“涉訴信訪”司法成本研究

■王健清

信訪在我國歷史上長期存在，經歷了一個長達兩千多年的演變歷史，到現今已成為一個關系社會穩(wěn)定并引起各方高度重視的嚴重社會問題。因此，信訪也為學術界所關注，從研究成果的豐富性、研究者學術范式的多樣性來說，信訪已成為學術熱點。然而，雖然學術界對此的探究成果頗豐，但信訪問題的研究仍有進一步深入考察的必要性。從目前來看，大多關于信訪問題的研究多從宏觀理論層面出發(fā)，而解決現實問題常需要從微觀視角出發(fā)，鮮有研究論證司法制度安排與信訪之間的關系。本文試圖從司法成本這個微觀角度對信訪進行溯源分析，論證司法成本過高尤其是公民的司法訴訟成本高昂，致使當事人司法收益低甚至權益根本無法得到保護，是當事人往往最終采取不斷信訪、非法上訪的重要原因。

一、信訪問題的研究現狀及其不足

根據國務院《信訪條例》，信訪是指中華人民共和國公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府或者縣級以上政府工作部門反映冤情、民意或官方(警方)的不足之處，提出建議、意見或者投訴請求等等。①一般認為，“信訪”現象及其制度安排在西周時期已經產生，《周禮》當中就有“肺石聽辭”、“路鼓之制”的說法。我國法制史的相關研究成果顯示，“路鼓”后來演變?yōu)椤皳氲锹劰摹?、“鳴冤鼓”、“邀車駕”等種種形式，歷朝歷代更是形式各異，秦漢以后各朝允許百姓上訴的渠道都存在。明洪武元年，“置登聞鼓于午門外，日令監(jiān)察御史一人監(jiān)之，凡民間詞訟皆自下而上，或府、州、縣省官及按察使不為伸理，及有冤抑重事不能自達者，許擊登聞鼓，監(jiān)察御史隨即引奏，敢沮告者死”。到了清朝則登聞鼓設于右長安門外[1](P121)，明清兩朝更是“京控”這一社會現象最為典型的帝制王朝。而所謂“京控”，則可認為是進京“信訪”，這是“上訪”的最典型形式。

隨著社會的發(fā)展，目前的信訪較之古代的信訪有著較大的不同。近年來，信訪在數量、性質以及方式等層面上都發(fā)生了非常明顯的變化。一些著名的、由媒體介入而公知于全社會的上訪案例，無不以十分慘烈的方式結束。例如，2011年3名上訪者因為在房屋糾紛中的不合理需求沒得到滿足，而在北京王府井自焚[2]。如果再考慮到某些地方政府在阻攔上訪者越級上訪的情況下進行的暴力行為(所謂“截訪”)[3]，就可以明確地定論，信訪問題在我國確實已經成為一個非常嚴重的社會問題。

針對這一社會問題，許多學者從不同的角度、采用不同的方法進行了研究，比較流行的是將此問題歸結到憲法體制與憲法權利層面來研究。如北京大學法學院的張千帆教授就認為，信訪以及截訪“不過是自上而下政績體制的衍生物而已。只要這樣的體制不變，那么地方政府不僅會繼續(xù)產生種種催生上訪的事由，而且會面臨巨大的截訪壓力”[4];賀雪峰則依據其長期對我國農村現實的研究，認為上訪尤其是農民上訪是“中央、地方與農民三方關系失衡 ”的體現，也即他論述到的“農民上訪大量增加，導致各級政府窮于應付，尤其是謀利型上訪的出現，說明過去所形成的中央、地方和農民三方之間的關系平衡被打破，相關制度安排亟待創(chuàng)新”[5];而另外一些學者如賀衛(wèi)方則認為上訪問題產生的最重要原因還是我國的司法不夠獨立，“最典型例證可能是拆遷引發(fā)的上訪問題。政府出面來進行拆遷，不給老百姓一種平等交涉的機會和可能。老百姓要訴諸司法，但是……法院在這類案件的判決時并不能夠獨立地去判斷這個案件……”[6]當然，更多的研究將注意力放在了我國信訪制度本身的安排是否合理上面，如一個典型的觀點，認為我國應當盡快出臺《信訪法》，改變當前信訪制度單純依靠規(guī)定、條例和政策來調節(jié)的現狀，在明確受理范圍、嚴格程序規(guī)則、加強責任追究等方面實現更強的立法化。[7]而對信訪制度本身的存廢也有著嚴重的分歧，有人主張在既有的基礎上建立信訪法律制度，有人則堅持信訪制度應該徹底廢除，如張耀杰等人認為信訪制度是錢穆意義上的“制度陷阱”，與憲法法律基本框架是背道而馳的，應該立即廢除。[8]

如前文所言，上述觀點在不同程度上都有著其學術價值和合理性，但亦不可否認，某些結論過于宏觀，某些結論對于解決現實的矛盾助益并不大。特別是當將信訪問題產生原因歸結于司法層面的時候，主張司法不獨立是導致信訪現象產生的原因是不符合司法體系客觀運行現狀的，也不能完全客觀地說明司法運行與信訪現象產生之間的關系。本文將論證，大量的信訪者在采取信訪甚至更加激進的方式尋求表達權利訴求之前，都曾經試圖在司法體系中解決問題。然而其最終選擇何種方式，固然與當前的司法腐敗、司法體系不夠獨立有著密切的相關性，但司法成本過高，也是一個不容忽視的重要原因。

二、“涉訴信訪”放棄司法原因分析

在一項社會學調查之中，學者于建嶸證明了一個非常有意義的事實，即在632位上訪者中間，竟有401位在上訪前已到法院起訴過，其中法院不予立案的有172人，認為法院不依法辦事而判決其敗訴的有220人，認為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9人，而其中認為法院不依法裁判而敗訴的居然高達54.9%。[9]而在另外一項實證調查中，研究者從一個省份的個案中觀察到，某省2006年6月到2007年3月的十個月中，共處置進京非正常上訪4689人次，涉法問題最多，有1708人次，占36%。[10]

學術界對經過司法程序而走入信訪的案例，通稱為“涉訴信訪”。此稱謂的誕生從一個側面反映了，司法之后走入信訪是一個經常發(fā)生的事實。由此可以得出兩點可信的結論:首先，信訪人群之中涉法原因所占的最多(三成以上);其次，大部分(一半以上)信訪者確實曾經嘗試使用(甚至不止一次地使用)司法途徑解決問題。那么，在這樣的前提之下我們就必須思考一個問題:為什么在依法治國方略下，司法作為救濟的最后手段，最終卻被選擇信訪的當事人放棄了?

從以上論述不難推斷司法訴訟演變?yōu)樾旁L的情況，即已經或應當被司法機關受理，或者是已經進入訴訟程序案件中的利害關系當事人，對于司法機關的作為或不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動。信訪由此誕生并逐漸激化。

在上述論證成立的前提下，必須作進一步的反思:為什么在世界大多數國家把司法作為解決當事人最終訴求的背景下，我國的司法制度安排沒有能夠解決當事人的訴訟請求，并在一定程度上成為信訪問題產生的重要原因?為何司法的權威與可信度會在信訪人那喪失?為何司法成了信訪人維護權利、解決糾紛中一個被放棄的選擇?

事實上已經有不少學者研究了這些問題，并對此進行了論述。有學者從司法不獨立的可能性入手，將司法不獨立界定為當事人尤其是社會弱勢群體利益訴求無法實現的首先原因，伴隨著20世紀80年代呼聲頗高的司法改革背景，其已然成為此方面的“主流話語”。此觀點認為信訪現象之所以出現并愈演愈烈，首要的原因就是司法制度出了很大的漏洞，主要表現為司法體系不能有效公正地解決社會中出現的問題。他們進而認為，司法制度產生問題的重要原因是司法不獨立，如果“確立了一種嚴格的規(guī)則的話，那司法本身肯定是獨立的，因為它是按照自己的這套邏輯來判斷案件，解決糾紛，而不是按照外部的任何別的權力去解決問題”[6]。于建嶸在反思信訪制度安排的時候，也將司法不獨立列為首要原因，“當前司法體制的主要問題就是國家司法權力的地方化?！窀婀俚陌讣膶徟薪Y果，很難不受地方主政官員的影響甚至控制”，因此，他認為:“如果不能擺脫各地司法機關對地方黨政的過度依賴，就不能解決地方黨政以維穩(wěn)為名對司法的綁架，就不能堅持有錯就糾的司法原則……實現息訴罷訪的工作目標”[10]。

也有不少學者并不同意上述觀點，與之相反，他們認為之所以信訪會出現，歸根結底是因為司法腐敗。的確，腐敗的存在是當前我國一個不爭的事實，涉訴信訪在排除信訪人無理取鬧的因素之外，司法系統(tǒng)中個別司法人員廉潔意識不強，還存在著辦金錢案、關系案、人情案的現象，執(zhí)法不公而導致涉訴上訪現象產生。而大量的現實案例也能夠對此問題做出佐證。

同時，還有研究者試圖解決這樣一個問題:為何當事人選擇信訪，而不選擇制度安排更為明確的行政復議或者上訴呢?

事實上，我國的《行政訴訟法》對行政復議、行政訴訟的受理范圍作了明確規(guī)定，但通過認真研究可以看到，行政訴訟法對行政救濟的手段并沒有涵蓋全部應救濟的內容，特別是行政失當沒有被列入行政救濟的內容，顯然，這是行政訴訟法的一大缺失。行政失當行為，是指行政機關在行使職權時的各種拖延、無禮、失職、不合理、不公平的行為。而實際上，行政失當行為在很大程度上是信訪誕生的重要原因。據統(tǒng)計，我國農民信訪有相當大一部分是因為害怕打擊報復，主要是干部利用權勢對上訪人進行人身傷害、非法關押等，“在15起個案訪談中，有12起上訪人提到受到不同程度的打擊報復”[10]。

因此，當行政訴訟和行政復議無法救濟失當行為時，信訪自然而然地承擔起了行政救濟的作用，并也成為唯一可以選擇的救濟途徑。[11]

上文這些論點在某個側面分析了司法制度現存的問題，不難看出，這確實有極大改進的必要性。

三、“涉訴信訪”與司法成本

“成本”(cost)本身是一個經濟學概念，司法成本這一概念首先在美國法學界特別是法經濟學學派中引起了研究興趣，并誕生了包括波斯納在內的一批學者。目前，我國法學界、經濟學界對司法成本尚缺乏明確的定義，但已經有一些學者對司法成本進行了有意義的開創(chuàng)性研究。

關于司法成本的界定問題，學術界存在著不同的理解，不同的學者從不同的角度給予了解釋。如張衛(wèi)平教授認為，審判成本是指審判機關在審判中的投入，它區(qū)別于訴訟成本，訴訟成本是整個訴訟中的全部投入，既包括審判機關在訴訟中的投入，也包括當事人在訴訟中的投入，但訴訟成本并不是審判成本與當事人或其他訴訟參與人訴訟投入的簡單之和。[12]而日本的棚瀨孝雄認為，司法成本即審判的成本，它是指國家在審判活動中投入的成本，即用于審判工作的法院的預算。他尤其強調司法成本不同于訴訟成本，訴訟成本是指當事人參加訴訟時負擔的費用。[13](P89)而一個值得借鑒的研究是波斯納進行的，他認為司法成本就是經濟成本，他將司法成本分為直接成本 (Direct Costs)和錯誤成本 (Error Costs)。[14](P112)直接成本是指在進行審判、制作判決過程中所直接產生的消耗，錯誤成本是指司法判決的錯誤所造成的耗費，因為任何一個錯誤的判決都會導致資源的無效率利用，因而會支出不適當的費用。

一般認為，司法實踐中個人的訴訟成本可以分為直接成本、間接成本和機會成本。

第一，直接成本主要是指訴訟過程中當事人直接以金錢支付的經濟成本，主要包括但不限于——當事人應當向人民法院交納的訴訟費用，包括案件受理費、申請費、當事人為聘請律師或委托其他訴訟代理人而支出的代理費;證人、鑒定人、翻譯人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼;訴訟過程中因鑒定、公告、勘驗、翻譯、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管、運輸等發(fā)生的依法應當由當事人負擔的費用;當事人自己進行訴訟活動而直接支出的費用 (如交通費、通訊費、住宿費、餐飲費等)。

第二，間接成本是指當事人為參加訴訟進行的非物質金錢的投入，主要是指當事人因參加訴訟所耗費的精力、時間等。

第三，機會成本是微觀經濟學中的一個概念，在此主要是指當事人因耗費金錢、精力、時間參加訴訟而造成的預期可得收益的減少。如在訴訟中，由于法院采取財產保全措施，當事人爭議的財產因被查封、扣押、凍結或用于擔保而不能有效地投入生產、經營和正常使用所造成的經濟損失，訴訟期間喪失的商業(yè)機會，個人時間、精力被占用而損失的經營利潤、薪金等。[15]

對司法成本尤其是個人司法成本的明確界定，有助于我們思考涉訴信訪的微觀層面——即當事人除了在司法不獨立、司法腐敗等問題的情況下受到不公正的待遇、對判決不滿意而進一步信訪，有無可能是司法成本過高，私人在無法負擔司法成本或者無法進一步負擔司法成本的背景下，走上了一條激進的信訪之路呢?

我們可以使用一個法社會學的案例作為標本。農民工張志強到北京打工，被19家裝修公司拖欠了4000余元工資，每家欠一二百元。迫不得已的張志強到石景山區(qū)法院提起訴訟，把來京后第一家打工的裝修公司告上法庭。苦撐3個月，通過審理、兩次開庭，判決結果卻出人意料。法院認為張志強與被告間的行為應為法人行為，而非個人行為，駁回起訴。張志強花了100元錢咨詢律師，才搞清法院的判決為什么沒有錯。他前后共支出訴訟成本1000元，最后還是在媒體的幫助下才拿到了被拖欠一年半的120元工資。此后，他又花費了數千元打官司終于拿回了被拖欠的全部工資，自己也在討薪的過程修成了農民工的免費律師。[16]

這樣一個案例其實在很大程度上可以讓我們作為分析私人司法成本——信訪因果關系的樣本，雖然案例中的當事人張志強并沒有最終選擇信訪，但是更多的農民會在預見到高額的私人司法訴訟成本 (雖然他們未必知道私人訴訟成本的含義)的前提下，選擇將信訪、“上達天聽”作為自己訴求權益的最后方法。

四、司法調解可作為一種解決路徑

司法成本尤其是當事人的私人司法訴訟成本過高，在某種程度上直接或者間接導致了當事人——尤其是社會弱勢群體(比如農民、農民工群體)主動或者被動地選擇信訪之路作為維護自身合法利益的途徑。

不同的學者從多元的研究領域建言獻策，提出了許多解決路徑，比如某些學者認為應該提高司法機關的公信力，上訪的激烈正是因為“缺乏一個有公信力的訴愿審理程序”[17]，而解決此問題是可能的;某些學者認為，應該從司法獨立的角度入手②;一些學者認為民主協商也是解決此問題的一個重要途徑，因為“上訪往往是由于不公正所造成的，上訪者旨在通過上級的行政手段來解決問題。在現有的環(huán)境條件下，為了減少上訪的次數，上級機關規(guī)定必須解決上訪問題”[18]，而在此情況下“協商民主的方法并不是靠上級的行政手段來解決問題，而是靠公眾的理性能力來解決問題。協商民主方法是公開的、民主的、審議的、理性的、科學的決策過程”[18]。還有些學者從政治學和對我國官僚體制的研究出發(fā)，認為官員問責制度是解決此問題的一個可能，即“上訪后中央通過追究地方官員的責任，可以約束地方官員行為，激勵地方官員更努力地為當地居民服務?！显L給中央帶來的成本越大，中央對地方官員的問責越嚴厲。”[19]

不能否認上述討論的合理性，但我們認為也可以從司法成本這一微觀視角來尋求信訪問題的解決。實際上，這一路徑與“協商”的解決方法頗有相似之處，卻又不盡相同。在我們看來，司法調解模式為解決此問題提供了一種可能。

所謂司法調解，指的是人民法院在審理民事糾紛案件過程中，在審判人員的主持主導下，雙方當事人通過協商一致、自愿地達成協議，從而達到解決矛盾糾紛目的的活動和結案方式。司法調解有助于解決司法成本過高語境下的信訪問題，主要體現在兩個方面。

(一)司法調解有助于化解社會矛盾，降低產生信訪的隱患

雖然中央政府曾經大幅減少訴訟費用以降低司法對于他們的門檻，試圖方便老百姓尤其是社會底層人員打官司，讓人們可以更加方便地接近司法機關、接近正義。但如上文論及，私人司法成本構成頗為復雜，至今仍然容易讓許多社會底層百姓望洋興嘆。而在當事人主義的司法價值觀前提下，由于訴訟費用只占私人司法成本的一小部分，很多當事人會因支付不起高額成本選擇走向上訪之路。

在此情況下，由于司法調解避開了當事人的當庭對抗、法庭辯論等環(huán)節(jié)，因而大大減少了當事人在司法程序之中所付出的直接經濟成本。司法調解對法院而言可能加大了成本，但對當事人來說卻可大幅減少私人司法成本。更重要的是，它有助于提高司法化解社會矛盾的能力、增強司法機關的公信力。這也是建國之前獨特的“馬錫五審判”方式能夠取得巨大成功的原因。

(二)司法調解有助于預防群體性信訪事件

在一個著名的個案研究之中，作者發(fā)現我國村民的上訪相當多一部分是“針對村級類上訪”，也即是由村級治理不規(guī)范引起的，因為經濟工作、稅費征收、計劃生育、政策執(zhí)行等工作都是由村干部完成，村民很容易在利益受到傷害的情況下將不滿情緒都指向村干部，這些案例也非常容易演化成群體性事件。[20]

就實踐來看，在群體性糾紛中如勞動者與雇主之間的糾紛、消費者與經營者之間的糾紛、農民和政府之間的糾紛中，雙方掌握的社會資源、經濟資源、政治資源往往是不對等的。如果在一般的司法對抗程序之中，強勢的一方很容易因其掌握資源的豐厚而能夠承擔更高的司法成本，從而能夠“戰(zhàn)勝”掌握資源明顯不對等的弱勢群體一方。而弱勢一方往往也因為能夠清楚地預見到自己無力承擔司法成本而走向群體糾紛，于是雙方的“溝通”一開始很可能就以一種粗暴的方式進行了。

特別是我國的弱勢群體尤其是農民在信訪之前，他們在司法體系中的失敗往往是因為其對抗的是村干部、鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府甚至更高的政府機關，農民一方面面臨私人司法成本過高的壓力，另外一方面往往在司法程序開始之前已經能“預見”自己的失敗——因為后者相比前者擁有著更多的經濟資源和社會資源。因此，弱勢群體極容易與政府陷入群體糾紛，從而更進一步走上信訪之路。

在此情況下，司法調解有助于促進不平等主體的矛盾解決。因為司法調解發(fā)生和運行的基本機理在于促成雙方的協商對話，而群體性糾紛的調解更需要多元主體參與對話與協商，進而使問題得到解決。即在此過程中，不同利益主體之間以理性對話為基本要素，以主體交涉過程中的溝通和相互協商為基本機制，最終合意達成各主體間都能夠共同接受的結果。

因此，在這樣的情況下更應該強調公開、理性的溝通過程，不同利益主體有不同的價值觀、話語權、選擇權，各方都應該站在自己的立場上來考慮問題并為自己爭取最大利益。正如一位學者所說，需要“把上訪者引導到溝通的平臺上去。不讓上訪者在街頭鬧事，而是把他們引導到溝通的平臺上進行討論，傾訴自己的苦處和利益”[18]。為了促成此目的，傳統(tǒng)的對抗式司法程序的功用是不完美的，而司法調解的方式如果能夠運用得當，則能夠較好地促成雙方的協商對話，達成問題的解決。

縱貫全文，我們一直試圖在現有的分析基礎上深入探索信訪誕生、激化的司法制度安排原因。在現有的司法不獨立、司法腐敗等問題前提下，司法成本尤其是私人成本過高，部分導致了當事人在無法負擔司法訴訟成本的前提下選擇規(guī)避司法路徑，從而采取信訪的方式尋求“正義”。從某種程度上說，面對眾多批判信訪制度的敘事話語，本文提供了一個法庭內部的微觀視角，從一個細微的角度闡釋了信訪者迢迢的信訪之路。

注釋:

①引自國務院《信訪條例》。

②如上文列舉的賀衛(wèi)方等人的觀點。

[1]李典蓉.清代京控制度研究[M].上海:上海古籍出版社，2011.

[2]常璐，李惠子，張旭東.北京王府井上訪者自焚原因查明 [EB/OL].網易，http://news.163.com/09/0306/18/53O8R8K90001124J.html，2009 － 03 － 06.

[3]黨報再評宜黃事件:圍堵上訪無助化解矛盾[EB/O L].網易，http://news.163.com/10/0920/02/6H09IQNC0001124Jhtml，2010 － 09 － 20.

[4]張千帆.上訪體制的根源與出路[J].探索與爭鳴，2012，(1).

[5]賀雪峰.國家與農民關系的三層分析——以農民上訪為問題意識之來源[J].天津社會科學，2011，(4).

[6]賀衛(wèi)方.上訪與司法獨立——答《北京周報》問[EB/OL].愛思想，http://www.aisixiang.com/data/26949.html，2009 －05 －06.

[7]韓曉龍.信訪制度法律問題研究[EB/OL].法律圖書館，http://www.law－lib.com/lw/lw_view.asp？n o=20889，2012－04－18.

[8]張耀杰.《信訪條例》可以休矣[EB/OL].愛思想 ， http://www.aisixiang.com/data/detail.php？id=4823，2004－12－04.

[9]于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果[J].鳳凰周刊，2004，(32).

[10]于建嶸.司法改革是治理“民告官”案上訪難題的基礎 [EB/OL].南方周末，http://www.infzm.com/content/45483，2010－05－27.

[11]張磊.涉訴信訪增加的制度基礎[J].福建論壇(社科教育版)，2011，(12).

[12]張衛(wèi)平.民事訴訟基本模式:轉換與選擇之根據[J].現代法學，1996，(6).

[13](日)棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].北京:中國大百科全書出版社，1994.

[14](美)波斯納.法律的經濟分析[M].北京:中國大百科全書出版社，1997.

[15]鄧志偉，江華，陳小珍.訴訟成本及其控制[J].人民司法，2008，(17).

[16]王道君.訴訟私人成本高的影響與消減措施[J].廣播電視大學學報(哲學社會科學版)，2009，(2).

[17]張千帆.關于吉林遼源市老上訪戶李桂榮的初步調查報告 [EB/OL].愛思想，http://www.aisixiang.com/da ta/39783.html，2011 －04 － 03.

[18]何包鋼.協商民主是解決上訪問題的有效方法[N].光明日報，2009－09－08.

[19]楊瑞龍，尹振東，桂林.上訪與對地方官員問責：一個新政治經濟學的視角[J].經濟研究，2010，(12).

[20]桂華.基層治理視域中的農民上訪問題研究——對中部省份一個農業(yè)縣農民上訪的考察[J].戰(zhàn)略與管理，2011，(12).