用依法治國理念調(diào)整公權(quán)力邊界

竹立家

用依法治國理念調(diào)整公權(quán)力邊界

竹立家

十八屆四中全會(huì)確立了依法治國的重要方略,這為我們探討和解決腐敗問題提供了非常及時(shí)和切實(shí)的解決之道。腐敗問題的解決首先要注重“有法必依”層面上的問題。腐敗問題歸根結(jié)底是由公共權(quán)力缺乏有效制約所造成的。依法治國的理念可以從根本上解決腐敗層面的問題。現(xiàn)在的重中之重就是要按照四中全會(huì)所確立的依法治國的精神,形成對(duì)公共權(quán)力制度化、常態(tài)化、科學(xué)化、規(guī)范化的約束,真正讓人人參與反腐的過程。

依法治國 腐敗兩難 公共權(quán)力制約

關(guān)于反腐敗的“剛”與“柔”

腐敗問題對(duì)于當(dāng)今中國而言是個(gè)時(shí)代大命題，官員腐敗嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)與依法依規(guī)從嚴(yán)治吏的法制不健全形成一對(duì)矛盾。腐敗問題究竟該依法嚴(yán)格執(zhí)行“零容忍”，還是根據(jù)具體條件相對(duì)靈活處理，這是反腐敗層面上“剛”與“柔”的兩難決擇。根據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心有關(guān)調(diào)查顯示，近兩年來高壓反腐從嚴(yán)治吏使官員的心態(tài)正在發(fā)生微妙的變化，尤其是部分地方官員干事的動(dòng)力存在一定程度的不足，顧慮更多。反腐敗“剛”“柔”分寸的拿捏考驗(yàn)執(zhí)政黨的智慧。事實(shí)上，這一對(duì)矛盾共同體在某種程度上并不是對(duì)立的。解決好這一“兩難”問題，最重要的還是要掌握好依法治理腐敗的要義。

腐敗問題的嚴(yán)峻性與反腐敗法制不健全這一對(duì)矛盾產(chǎn)生的歷史原因

腐敗問題的嚴(yán)重性是最近我們一直關(guān)注的話題，中央下決心反腐，“蒼蠅”、“老虎”一起打，成效比較顯著。這從另一方面也說明，腐敗現(xiàn)象確實(shí)比較嚴(yán)重，反腐問題已經(jīng)到了一個(gè)必須從制度上治理的階段。腐敗問題歸根結(jié)底是由公共權(quán)力缺乏有效制約所造成的。這是首要的原因。按照依憲治國、依法執(zhí)政的理論來說，我們的國家是一個(gè)人民民主國家、人民主權(quán)國家，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督是授予人民的。而現(xiàn)如今，公共權(quán)力沒有得到人民民主的約束，權(quán)力部門化、權(quán)力個(gè)人化等現(xiàn)象確實(shí)是比較嚴(yán)重的。有很多人把部門權(quán)力當(dāng)成個(gè)人權(quán)力了，比如說集體腐敗這種現(xiàn)象就充分地說明了這一點(diǎn)，把公共機(jī)構(gòu)當(dāng)成了一個(gè)人的機(jī)構(gòu)。

第二個(gè)原因是公開透明度不夠。公共權(quán)力運(yùn)行按理說是應(yīng)該公開透明，在陽光下運(yùn)行。但我們現(xiàn)在公開的力度并不夠，制度化程度也不高，這造成公共權(quán)力暗箱操作、以權(quán)謀私等現(xiàn)象泛濫。

第三個(gè)原因是依法行政的意識(shí)不是很強(qiáng)。從現(xiàn)在腐敗的案件來看，有些官員腐敗的方式、手段可以說是非常明目張膽的。他們違法行政，為了自身的利益，任何法律、任何準(zhǔn)則都可以打破。一人代黨、一人代組織、一人代法等現(xiàn)象確實(shí)比較普遍，這在地方官員中間表現(xiàn)地非常充分。這也是四中全會(huì)為什么要強(qiáng)調(diào)依法行政的重要原因。只有有了依法行政的意識(shí)，才能按規(guī)范來行使行政權(quán)力。

第四個(gè)原因是各級(jí)人大作為權(quán)力部門沒有對(duì)執(zhí)行權(quán)和政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)起對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的制約作用，各級(jí)人大本來要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、進(jìn)行約束。從目前的狀況來看，基層人大，包括縣人大、市人大的作用發(fā)揮地非常小。在公共機(jī)構(gòu)里工作，同級(jí)人大應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)督，但我們的人大幾乎沒有發(fā)揮作用。比如說最近河北省發(fā)生的小官貪腐案件，其實(shí)他貪污了好多年了，但是沒有各級(jí)人大來監(jiān)督。

依法治國的理念可以從根本上解決反腐敗層面的兩難問題

在依法治國的理念下，中國社會(huì)已由有法可依向有法必依轉(zhuǎn)變。在這種情況下，腐敗問題至少可以在兩個(gè)宏觀的方面來解決。第一個(gè)方面，應(yīng)限制公共權(quán)力，做到真正的依法治國、依法行政。依法治國是指治理國家的一種方式，依法行政是指治理公共權(quán)力運(yùn)行或行使的一種方式。這種方式依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)則、法律。我們依法治國就是公共權(quán)力的運(yùn)行必須按照法律、法規(guī)來進(jìn)行。如果公共權(quán)力運(yùn)行帶頭違法、權(quán)大于法，那么法律幾乎就是廢紙一張。第二個(gè)方面，要真正發(fā)揮人大的作用。公共權(quán)力說穿是人大賦予的，人大代表人民。因此權(quán)力運(yùn)行過程中，人大必須實(shí)質(zhì)監(jiān)督，而非流于形式上或名義上的監(jiān)督。各級(jí)人大必須把監(jiān)督政府公共權(quán)力的運(yùn)行置于很高的位置。

要使公共權(quán)力具有公共性、要使公共權(quán)力真正成為為人民服務(wù)的權(quán)力，要使公共權(quán)力真正成為公共資源或公共價(jià)值的手段，要使公共權(quán)力成為人民的守護(hù)者，最根本的措施就是依法治國、依憲治國、依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。按照依憲執(zhí)政的原則，人大是人民代表組成的、要發(fā)揮人民的主體作用的一個(gè)地方。權(quán)力按照法律、規(guī)則進(jìn)行，這是一方面。另一方面，要確立一個(gè)好的制度，一切問題都要習(xí)慣性地從制度上進(jìn)行解決。民主制度，權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行、效果的監(jiān)督都必須通過制度來規(guī)范化。現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)最根本的制度就是要有規(guī)范性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。事實(shí)上，我國憲法和法律法規(guī)的規(guī)定是很清楚的。關(guān)鍵就是在實(shí)踐過程中落實(shí)不到位，這是一個(gè)大問題。我們經(jīng)常說人民監(jiān)督，人民通過什么樣的渠道和平臺(tái)來監(jiān)督，這需要程序化、制度化、規(guī)范化。任何制度性的權(quán)力約束都是具體的、都是有平臺(tái)的、都是有渠道的。老百姓有一個(gè)相互溝通的機(jī)制和平臺(tái)，有相互的交流和協(xié)商狀態(tài)。這樣的權(quán)力才是人民的權(quán)力。所以，要研究憲法的原則和價(jià)值，并把它們具體細(xì)化，把它們落實(shí)到位。如果我們理念再好、政策再好、法律法規(guī)再好，而落不到實(shí)處，那就是空話一句。下一步的話，我認(rèn)為反腐要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督和約束的制度建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，要將其落到實(shí)處。落到實(shí)處不光是我們制定一個(gè)法律，而且必須是要建立把法律法規(guī)落到實(shí)處的一些具體的機(jī)制和平臺(tái)。

事實(shí)上，腐敗和反腐在某種程度上并不是對(duì)立的。在現(xiàn)代社會(huì)中，腐敗或反腐是矛盾的統(tǒng)一，換句話說，只要反腐的制度搞好了就不會(huì)產(chǎn)生腐敗。現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是要按照四中全會(huì)所確立的依法治國的精神，形成對(duì)公共權(quán)力制度化、常態(tài)化、科學(xué)化、規(guī)范化的約束，真正讓人人參與反腐的過程，只有這樣，腐敗才無藏身之處，這就是我們?yōu)槭裁匆⒁粋€(gè)公開透明的權(quán)力體系。最終還要落實(shí)到發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和黨內(nèi)民主方面，按照憲法原則來辦事。協(xié)商性民主是一個(gè)具體的民主，這與資本主義的民主有很大的不同。我們的公共機(jī)構(gòu)重要的治理方式和組織方式就是民主的治理和民主的組織方式。換句話說，這個(gè)機(jī)構(gòu)的每個(gè)人對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、管理、發(fā)展、環(huán)境、績(jī)效等都有極大的發(fā)言權(quán)。但我們現(xiàn)階段協(xié)商性的民主和具體化的民主還不夠，普通民眾的參與力度不夠。只有發(fā)揮好社會(huì)主義協(xié)商民主的重要性、調(diào)動(dòng)普通員工的積極性，我們的社會(huì)才會(huì)向好的方向轉(zhuǎn)化，民眾對(duì)于黨和政府才會(huì)有信心。

依法治國要注重四大問題

第一，依法治國首先要解決有法必依的問題，我們現(xiàn)在已經(jīng)建立了社會(huì)主義法制體系，可以說有法可依的問題基本上已經(jīng)解決了。下一步就是要繼續(xù)注重諸如社會(huì)亂象、貪腐、權(quán)力腐敗等問題，這里面一個(gè)重要的原因就在于社會(huì)上有法不依的問題比較嚴(yán)重。這也是四中全會(huì)的一個(gè)重要內(nèi)涵，即我們?cè)鯓尤ソ鉀Q有法必依的問題，消除有法不依的現(xiàn)象。

第二，依法治國必須推進(jìn)和加快司法體制改革。一個(gè)社會(huì)的公平正義能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)便是司法體制或機(jī)制的運(yùn)行是不是能闡述公正這一價(jià)值。如果說一個(gè)國家的司法體制或機(jī)制無法闡述社會(huì)公正、公平正義，那么這一司法體制就不是健康的。所以，我們要維持社會(huì)的公平正義、落實(shí)十八大精神，司法體制或機(jī)制的改革和良性運(yùn)行則是至關(guān)重要的。我們應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)司法的獨(dú)立性、進(jìn)一步推進(jìn)司法過程的公開透明性、進(jìn)一步加大對(duì)司法進(jìn)程的監(jiān)督力度。

第三，依法治國能夠在反腐和預(yù)防腐敗方面有一個(gè)比較大的制度化的安排。推進(jìn)反腐的制度化建設(shè)，公共權(quán)力在于約束、監(jiān)督層面進(jìn)一步規(guī)范化。在依法治國的框架下，反腐工作應(yīng)該從“治標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸伪尽薄６@一轉(zhuǎn)變從根本上說便是，我們要從反對(duì)腐敗轉(zhuǎn)變到預(yù)防腐敗。下一步我們要“治本”，這主要體現(xiàn)在預(yù)防這一層面上。通過制度安排、法律法規(guī)來規(guī)范、限制、約束公共權(quán)力，使官員不敢腐、不能腐、不想腐。我覺得這是依法治國理念在調(diào)整公共權(quán)力方面的一個(gè)比較大的改進(jìn)或是突破。

第四，依法治國中這個(gè)“治國”就是和政治體制相關(guān)聯(lián)。依法治國這個(gè)概念說到底就是社會(huì)主義的民主和法治相結(jié)合的概念。我們應(yīng)該在推進(jìn)社會(huì)主義法治的過程中強(qiáng)化人民民主、強(qiáng)化人民當(dāng)家作主這樣的一個(gè)政治意識(shí)。在當(dāng)代文明社會(huì)，民主是法治的基礎(chǔ)。如果沒有民主，法治很難推進(jìn)、很難實(shí)現(xiàn)。所以說，應(yīng)該在民主和法治的相互關(guān)系方面、在推進(jìn)社會(huì)主義民主、保障社會(huì)主義法治方面，有一個(gè)明確的理論標(biāo)符。

（作者為國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任；人民論壇記者譚峰采訪整理）

①竹立家：《直面風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)——中國改革形勢(shì)與走向》，北京：電子工業(yè)出版社，2013年版。

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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