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)來鑒別、衡量控制風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法。原則性監(jiān)管指的是通過制定監(jiān)管原則，指導(dǎo)具體監(jiān)管活動的監(jiān)管方法。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和原則性監(jiān)管更加注重對金融市場的實(shí)時(shí)把控，能夠及時(shí)應(yīng)對金融市場的變化。

因此上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)監(jiān)管立法應(yīng)該增加指導(dǎo)性意見、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠的空間發(fā)展自身的管理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制。

（三）完善銀行業(yè)監(jiān)管的具體方式

人民銀行和銀監(jiān)會針對上海自貿(mào)區(qū)的支持措施實(shí)施以后，現(xiàn)有的一些銀行監(jiān)管的方式方法諸如現(xiàn)有監(jiān)測報(bào)表、存貸比等量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)肯定無法對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)適用，探索建立新的銀行業(yè)監(jiān)管方式方法顯得尤為重要。

特別是在監(jiān)測報(bào)表領(lǐng)域，監(jiān)測報(bào)表作為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最重要的監(jiān)管數(shù)據(jù)來源，在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中起著至關(guān)重要的作用，探索具有上海自貿(mào)區(qū)特色的監(jiān)測報(bào)表體系顯得勢在必行，依據(jù)中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應(yīng)的監(jiān)測報(bào)表標(biāo)準(zhǔn)是銀行監(jiān)管者應(yīng)立即著手的課題。

（四）加強(qiáng)上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作

要加強(qiáng)上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作體制，首要的是健全自貿(mào)區(qū)的法律體制，從法律層面對自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管國際合作進(jìn)行肯定。其次，要多加借鑒國際監(jiān)管實(shí)踐和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，將中國現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)和監(jiān)管指標(biāo)體系納入到國際體系當(dāng)中去。最后，要積極同巴塞爾委員會等銀行監(jiān)管國際組織加強(qiáng)合作，積極參與銀行監(jiān)管國際統(tǒng)一規(guī)則的建立，發(fā)揮中國應(yīng)有的影響力。

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