大豆保護(hù)政策的政治經(jīng)濟(jì)分析：政府目標(biāo)、現(xiàn)狀偏好與價(jià)格反應(yīng)

黃斌全

（廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門 361005）

發(fā)達(dá)國家對(duì)大豆生產(chǎn)者的支持不僅導(dǎo)致國內(nèi)消費(fèi)者和納稅人要承擔(dān)保護(hù)的成本，而且壓低了國際市場價(jià)格從而扭曲了發(fā)展中國家大豆生產(chǎn)者的激勵(lì)。發(fā)展中國家長期為大豆生產(chǎn)者提供負(fù)保護(hù)不僅降低了農(nóng)民的收入和福利，還進(jìn)一步扭曲了大豆生產(chǎn)激勵(lì)。顯然，不同國家大豆保護(hù)政策的實(shí)施以本國不同集團(tuán)的福利損失為代價(jià)。

政府在不同部門不同集團(tuán)之間進(jìn)行資源配置的積極作用是不可否認(rèn)的，但是，為什么不同國家的政府對(duì)大豆生產(chǎn)和貿(mào)易實(shí)施不同的保護(hù)政策？將政治因素“黑箱化”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論在解釋各國大豆保護(hù)政策的形成及其異同的問題時(shí)并不能提供令人滿意的回答。本文將從農(nóng)業(yè)保護(hù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，對(duì)大豆生產(chǎn)者保護(hù)政策形成過程中的經(jīng)濟(jì)和政治因素進(jìn)行綜合性的理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，以更全面地把握國際大豆保護(hù)政策的形成和變化趨勢(shì)。特別地，對(duì)世界最大的大豆進(jìn)口國中國而言，對(duì)其大豆進(jìn)口來源國的保護(hù)政策形成進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，不僅對(duì)中國完善大豆生產(chǎn)和貿(mào)易政策選擇具有借鑒意義，還有助于中國更好地把握這些國家的大豆生產(chǎn)和貿(mào)易政策形成的依據(jù)及其政策變化的方向。

一、國際大豆市場政策干預(yù)的普遍性

本文采用大豆的名義保護(hù)率（Nominal Rate of Assistance，NRA）指標(biāo)來衡量各國政府政策對(duì)大豆生產(chǎn)者提供的保護(hù)水平。①當(dāng)政府提供正保護(hù)時(shí)，NRA>0，它表示政府政策導(dǎo)致農(nóng)民總收益提高的百分比；當(dāng)政府提供負(fù)保護(hù)時(shí)，NRA<0，它表示政府政策導(dǎo)致農(nóng)民總收益減少的百分比。當(dāng)NRA=0時(shí)，說明大豆市場是完全競爭的。

主要國家和地區(qū)的大豆NRA表明（見表1），國際大豆市場存在扭曲生產(chǎn)激勵(lì)的保護(hù)政策。從20世紀(jì)90年代以來，國際上的大豆保護(hù)政策呈現(xiàn)出以下三個(gè)重要特征：（1）對(duì)發(fā)達(dá)國家而言，不論是大豆凈出口國還是凈進(jìn)口國，它們的政府基本都對(duì)大豆生產(chǎn)者提供正保護(hù)以支持國內(nèi)大豆生產(chǎn)；（2）對(duì)發(fā)展中國家的大豆凈出口國而言，它們的政府在大部分時(shí)間里向大豆生產(chǎn)者提供負(fù)保護(hù)，以大豆生產(chǎn)者的損失為代價(jià)向其它部門轉(zhuǎn)移支付；（3）對(duì)發(fā)展中國家的大豆凈進(jìn)口國而言，政府為其生產(chǎn)者提供了正保護(hù)以鼓勵(lì)其大豆生產(chǎn)（特別是韓國和東南亞地區(qū)）。其中，隨著農(nóng)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開放進(jìn)程的推進(jìn)，中國對(duì)大豆生產(chǎn)者的支持從20世紀(jì)90年代中期以來總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的拉丁美洲國家仍然對(duì)其面臨進(jìn)口競爭的大豆生產(chǎn)者提供負(fù)保護(hù)。

二、國際大豆保護(hù)政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)將政策制定的政治市場概念化，均衡政策就是政策需求方（農(nóng)民或農(nóng)業(yè)集團(tuán)）和供給方（政府）在政治市場上相互博弈的結(jié)果。

（一）發(fā)達(dá)國家大豆保護(hù)政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

就政治市場上的政策供給而言，首先，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)處于較高的發(fā)展階段時(shí)，農(nóng)業(yè)對(duì)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口的相對(duì)減少使農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的供給成本下降，同時(shí)發(fā)達(dá)國家較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力使其具備向大豆生產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付的能力，大豆保護(hù)政策的供給能力提高。其次，在政策偏好方面，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家，收入分配問題成了政府政策制定過程中關(guān)注的焦點(diǎn)。再次，由于政策改革具有政治敏感性，涉及利益重新分配，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策在發(fā)達(dá)國家具有一種棘輪效應(yīng)，即一旦對(duì)大豆的保護(hù)確立便易于向上調(diào)整，難于向下調(diào)整，這也是發(fā)達(dá)國家大豆保護(hù)政策支持大豆生產(chǎn)具有持續(xù)性的重要原因。生產(chǎn)的技術(shù)變化、生產(chǎn)專業(yè)化以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)程度不斷提高等因素使其大豆生產(chǎn)水平持續(xù)發(fā)展，但政府的支持依然是剛性的，政策制定者在大豆保護(hù)政策的選擇中具有現(xiàn)狀偏好。

表1 主要國家和地區(qū)1992—2009年大豆名義保護(hù)率（%）變化

就政治市場上的政策需求而言，發(fā)達(dá)國家具有很高的民主程度，在這種政治環(huán)境下大豆生產(chǎn)者或其利益集團(tuán)能夠更好地表達(dá)他們對(duì)保護(hù)政策的需求。特別地，由于發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)人口的減少、農(nóng)場規(guī)模的擴(kuò)大以及農(nóng)村教育、交通和通信水平的不斷發(fā)展使大豆生產(chǎn)者集體行動(dòng)的組織成本和搭便車行為大大減少，在民主程度較高的國家，政策工具容易受到來自特殊利益集團(tuán)的政治壓力的影響。發(fā)達(dá)國家農(nóng)民的政策需求推動(dòng)其政府加強(qiáng)了支持農(nóng)業(yè)收入的立法，農(nóng)業(yè)收入支持機(jī)制的完善使農(nóng)民對(duì)保護(hù)的需求更多地表現(xiàn)為對(duì)外部沖擊的反應(yīng)，其中最重要的沖擊來源是市場價(jià)格。

（二）發(fā)展中國家大豆保護(hù)政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

就政治市場上的政策供給而言，發(fā)展中國家政府政策更偏好于工業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，在幾乎所有的發(fā)展中國家，認(rèn)為工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)增長核心因素的意識(shí)形態(tài)在決定農(nóng)業(yè)初始政策中具有關(guān)鍵作用，這一被發(fā)展中國家普遍接受的信念對(duì)政府的目標(biāo)函數(shù)產(chǎn)生了重要影響，它們更關(guān)注于工業(yè)化而忽視農(nóng)民的利益，甚至采取歧視農(nóng)業(yè)的政策以獲取推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的資源。而且由于支持工業(yè)化的政策存在棘輪效應(yīng)，涉及利益重新分配的政策改革將難以展開，可見發(fā)展中國家對(duì)大豆生產(chǎn)者的歧視性政策也具有現(xiàn)狀偏好。其次，發(fā)展中國家的政府財(cái)政實(shí)力較弱，相對(duì)較多的農(nóng)業(yè)人口使實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的成本較高，而且以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)損失為代價(jià)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策將影響工業(yè)化的進(jìn)程。相反，由于政策制定者有激勵(lì)選擇集中利益和分散成本政策的事實(shí)，向較為分散的農(nóng)業(yè)征稅以補(bǔ)貼集中發(fā)展的工業(yè)是政府更為偏好的形式。

就政治市場上的政策需求而言，首先，大部分發(fā)展中國家的民主化程度相對(duì)低于發(fā)達(dá)國家，交通運(yùn)輸和通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展也相對(duì)落后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的形成面臨著很高的組織成本和嚴(yán)重的搭便車問題，共同利益難以形成，小農(nóng)利益表達(dá)不足。其次，少數(shù)受過良好教育和更懂得政治的工業(yè)人口集中居住在城市，他們組織起來對(duì)政府進(jìn)行游說的成本要比農(nóng)業(yè)低得多，所要面臨的搭便車問題也比農(nóng)業(yè)少得多。發(fā)展中國家的工業(yè)更容易組織起來表達(dá)他們的政策需求并向政府施加政治壓力。于是，發(fā)展中國家工農(nóng)業(yè)的政治實(shí)力差距是導(dǎo)致大豆生產(chǎn)者缺乏保護(hù)政策支持的關(guān)鍵因素。即使在當(dāng)大豆生產(chǎn)者面臨外部市場價(jià)格沖擊時(shí)，他們也很難從關(guān)注工業(yè)化發(fā)展的政府那里爭取到政策支持。

三、影響大豆保護(hù)政策政治經(jīng)濟(jì)因素的實(shí)證研究

（一）指標(biāo)選擇和數(shù)據(jù)來源

在對(duì)國際大豆保護(hù)政策形成進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋后發(fā)現(xiàn)，政府的發(fā)展目標(biāo)、政策制定的現(xiàn)狀偏好、市場價(jià)格和民主化程度這些政治經(jīng)濟(jì)因素對(duì)大豆保護(hù)政策形成具有重要的影響。

本文選擇農(nóng)業(yè)對(duì)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的相對(duì)保護(hù)率（Relative Rate of Assistance，RRA）指標(biāo)來反映一國政府在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政策目標(biāo)偏好。對(duì)于政策制定現(xiàn)狀偏好的檢驗(yàn)，本文使用的指標(biāo)是被解釋變量NRA的滯后變量。檢驗(yàn)大豆保護(hù)政策的價(jià)格反應(yīng)使用的指標(biāo)則是非扭曲的世界市場價(jià)格（lnPrice）。以上三個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)均來自世界銀行的“農(nóng)業(yè)激勵(lì)扭曲”數(shù)據(jù)庫。民主化程度的指標(biāo)使用政體數(shù)據(jù)庫（Polity IV）中的民主指數(shù)（DEMOC），它是被最廣泛接受的度量政治民主化的指標(biāo)。民主指數(shù)表現(xiàn)為0~10之間的數(shù)值變化，數(shù)值越高表示民主化程度越高。

（二）模型設(shè)定

本文對(duì)19個(gè)國家1992—2009年的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行廣義矩估計(jì)（Generalized Method of Moments，GMM），衡量國際大豆保護(hù)政策形成過程中政府的發(fā)展目標(biāo)、政策制定的現(xiàn)狀偏好、世界市場價(jià)格和國家民主化程度的影響。動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型設(shè)定如下：

（三）實(shí)證結(jié)果分析

本文采用差分GMM和系統(tǒng)GMM分別對(duì)模型（1）進(jìn)行估計(jì)，二階序列相關(guān)檢驗(yàn)（AR（2））和過度識(shí)別檢驗(yàn)（Sargan test）的結(jié)果表明兩個(gè)回歸方程都不存在二階序列相關(guān)且工具變量也是有效的，因此模型的設(shè)定是合理的。但在有限樣本情況下，差分GMM的估計(jì)系數(shù)相對(duì)于系統(tǒng)GMM而言存在下偏的情況。

從動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)的GMM估計(jì)結(jié)果看，政府目標(biāo)、世界市場價(jià)格和政策制定的現(xiàn)狀偏好對(duì)國際大豆保護(hù)政策的形成具有非常顯著的影響，而且系數(shù)符號(hào)也是穩(wěn)健的。但是，一國民主程度變化對(duì)大豆保護(hù)政策的影響確實(shí)不明確，從政治影響因素的視角看，大豆保護(hù)政策的形成更多的基于政府的偏好。

實(shí)證研究結(jié)果表明：（1）政府政策偏好的系數(shù)符號(hào)為正，表明一個(gè)國家對(duì)大豆生產(chǎn)者的支持隨著它對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的偏好增加而增加，更關(guān)注于收入分配目標(biāo)的發(fā)達(dá)國家具有更高的農(nóng)業(yè)支持偏好，它們的大豆名義保護(hù)率也普遍高于關(guān)注工業(yè)化的發(fā)展中國家。（2）世界市場價(jià)格系數(shù)符號(hào)為負(fù)，說明當(dāng)世界市場價(jià)格下降時(shí)，大豆的國內(nèi)政策支持會(huì)普遍提高；當(dāng)世界市場價(jià)格上升時(shí)，大豆的名義保護(hù)率相應(yīng)下降。這在很大程度上表明了國際大豆保護(hù)政策的反周期（Counter-Cyclical）性質(zhì)。（3）大豆名義保護(hù)率滯后變量的系數(shù)符號(hào)為正，表明國際大豆保護(hù)政策的制定過程中各國政府普遍存在現(xiàn)狀偏好，即大豆保護(hù)政策的變化存在慣性，在長期內(nèi)，提供正保護(hù)的國家基本維持著對(duì)大豆生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，提供負(fù)保護(hù)的國家則大多數(shù)維持著對(duì)大豆生產(chǎn)者的征稅。這種現(xiàn)狀偏好很大程度上是由農(nóng)業(yè)政策改革將涉及的利益重新分配所導(dǎo)致。

表2 大豆保護(hù)政策政治經(jīng)濟(jì)影響因素的估計(jì)結(jié)果

四、結(jié)論和啟示

建立在公共選擇范式基礎(chǔ)上的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架為國際大豆保護(hù)政策的形成提供了并非唯一但更完整的解釋。本文通過對(duì)包含了政治經(jīng)濟(jì)因素的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行GMM估計(jì)，發(fā)現(xiàn)影響國際大豆保護(hù)政策形成的主要政治經(jīng)濟(jì)因素包括政府目標(biāo)、現(xiàn)狀偏好和市場價(jià)格變化。

雖然農(nóng)業(yè)保護(hù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的問題是為什么政府選擇它們所實(shí)施的政策，但我們?nèi)钥梢砸灿斜匾獜谋疚牡难芯拷Y(jié)論中得出一些關(guān)于中國大豆生產(chǎn)和貿(mào)易政策選擇的建議。中國作為世界上最大的大豆進(jìn)口國，在大豆進(jìn)口貿(mào)易中卻常常受制于人，缺乏定價(jià)話語權(quán)，這和大豆主要出口國的剛性保護(hù)政策有關(guān)。對(duì)中國而言，在WTO框架下完善國內(nèi)大豆生產(chǎn)支持體系，提高農(nóng)民生產(chǎn)激勵(lì)，振興國內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)才是長久之計(jì)。

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