我國公務(wù)員薪酬制度創(chuàng)新研究

王 念，唐 藝

（1.甘肅中醫(yī)學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

公務(wù)員薪酬制度是社會主義市場體制下收入分配制度的重要組成部分，其重大意義和地位不僅關(guān)系到我國政府效率、公務(wù)員隊伍穩(wěn)定，更關(guān)系到我國在改革開放這一歷史關(guān)鍵時期的成敗。在我國的傳統(tǒng)思想理論中，認為官員應(yīng)該是道德楷模，應(yīng)該是人民公仆，他們應(yīng)該無私奉獻，而不應(yīng)該追求過高報酬?！堵?lián)邦黨人文集》的封面有這樣一段話：“人非天使，如果人人都是天使，那么就不需要政府來管理了?！惫珓?wù)員同樣是如此，作為一個對思想道德要求較高的職業(yè)，公務(wù)員也是靠領(lǐng)薪水來生活的。在社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展到關(guān)鍵階段的今天，公務(wù)員薪酬制度和激勵機制占據(jù)我國薪酬體系中最為基礎(chǔ)的位置。尤其是2013年新一屆政府上臺以來，公務(wù)員薪酬制度問題再次成為國內(nèi)最為焦點的問題。筆者認為，我國公務(wù)員薪酬制度設(shè)計的關(guān)鍵在于通過有效的激勵制度和福利待遇來提高政府效率，遏制濫用權(quán)力，根除腐敗；而非降低公共開支，減少福利，消減公務(wù)員待遇。這才是創(chuàng)新我國公務(wù)員薪酬制度體系過程中所要解決的核心問題。

一、現(xiàn)代薪酬激勵的理論基礎(chǔ)

（一）公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)

公務(wù)員薪酬指的是政府支付給公務(wù)員的工作報酬，公務(wù)員的薪酬一般來自于納稅人供養(yǎng)。縱觀國內(nèi)和國外的公務(wù)員薪酬制度，高層管理者的薪酬主要由基本薪酬、激勵薪酬與保障薪酬三部分構(gòu)成。

所謂基本薪酬指的就是公務(wù)員的基本工資。這是公務(wù)員的一項最基本的收入，他們企業(yè)員工一樣按月領(lǐng)取報酬。一般來說，公務(wù)員工資是在參考企業(yè)工資的水平上制定的，是公務(wù)員的固定收入。由于公務(wù)員不能兼職，因此，固定工資對公務(wù)員來說至關(guān)重要。公務(wù)員的工資水平各國根據(jù)自身實際情況規(guī)定不同：根據(jù)1990年11月5日生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》（FEPCA）的規(guī)定，聯(lián)邦雇員工資水平不得高于企業(yè)員工，任何公務(wù)員工資變動必須由眾議院討論通過，公務(wù)員加薪從下一任開始，本屆不得收益。一般來說，職位越高，公務(wù)員可能產(chǎn)生的腐敗就越大，因此，越高職位的工資就相對越高。根據(jù)2013年10月發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前全球工資的公務(wù)員是新加坡總理李顯龍，高達170萬美元，還是在消減36%以后的結(jié)果。排名第二的是香港特首梁振英，薪資54萬美元，日本首相年薪約16.8萬美元。這都遠遠高于我國國家領(lǐng)導(dǎo)人基本工資水平（48 000元人民幣）。

所謂激勵薪酬主要就是指績效工資，就是根據(jù)公務(wù)員的個人績效給予的報酬，績效工資是保證政府工作效率的根本，它起到短期激勵的作用。如何制定公務(wù)員薪酬激勵制度是本文研究的一個重點。

保障薪酬指的是保障公務(wù)員無后顧之憂的各種福利和保障。目前世界各國都給予公務(wù)員良好的保障制度，比如子女的教育，免費醫(yī)療，較高的退休金，任期內(nèi)的福利制度，各種保險和服務(wù)等等，這是公務(wù)員薪酬體系的長期激勵制度。長期激勵制度能夠遏制公務(wù)員的腐敗現(xiàn)象，也是公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)中最為重要的一環(huán)。

（二）“高薪養(yǎng)廉”問題的合理性

隨著2013年以來，我國政府大幅度消減公共開支和政府部門福利，“公務(wù)員”待遇問題成為了社會焦點問題。社會輿論普遍認為公務(wù)員工資應(yīng)該和企業(yè)雇員水平一致，特別是公務(wù)員退休金等福利問題，都引起了廣泛的爭論。而筆者認為，公務(wù)員養(yǎng)老金問題恰恰是一個長期激勵的薪酬體系，是不能夠輕易降低標準的。

長期以來，中國社會“官本位”思想嚴重，官員濫用權(quán)力已經(jīng)成為了一個難以根治的癥結(jié)。固然，依靠高薪不能夠根治腐敗問題，腐敗問題必須要依靠制度根治。但是這并不是說明公務(wù)員就應(yīng)該拿低工資，甚至大幅低于企業(yè)工資。

養(yǎng)廉銀是雍正皇帝借高薪鼓勵官員廉潔的制度，養(yǎng)廉銀的失敗原因在于地方長官管理地方行政費用，導(dǎo)致腐敗，而不是因為養(yǎng)廉銀本身導(dǎo)致官員貪腐。朱元璋曾經(jīng)設(shè)立剝皮亭以遏制腐敗，但是最終效果都不佳。

公務(wù)員的工資水平應(yīng)該較高基于兩個合理性：

1.公務(wù)員承擔(dān)社會責(zé)任較多。公務(wù)員自身承擔(dān)著較多的社會責(zé)任，以警察為例，在中國大陸，一個普通警察的工資水平不足3 000元，但是他們卻要經(jīng)常24小時上班，遇到重大案件幾乎很少有時間回家，經(jīng)常冒著生命危險執(zhí)行任務(wù)，他們幾乎是付出了自己的全部時間、精力甚至是生命在工作。這一工資水平相當于一個普通文員，不足出租車司機的一半，是銀行柜員的1/3。正如軍人這一行業(yè)，他們承擔(dān)著巨大的風(fēng)險，因此他們領(lǐng)取較高的工資是合理的。

2.管理者權(quán)力理論。管理者權(quán)力理論最早產(chǎn)生于上市企業(yè)，《福布斯》對美國 800強公司 CEO薪酬做了一個統(tǒng)計，從 1970—2002年，CEO平均薪酬增長了三倍多，且CEO平均薪酬與普通員工之間的薪酬差距從 1970年的20倍上升到2000年的 90倍（Murphy et al.，2003）。而同一時期，我國公務(wù)員最高和最低比例是6倍。上市公司高管的薪酬急劇上升，這是由于他們手中的權(quán)力而決定的。這同樣是因為所有權(quán)和控制權(quán)相分離而產(chǎn)生的，管理者權(quán)力理論已經(jīng)證明適用于公司，同理，這同樣適用于政府。公務(wù)人員手中掌握較大的權(quán)力和資源，如果公務(wù)員的薪酬激勵得不到滿足，那么就會產(chǎn)生機會主義及其他方面的尋租行為。

（三）公務(wù)員薪酬激勵機制產(chǎn)生的內(nèi)在動因

美國哈佛大學(xué)詹姆斯教授對激勵問題的研究結(jié)論是：如果沒有激勵，一個人的能力發(fā)揮僅為20%~30%；如果施以激勵，將使一個人的能力發(fā)揮出80%~90%。我國公務(wù)員制度極具中國特色，監(jiān)督機制還不完善，權(quán)力較為集中，公務(wù)員的薪酬和職位相掛鉤，而職位的晉升更多地依靠領(lǐng)導(dǎo)任命。這就造成了一種現(xiàn)象，無論是干多少活，薪酬都沒有變化。這樣就導(dǎo)致了政府部門工作效率，互相推諉，人浮于事，甚至能躲就躲的現(xiàn)象。筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，很多政府部門辦事的總是那么幾個人，而領(lǐng)導(dǎo)者更多的是在研究如何提升自己的權(quán)力和職位。為改變當前我國政府部門辦事效率低下的現(xiàn)狀，這就迫切需要建立一套新的薪酬激勵機制。

二、當前我國公務(wù)員薪酬制度的現(xiàn)狀、存在的問題和根本原因分析

（一）我國公務(wù)員薪酬制度改革發(fā)展狀況

1956年以來，我國歷經(jīng)了四次公務(wù)員薪酬改革，從2013年，新的公務(wù)員薪酬方案正在研究，目標是提高基層公務(wù)員待遇，規(guī)范相關(guān)福利和建立激勵機制（見表1）。

目前我國的公務(wù)員薪酬制度雖然已經(jīng)走出了計劃經(jīng)濟的階段，但是總體來說，還是采用基本工資統(tǒng)一規(guī)定，地方補貼自行建立，國家統(tǒng)一調(diào)控的模式，總體來說公務(wù)員地區(qū)間差異較大，工資水平較低。

表1 我國四次公務(wù)員工資制度改革比較表

（二）我國公務(wù)員薪酬制度存在的主要問題

1.薪酬水平較低。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，衡量收入損益的標準不是比例，而是絕對值，過去我們經(jīng)常和國外發(fā)達國家相比，認為美國的公務(wù)員薪酬水平低于企業(yè)平均水平，我國公務(wù)員的工資也要低于企業(yè)平均水平。這是一種根本上的錯誤認識，我國房價較高，醫(yī)療和教育都不是一般家庭能夠承受的，我國平均工資水平較低，在大城市里，3 000元左右的月收入僅僅夠維持房租和一般生活所需，由于我國工資水平低，在中國，基層公務(wù)員工資水平無法滿足日常生活需要，根據(jù)馬斯洛需要層次理論，連基本需求都無法滿足的薪酬制度，一定是不合理的，這就會導(dǎo)致公務(wù)員利用手中的權(quán)力去尋租。薪酬水平較低導(dǎo)致了國內(nèi)廣大青年爭先恐后報考公務(wù)員的動機不純，很多人還認為目前公務(wù)員就是權(quán)力的代名詞，而權(quán)力必然會帶來利益。中國的傳統(tǒng)官僚體系和現(xiàn)代市場經(jīng)濟之間存在一定的矛盾，也就是官員的地位和現(xiàn)在以財富來衡量地位的矛盾，簡單說，就是官員地位高，但是工資低不符合現(xiàn)在市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律。同樣是華人社會，新加坡總理工資一度高達200多萬美元，香港特首的工資也高達400多萬港幣，而我們的總理基本工資每年只有48 000元人民幣，這和他們掌握的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任以及風(fēng)險不成比例。

2.行政辦公費用和津貼不透明。公務(wù)員日常辦公享有的行政辦公費用和各項津貼實施上也是薪酬的一部分，因為這些費用都是公務(wù)員的日常福利表現(xiàn)形式，包括旅游、交通工具的使用、食宿等等。目前，三公消費問題我國財政預(yù)算支出的一個重要問題，事實上，筆者認為，三公消費在本質(zhì)上是一種職務(wù)消費，這部分錢應(yīng)該是歸屬于公務(wù)員的薪酬。根據(jù)馬斯洛需要層次理論，公務(wù)員的個人安全等需要都必須要保障，但是目前公務(wù)員的工資水平不能夠滿足這些需要。于是就產(chǎn)生了大量的不透明的行政辦公費用和津貼，這樣產(chǎn)生的后果不言自明了。

3.公務(wù)員薪酬水平形成機制缺乏。世界各國公務(wù)員薪酬都在基于市場運作的實際基礎(chǔ)上制定而成的，而我國的公務(wù)員薪酬形成機制還沒有建立起來。2006年制定的職務(wù)工資表規(guī)定國家級正職領(lǐng)導(dǎo)工資是4 000元，而非領(lǐng)導(dǎo)辦事員的職務(wù)工資僅340元，這比全國規(guī)定的最低工資水平還要低上很多，這已經(jīng)嚴重脫離了市場實際。比如，國有企業(yè)華遠地產(chǎn)主席任志強的月薪大約是60萬，而北京某房產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)的月職務(wù)工資是1 080元，如此巨大的差距根本不符合市場中勞動力的價格規(guī)律。我國至今為止也沒有根據(jù)市場實際建立起薪酬水平?jīng)Q定機制。

同樣，美譽建立起薪酬水平?jīng)Q定機制，更不用談薪酬增長機制了。美國聯(lián)邦雇員的薪酬增長機制是參考同一地區(qū)同企業(yè)的標準，有著嚴格的法律規(guī)定和要求。而我國的薪酬增長機制完成是行政命令的產(chǎn)物。這表現(xiàn)為每次決定漲工資總是沒有有力的依據(jù)，特別是存在養(yǎng)老金雙軌制等問題，更受到了大眾輿論的壓力，正常的增長機制始終建立不起來。

總體來說，目前中國的公務(wù)員薪酬水平和市場脫離，而2006年制定的薪酬水平又和當前市場實際相脫離。不同級別之間工資差異過小，完成靠個人意志和行政命令來制定薪酬水平，這造成了我國公務(wù)員薪酬制度的不合理。

4.激勵機制缺失。目前我國公務(wù)員薪酬制度各個級別和職務(wù)之間的工資差異不大，而且職務(wù)轉(zhuǎn)換時間過長，激勵效果不大。另一方面，績效獎金也缺乏有效的考核制度，績效獎金也成為了固定工資。實際上，我國目前根本沒有建立起來一套公務(wù)員薪酬激勵機制。

（三）存在問題的原因分析

我國公務(wù)員薪酬制度目前存在很大問題，脫離實際，和市場經(jīng)濟相脫節(jié)。這是由于薪酬制度的制定思維還停留在計劃經(jīng)濟時期，而我國現(xiàn)在已經(jīng)全面進入到市場經(jīng)濟時代，用一種錯誤地思維去建立市場經(jīng)濟下的公務(wù)員薪酬管理制度導(dǎo)致了薪酬制度出現(xiàn)了諸多問題。

同樣，公務(wù)員薪酬制度改革的問題并不是人們意識不到，而且改革的步伐較為艱難。首先是各方利益的取舍，要漲工資就必須增長財政支出，這必然會引起輿論的壓力；要降低一些行政費用和津貼，這必然會觸及另一部分人的利益；要建立起薪酬激勵機制，必然會給行政工作和人事問題帶來影響。因此，我國公務(wù)員薪酬制度改革的最大障礙來自于各方利益關(guān)系的處理。

三、創(chuàng)新我國公務(wù)員薪酬制度的政策建議

（一）完善立法，提高公務(wù)員薪酬

公務(wù)員薪酬制度改革必須要在立法的保障下進行，對《公務(wù)員法》進行修改，可以參照美國《聯(lián)邦工資比較法》的立法精神，結(jié)合我國當前的實際情況，進行立法工作。使公務(wù)員薪酬制度法制化，建立一個良好的法制環(huán)境，從而實現(xiàn)優(yōu)化設(shè)計。

當前我國公務(wù)員薪酬偏低，這是一個不容置疑的事實，雖然公務(wù)員平均薪資水平和同行業(yè)平均水平差不多，但是從各個層級比較，我國公務(wù)員的薪資水平還是較低。尤其是我國公務(wù)員的薪酬存在最大的問題就是薪酬不能夠滿足基本需求，特別是在物價飛漲、住房、醫(yī)療和教育都相當昂貴的今天。

提高薪酬就必須要確定薪酬額度，一方面我們可以參照國外發(fā)達國家，參照市場價格來制定薪酬額度。而另一方面筆者根據(jù)馬斯洛需要層次理論，提出了一種創(chuàng)新的薪酬額度確定方法，根據(jù)該理論可以認為我國公務(wù)員的薪酬必須要滿足他們的生存需求，安全需求，社交需求，尊重需求，自我實現(xiàn)需求。其中，生存需要指的是衣食住行等需求，對于一個公務(wù)員來說，必須要保障他衣食住行的基本需求。公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任較多，掌握較多資源，無論是司法、行政還是立法，都會影響別人的利益，因此，很容易受到安全威脅，政府有義務(wù)支付這筆薪酬以防止意外發(fā)生。在市場經(jīng)濟時代，財富是一個重要的換算指標，公務(wù)員要想獲得尊重，工資水平必須能滿足日常社交等需要。根據(jù)這些原則，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，對公務(wù)員工資予以量化，制定出公務(wù)員薪酬提高標準。

（二）優(yōu)化薪資結(jié)構(gòu)

當前我國公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)各種津貼、補貼和獎金較多，而基本工資過低。應(yīng)該改變這種情況，將基本工資作為主要收入，比例至少應(yīng)該占到總薪酬的70%以上。同時，還應(yīng)該將類似“三公費用”的職務(wù)消費和支出劃入個人薪酬，明確個人支出的范圍。一方面提高薪酬，另一方面嚴格控制隱形的費用，實現(xiàn)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的透明化。

（三）建立指數(shù)化的薪酬水平?jīng)Q定和調(diào)整機制

薪酬水平的決定應(yīng)該和市場結(jié)合，參照同行業(yè)的工資水平、工資的購買力和外部經(jīng)濟環(huán)境的變化來制定。我國公務(wù)員薪酬調(diào)整制定必須要建立指數(shù)化的體系。首先要適應(yīng)物價的變化，當前我國通貨膨脹比較嚴重，這就需要給予一定的補償。當前應(yīng)對通貨膨脹有工資指數(shù)化、公務(wù)員薪酬調(diào)整機制，和事后補貼等辦法。筆者認為，當前我國適用于事后補償機制，根據(jù)通貨膨脹的實際變化，年底給予現(xiàn)金補償，或者是等價的物品補償。公務(wù)員薪酬的重大調(diào)整應(yīng)該每五年根據(jù)實際經(jīng)濟情況進行討論，提交人民代表大會通過，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)定期調(diào)整公務(wù)員薪酬的目的，能夠避免當提出公務(wù)員薪酬調(diào)整時來自各方的阻力。

（四）建立薪酬激勵制度

當前我國公務(wù)員薪酬制度改革的一個難點就是建立一個薪酬激勵制度，建立該制度的意義不僅僅在于提高政府工作效率，更在于深化政府工作機制改革。正如同企業(yè)激勵機制對企業(yè)目標的意義，公務(wù)員薪酬激勵制度是建立公平效率的前提。

要建立薪酬激勵制度，首先要建立一個標準化的績效評估體系，建立起一個獨立的績效評估機構(gòu)，制定評價內(nèi)容細則，將評價內(nèi)容量化，評價中可以采用周期反饋的方法，注重日常評估，同時根據(jù)評估結(jié)果制定獎懲制度，給激勵薪酬機制建立一個有力的制度保障。

薪酬激勵機制包括兩個方面，一方面是短期激勵機制，可以參考企業(yè)做法，采取獎金制度，比如加班獎金，工作績效獎金，針對中國當前的實際情況，獎金的下發(fā)必須要嚴格規(guī)定，并且經(jīng)過組織程序投票，對于任何獎金的去向在核算時都要查明，出現(xiàn)問題必須嚴格追求。另一方面制定長效機制，提高退休、醫(yī)療、住宿福利，對考核不達標者和有重大過錯者予以剝奪長效福利，這樣就能夠避免公務(wù)員為了追求機會成本而產(chǎn)生短期的有害行為。

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