基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移支付制度探析

■程 嵐

繼“十一五”期間我國確立推進主體功能區(qū)之后，《“十二五”規(guī)劃綱要》(簡稱《綱要》)更加明確提出在我國應進一步“實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務均等化”。《綱要》同時指出，中央和省級財政要完善轉(zhuǎn)移支付政策，增強基本公共服務和生態(tài)環(huán)境保護能力。十八屆三中全會更明確指出，應“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。由此可見，主體功能區(qū)建設已日益成為我國區(qū)域發(fā)展和實現(xiàn)生態(tài)保護的重要戰(zhàn)略，而財政轉(zhuǎn)移支付作為主體功能區(qū)建設配套政策之一和政府政策實施的重要工具，擔負著生態(tài)保護和促進基本公共服務均等化的重要責任。

一、主體功能區(qū)建設目標及財政轉(zhuǎn)移支付作用機理

從邏輯關(guān)系上看，有必要首先梳理主體功能區(qū)建設的定位目標，以確定實現(xiàn)所需的配套政策，并從理論的層面闡明財政轉(zhuǎn)移支付在其中作用的合意性和必要性，提出不同目標下的方式選擇。

(一)主體功能區(qū)建設的定位及目標

主體功能區(qū)建設是我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略依據(jù)，也是從微觀層面進行項目布局、城鎮(zhèn)建設和人口分布的基礎。它要求不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力來確定功能定位和開發(fā)模式，據(jù)此控制開發(fā)的強度、完善開發(fā)的政策、規(guī)范開發(fā)的次序，以實現(xiàn)對未來我國人口分布、國土利用、城鎮(zhèn)化格局和經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的引導和約束。這是我國在新形勢下按照科學發(fā)展觀的根本要求，為保持經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建環(huán)境友好及資源節(jié)約型社會所采取的一種全新發(fā)展模式和重大戰(zhàn)略舉措，將對我國規(guī)劃空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠影響。

主體功能區(qū)建設的基本目標就是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，即:區(qū)分不同區(qū)域的主體功能，采取不同的發(fā)展路徑，在空間的層面上正確處理好公平與效率、開發(fā)與保護的關(guān)系。從近期看，應鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域加快發(fā)展，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，同時限制和禁止某些區(qū)域發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及生態(tài)修復和環(huán)境資源的保護，構(gòu)建全局和優(yōu)化的社會經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)和秩序。而從長遠看，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，以及區(qū)域間公共服務和人民生活水平差距的不斷縮小。

總之，主體功能區(qū)建設追求的不是區(qū)域間經(jīng)濟及GDP增長的同步和產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，而是在各地區(qū)落實不同主體功能取向的架構(gòu)下，實現(xiàn)全社會資源支撐條件下的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和基本公共服務水平的均等化。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付服務功能區(qū)建設的理論依據(jù)

要實現(xiàn)主體功能區(qū)建設的發(fā)展目標，需要投資、財政、土地、人口管理、環(huán)境保護、績效評價等一系列配套政策的聯(lián)動和相互支持。其中，基于主體功能區(qū)的特殊性和建設目標，財政轉(zhuǎn)移支付具有無可替代的作用。

首先，市場失靈理論為政府以轉(zhuǎn)移支付方式介入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域提供了必要性。地區(qū)差異是世界各國普遍存在的問題，而地區(qū)差異的存在與要素的流動緊密相關(guān)。在市場經(jīng)濟條件下，資源配置的作用由市場主導，以實現(xiàn)效率的最高目標。因此，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場的競爭性和價格引導機制，必然驅(qū)使要素向直接效益最高的區(qū)位流動，從而造成各地區(qū)集聚的生產(chǎn)要素數(shù)量和質(zhì)量的差別不斷加大，地區(qū)差異隨之產(chǎn)生并放大。雖然當經(jīng)濟發(fā)展步入高水平階段，要素流動的屏障基本消除，市場機制的完善和補充也可以減弱其一部分負面作用，但單純通過市場機制實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然無法實現(xiàn)。這便決定了控制與彌合區(qū)域差異擴大、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，理應成為政府與市場共同的責任。政府的責任在于根據(jù)市場機制的作用情況，適時彌補市場的缺陷，采取選擇性的政策，實現(xiàn)與市場機制的有機結(jié)合和相互補充，將財政收入更多地分配使用到需要限制和保護的經(jīng)濟落后生態(tài)區(qū)域。同時，要更多地突出經(jīng)濟手段，堅決防止因此可能產(chǎn)生的鞭打快牛、市場分割、地方主義的加劇發(fā)展等問題，以維護市場經(jīng)濟體系的完整性。

其次，外部性理論為財政轉(zhuǎn)移支付服務主體功能區(qū)建設奠定了理論基礎。生態(tài)脆弱地區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)或森林、草場環(huán)境資源給社會帶來多種生態(tài)效能，如涵養(yǎng)水源、保持水土、納碳吐氧、提供游憩和保護生物多樣性等，這些生態(tài)效能就是典型的區(qū)域外部性。由于它并沒有通過市場交換實現(xiàn)其對生產(chǎn)者的價值補償，因此在不同的條件下會對社會產(chǎn)生不同的福利影響:包括無約束條件下的負外部性，即環(huán)境的破壞和影響;限制開發(fā)條件下所產(chǎn)生的正外部性，即生態(tài)服務。而前者直接導致在謀求經(jīng)濟利益的同時，環(huán)境和資源的支撐作用逐步衰弱，經(jīng)濟可持續(xù)性面臨障礙;而后者則會使生態(tài)脆弱地區(qū)面臨利益失衡，即產(chǎn)業(yè)限制導致的發(fā)展權(quán)力剝奪，人口遷移導致的公共服務流失和承擔生態(tài)服務的成本。按照福利經(jīng)濟學家庇古的理論，要解決外部性問題，必須由政府進行干預，以盡可能調(diào)整正負外部性所帶來的社會福利損失。而干預中財政手段的運用無外乎兩條思路，一是將外溢的成本內(nèi)在化，二是使外溢的收益得到補償。

(三)財政轉(zhuǎn)移支付作用方式的選擇與側(cè)重

現(xiàn)實中推動我國主體功能區(qū)建設的財政手段較為豐富，除了必要的稅收、財政投資等政策以外，轉(zhuǎn)移支付體系中也因不同的目標側(cè)重有不同的方式選擇。

1.均衡性轉(zhuǎn)移支付。通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)財力在國土空間和功能區(qū)之間的重新分配，支持主體功能區(qū)的社會事業(yè)發(fā)展，使四類功能區(qū)的居民享有均等化的基本公共服務。

2.縣級基本財力保障機制的轉(zhuǎn)移支付。以構(gòu)建基層政府財力托底機制為目標，通過建立激勵機制，增強縣級基本財力保障能力，鼓勵基層政府在環(huán)境保護、節(jié)能減排等方面有更多的作為。

3.國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。加強重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)的修復和環(huán)境的改善，引導資源要素合理向目標功能區(qū)流動，推進生態(tài)移民，并彌補限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供生態(tài)服務的成本。

4.專項轉(zhuǎn)移支付。通過建立各類專項轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境保護給予支持，重點針對天然林保護工程、江河源自然保護區(qū)生態(tài)建設和重點流域水污染防治，以及草原生態(tài)保護建設等一系列重點項目和工程的補助獎勵等等。

5.生態(tài)補償機制。一方面，使資源浪費和環(huán)境污染的行為支付必要的成本，引導市場主體與居民節(jié)約資源和重視環(huán)境保護;另一方面，逐步建立起生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域補償機制，有效糾正外部性。

二、主體功能區(qū)建設對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的新要求

轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財政資金的調(diào)節(jié)機制，具有財力均衡的特殊功效，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要工具。而主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施不僅同樣需要轉(zhuǎn)移支付，而且因為提出了新的要求從而對這一現(xiàn)行制度的運行和完善產(chǎn)生影響。

(一)需要加大對相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與力度

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的設計和安排主要考慮的是矯正政府間財力的縱向失衡和橫向失衡，以克服財力差異對各地居民享有公共服務水平的影響。從不同主體功能區(qū)實現(xiàn)基本公共服務均等化目標來看，限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域顯然需要有更大的轉(zhuǎn)移資金的投入與傾斜。一是因為此類地區(qū)不僅原本資源環(huán)境惡化，缺乏資源的自我調(diào)節(jié)和修復能力，而且當?shù)鼗A設施建設比較落后，居民公共服務匱乏，與優(yōu)先類、重點類開發(fā)區(qū)域居民相比，其醫(yī)療、教育、社會保障等方面本身就存在差距;二是為保障主體功能區(qū)大局的順利推進，還需以犧牲這部分地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟利益為代價。資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能性制約，勢必進一步限制此類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的空間，直接削弱其財政收入水平和公共服務投入能力，進而無法避免地產(chǎn)生與其他功能區(qū)在基本公共服務發(fā)展中新的差距。

因此，考慮到基本公共服務均等化對功能區(qū)建設的基礎制約作用和生態(tài)環(huán)境保護對社會經(jīng)濟發(fā)展的正外部效應，在主體功能區(qū)建設中無疑需要政府對相關(guān)地區(qū)投入更多的轉(zhuǎn)移支付資金，以確保此類地區(qū)居民基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)和生態(tài)環(huán)境保護的補償。

(二)需要改善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的不適應與缺陷

一方面，按行政層次進行資金撥付的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，難以有效地實現(xiàn)與主體功能區(qū)確定的空間單位之間的對應和銜接。現(xiàn)實中存在著行政區(qū)域和主體功能區(qū)在空間上的錯位問題。例如，同一主體功能區(qū)既可以包括橫向?qū)用嫔先舾赏壍男姓^(qū)域，也可以包括縱向?qū)用嫔先舾刹煌瑢蛹壍男姓^(qū)域;而在同一個層級的地方行政區(qū)域內(nèi)，又可能包含有不同類別的主體功能區(qū)。因此，按照現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度顯然是無法適應和兼顧的。

另一方面，受測算級次和技術(shù)方法的限制，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度難以體現(xiàn)生態(tài)功能保護的力度。在以實現(xiàn)均等化為主要目標的現(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付制度設計中，無論是標準收支的測算，還是轉(zhuǎn)移支付調(diào)整系數(shù)的確定，均與以限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域為主要調(diào)節(jié)對象的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的制度安排之間，缺乏一個整體的設計和統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)。從目前重點生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付占均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重看，2011年為4%，2012年與2013年均為4.3%，規(guī)模與保障力度十分有限。而現(xiàn)實中以中央和省級政府關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付體系，在以省為單位進行的核算中，往往忽略了省以下地區(qū)之間收入水平和支出標準存在的差異，加之省以下轉(zhuǎn)移支付制度不統(tǒng)一，致使各地省內(nèi)與省外的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性、可操作性及均等化實現(xiàn)水平方面都存在較多的問題。

(三)要求加強重點生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的管理，提高資金的使用效益

作為主體功能區(qū)發(fā)展的制度保障，我國重點生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付雖然從基本原則、資金分配、監(jiān)督考評、激勵約束等五個方面做出了規(guī)定，但在近三年的實踐中，也不斷凸顯出一些新的問題，亟待解決與完善。

一是地方缺乏相應的制度對應和項目規(guī)劃。一些重點生態(tài)功能區(qū)試點市縣沒有根據(jù)國家有關(guān)要求建立相應的項目資金管理制度，項目儲備、可行性研究不充分，申報與審批程序不夠規(guī)范，對項目立項與建設缺乏行之有效的監(jiān)督檢查和績效評估機制。

二是資金投向不合理，使用效果有限。按照財政部管理辦法的要求，重點生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金要求用于生態(tài)保護與基本公共服務，而且以生態(tài)保護為主。而在實踐中，專項用于生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境保護項目資金的比例卻往往偏低，支出結(jié)構(gòu)不盡合理，甚至還有一部分資金超出范圍用于其他公共服務項目配套和其他支出。

三、主體功能區(qū)建設框架下轉(zhuǎn)移支付制度的完善

針對區(qū)域經(jīng)濟運行施加的主體功能限制，應大力完善轉(zhuǎn)移支付制度，使其成為解決功能區(qū)財政困難和地區(qū)不均衡問題最直接、最有效的方法，以不斷提高基本公共服務均等化水平，強化環(huán)境保護的力度。

(一)合理界定中央和地方的事權(quán)和相關(guān)支出責任

在推進主體功能區(qū)的建設中，應明確界定中央政府和地方政府的事權(quán)和相關(guān)支出責任，充分發(fā)揮兩級轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用。

一是實現(xiàn)中央和省級政府分工負責。主體功能區(qū)的劃分，為中央和地方政府之間事權(quán)和支出責任的劃分提供了新的依據(jù)和內(nèi)容。從原則上看，國家級主體功能區(qū)建設的政策和保障應由中央政府負責提供，而省級主體功能區(qū)的政策和保障由省級政府承擔。

二是根據(jù)主體功能區(qū)劃分的級次要求，構(gòu)建中央和地方兩級轉(zhuǎn)移支付制度。中央的轉(zhuǎn)移支付主要集中于那些主體功能突出、對于國家整體的國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義的國家級主體功能區(qū)。地方政府則應以全國生態(tài)功能區(qū)劃為基礎，根據(jù)當?shù)厮幍膮^(qū)域和環(huán)境特征進行分類界定，通過劃定不同等級的生態(tài)保護地理區(qū)間，制定相應的生態(tài)環(huán)境建設和保護任務目標，明確落實政府間的具體生態(tài)環(huán)境事權(quán)。在此基礎上，強化省級財政在平衡地方所屬各主體功能區(qū)財政差異方面的責任，積極推進省以下體制改革，加快地方轉(zhuǎn)移支付制度建設。

(二)通過兩類轉(zhuǎn)移支付加大重點區(qū)域保障力度

進一步明確禁止發(fā)展區(qū)和限制開發(fā)區(qū)在國家轉(zhuǎn)移支付中的重點保障地位，并以該區(qū)域基本公共服務均等化、外溢效應補償、生態(tài)環(huán)境治理投入為重點，利用一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類基本形式，不斷加大對這些區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。在國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，明確要求“加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，加大對重點生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”。2011年中央已正式建立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，標志著這個政策已經(jīng)開始全面實施。但是，要保證政策的持續(xù)與規(guī)范，以及資金效益的充分發(fā)揮，還需進一步完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度。

一是要加大對重點生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。鑒于我國現(xiàn)有的一般性轉(zhuǎn)移支付項目多、體制性因素的指標數(shù)量和權(quán)重偏大、配套改革的剛性需求明顯等客觀現(xiàn)實，應逐步改變一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配目標，由過去?！俺燥堌斦备臑榇_保基本公共服務均等化，在標準收支測算的因素選擇和制定中，應體現(xiàn)基本公共服務的“基本”要義和最低標準。對生態(tài)保護區(qū)，應增加環(huán)境生態(tài)因素對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模計算的影響權(quán)重。同時，財政部應根據(jù)國家財力的可能，制定一般轉(zhuǎn)移支付以及均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長目標，確保生態(tài)區(qū)在主體功能區(qū)建設中獲得足夠的資金支持，以避免地方政府發(fā)生為增加財政收入而與主體功能區(qū)要求相違背的行為。

二是應當發(fā)揮中央財政對地方環(huán)境財政的引導作用，通過“以獎代補”方式有效調(diào)動地方政府生態(tài)環(huán)境保護投入的積極性。將中央與省級財政撥付的一般轉(zhuǎn)移支付分別同各省與縣域生態(tài)環(huán)境改善掛鉤，對生態(tài)建設和恢復好的地區(qū)，可以考慮通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，或是直接安排一部分資金作為生態(tài)環(huán)境保護的獎勵和補助，以有效調(diào)動他們的積極性。

三是要有效發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付在彌補生態(tài)區(qū)外溢效益和為加強環(huán)境保護所增加的成本等方面的作用。除了繼續(xù)安排自然生態(tài)保護、天然林保護、風沙荒漠治理，以及退牧還草、退耕還林方面的專項資金外，還可以根據(jù)生態(tài)移民規(guī)模和成本，考慮增設對移民家庭和接受移民地區(qū)的直接補貼，如“生態(tài)移民專項轉(zhuǎn)移支付”。

(三)優(yōu)化地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的制度設計和考核

根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎差異以及地方轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)主體功能區(qū)建設中的特殊作用，應著力完善地方轉(zhuǎn)移支付制度。

首先，在地方安排均衡性轉(zhuǎn)移支付支出中，應考慮引入“省內(nèi)各主體功能區(qū)財政差異”因素，充分兼顧不同區(qū)域財力的差別和需要，加大對優(yōu)先及重點類開發(fā)區(qū)域內(nèi)困難縣鄉(xiāng)以及限制與禁止類開發(fā)區(qū)域的支持力度，提升省級財政的內(nèi)部財力平衡能力。同時，應當允許并鼓勵各地謀求本區(qū)域基本公共服務均等化的積極性和能動性，各地可以根據(jù)自身的財力狀況擁有更高的基本公共服務均等化標準體系。

其次，加強對地方轉(zhuǎn)移支付制度的管理和考核。一是在地方實行激勵和補償相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付。研究建立生態(tài)環(huán)境衡量指標體系，以各地在生態(tài)保護方面的主觀努力及其效果，作為計算地方各級財政一般性轉(zhuǎn)移支付增長的依據(jù)，以增強市縣改善自然環(huán)境的內(nèi)在動力，進而縮小基本公共服務的差距。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的管理，力求項目審批與資金分配公開透明。均衡性轉(zhuǎn)移支付應嚴格按公式進行測算和分配，避免隨意性，專項轉(zhuǎn)移支付應建立項目績效目標和考核機制。確保所有轉(zhuǎn)移支付資金的追蹤問效，并將績效評價結(jié)果作為下一年度轉(zhuǎn)移支付資金分配的參考，以促進轉(zhuǎn)移支付資金的良性運行。

(四)探索建立地區(qū)間橫向援助及補償機制

結(jié)合主體功能區(qū)形成這一契機，應加快發(fā)展重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度及生態(tài)補償機制，以體現(xiàn)同級政府間的相互支持以及提供生態(tài)服務的必要補償。

一是在長期對口支援的實踐基礎上，積極促進基本公共服務均等化的橫向轉(zhuǎn)移支付機制的建設。我國對口支援始于1979年，宗旨是組織內(nèi)地發(fā)達省市一對一的支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。2008年在四川汶川災后，國務院正式頒布《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，對口支援機制又一次成為主要方式。在對口支援項目中民生項目優(yōu)先，群眾住房、公共服務設施、基礎設施成為重中之重。此外，廣東等地也在省內(nèi)率先制定了一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的相關(guān)幫扶政策、制度、措施，并在實踐中取得了顯著成效。由此可見，我國經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域支援不發(fā)達區(qū)域已有一定的政治思想基礎和實踐經(jīng)驗，只是尚未形成制度的長效機制。在實踐中應積極總結(jié)經(jīng)驗，在上級政府的指導協(xié)調(diào)下建立起省際和省內(nèi)兩個層次的對口橫向轉(zhuǎn)移機制，并通過制度設計明確幫扶關(guān)系、幫扶任務和責任，減輕中央縱向調(diào)節(jié)的壓力，逐步縮小地區(qū)間財力的不平衡狀況，進一步推進基本公共服務均等化。

二是建立區(qū)域間橫向生態(tài)補償制度。橫向生態(tài)補償制度的核心，是解決生態(tài)服務在轄區(qū)間的外溢效應問題。根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品效益外溢的顯著特點，為實現(xiàn)生態(tài)成本在受益區(qū)域間的有效交換與分擔，可以根據(jù)“誰受益誰負擔”的原則，在受益的特定區(qū)域內(nèi)，建立生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)同級政府之間的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度。在橫向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移資金的確定中，主要考慮的因素應該是生態(tài)效益外溢程度，此外還需綜合考慮人口規(guī)模、GDP總值以及財力狀況等因素。而生態(tài)補償轉(zhuǎn)移資金的使用，也必須嚴格限定在生態(tài)的可持續(xù)建設和發(fā)展當中，包括天然水資源、林木、濕地的保護，以及植被的恢復和環(huán)境污染的治理、外遷企業(yè)和人口的補償?shù)鹊?。當然，對于惠及全國，難以明確受益范圍的生態(tài)保護，或受益區(qū)域明確但其卻無力進行補償?shù)膮^(qū)域，則應該考慮由中央政府全部承擔補償責任。

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