我國(guó)高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度改革研究
——基于歷史制度主義分析框架

馮昭昭

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

我國(guó)高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度改革研究
——基于歷史制度主義分析框架

馮昭昭

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

自恢復(fù)高考以來(lái)，我國(guó)高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度的變遷經(jīng)歷了四個(gè)階段，管理日趨規(guī)范和完善。影響我國(guó)高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度變遷的深層結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)體制和高等教育選拔制度，政府的理性選擇和高校的理性選擇使制度變遷出現(xiàn)較強(qiáng)的路徑依賴現(xiàn)象，但在制度變遷的歷程中也出現(xiàn)了制度微調(diào)、轉(zhuǎn)換、置換甚至制度斷裂的現(xiàn)象。

高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度；歷史制度主義；深層結(jié)構(gòu)；路徑依賴；制度變遷

在我國(guó)，高等學(xué)校的學(xué)籍學(xué)歷制度屬于國(guó)家制度，具有政策性強(qiáng)等特點(diǎn)。高校學(xué)生的學(xué)籍是學(xué)生具有合法大學(xué)生資格的唯一憑證，學(xué)歷則是代表對(duì)畢業(yè)生身份的認(rèn)可，學(xué)籍學(xué)歷管理是我國(guó)高等教育管理的一項(xiàng)重要工作。自恢復(fù)高考以來(lái)，我國(guó)的高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度在探索中不斷完善，從最初的高校自主管理到學(xué)歷證書(shū)備案制度，再到目前全國(guó)高等學(xué)校學(xué)籍學(xué)歷注冊(cè)已全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)電子化注冊(cè)，管理日趨完善和規(guī)范。從2004年以來(lái)，全國(guó)高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)歷網(wǎng)上認(rèn)證已經(jīng)得到全社會(huì)的認(rèn)可，這對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)行為特別是招生工作、學(xué)籍管理工作提出了更高的要求。一項(xiàng)管理制度，歷經(jīng)了高校自主管理到完全沒(méi)有自主管理的權(quán)力，從分權(quán)到集權(quán)，看似與建立現(xiàn)代大學(xué)制度、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)有較大矛盾，為什么國(guó)家會(huì)制定這種與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)的政策？是哪些原因、哪些動(dòng)力推動(dòng)這項(xiàng)政策制度的改革？這種學(xué)籍學(xué)歷的集中管理對(duì)高校的發(fā)展是利大于弊，還是弊大于利？本文將在歷史制度主義分析框架下，剖析我國(guó)高等教育學(xué)籍學(xué)歷管理制度改革的行為過(guò)程。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)歷史制度主義的理論要點(diǎn)

作為新制度主義三大流派之一，歷史制度主義是20世紀(jì)80年代以來(lái)在西方形成的一個(gè)重要的政治學(xué)派，主要用歷史的研究方法對(duì)制度進(jìn)行研究?！皻v史主義制度通過(guò)關(guān)注制度，將理性主義中的‘行動(dòng)者’與結(jié)構(gòu)主義中的‘深層結(jié)構(gòu)’聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立一種宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者的解釋框架?！盵1]“歷史制度主義的方法論包括兩個(gè)方面。第一，尋找制度背后更具普遍意義的基本因素(制度的深層結(jié)構(gòu))，然后用這些具有普遍意義的基本因素來(lái)解釋特殊的、復(fù)雜的制度現(xiàn)象。第二，在普遍存在的基本因素與我們看到的特殊的制度現(xiàn)象之間，通過(guò)關(guān)注其中的行動(dòng)者，建立邏輯聯(lián)系?！盵2]歷史制度主義基本假設(shè)是路徑依賴，是指制度一旦形成，就會(huì)不斷強(qiáng)化，并在自我強(qiáng)化的機(jī)制下一直走下去。歷史制度主義的核心觀點(diǎn)是：在分析制度產(chǎn)生時(shí)，強(qiáng)調(diào)宏觀社會(huì)背景和偶然事件的作用；在分析制度的發(fā)展過(guò)程時(shí)，強(qiáng)調(diào)路徑依賴。

(二)歷史制度主義的分析框架

學(xué)者們?cè)跉v史制度主義基礎(chǔ)上，建立了間斷—平衡分析框架?！霸摾碚撝铝τ诮忉屢粋€(gè)簡(jiǎn)單的現(xiàn)象：政治過(guò)程通常由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過(guò)去的重大變遷。”[3]就是強(qiáng)調(diào)制度在變遷過(guò)程中，在基本上維持穩(wěn)定的情況下，偶爾也會(huì)出現(xiàn)斷裂。該分析框架主要分為三步：第一步是影響制度的宏觀因素分析，主要是分析制度背后的深層結(jié)構(gòu)，把對(duì)制度起支配決定作用的背景概念化，一般是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化心理結(jié)構(gòu)；第二步是制度演進(jìn)的路徑依賴分析，制度變遷中常常出現(xiàn)鎖定現(xiàn)象，是制度的回報(bào)遞增使現(xiàn)行制度具有自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，使制度被鎖定在一種無(wú)效率的路徑中，不斷向前；第三步是制度變遷的動(dòng)力機(jī)制分析，制度變遷的否決點(diǎn)是改變無(wú)效的制度的關(guān)鍵點(diǎn)，當(dāng)外部重大變化使現(xiàn)行制度復(fù)制受阻時(shí)，就可能為制度創(chuàng)新提供契機(jī)(黃容霞，2010)。

二、理論解釋：路徑依賴與制度變遷

(一)學(xué)籍學(xué)歷管理制度的深層結(jié)構(gòu)分析

1．經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)在1978以前實(shí)行的是完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式是國(guó)家指令性計(jì)劃調(diào)控，國(guó)家的一切都是計(jì)劃說(shuō)了算。高等學(xué)校的管理首當(dāng)其沖納入計(jì)劃中，為了顯示國(guó)家對(duì)高校的絕對(duì)控制，其招生計(jì)劃更是被牢牢掌握。即便在改革開(kāi)放后，社會(huì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但高校的招生自主權(quán)卻從未擁有過(guò)，因此有人說(shuō)高等學(xué)校是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一座堡壘。在這種情況下，中央政府擁有對(duì)高等學(xué)校招生計(jì)劃的絕對(duì)控制權(quán)，為了鞏固和保障這種權(quán)力，最直接有效的方法便是對(duì)學(xué)籍和畢業(yè)證書(shū)的完全控制。隨著高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，中央政府對(duì)高校的放權(quán)越來(lái)越多，只有招生計(jì)劃這一條自始至終沒(méi)有放松，并且在管理上更加嚴(yán)格。

2．選拔制度。我國(guó)高等教育選拔人才的制度是“高考”，是一套以統(tǒng)一考試為主、單獨(dú)考試和少量免試保送為輔的高校招生考試制度。高考是有競(jìng)爭(zhēng)存在的，不論剛剛恢復(fù)高考時(shí)5%的錄取率，還是現(xiàn)在近80%的錄取率，總會(huì)有人在高考中被淘汰，就算是通過(guò)高考被錄取的學(xué)生，其學(xué)校層次也是相差巨大，所接受的教育和享受的資源是大不相同的，文憑被社會(huì)的認(rèn)可程度也是有很大差異的。作為高考選拔制度的制定者，維護(hù)這種制度是他們的責(zé)任，集權(quán)管理便是保證相對(duì)公平的一種有效手段。與此同時(shí)，學(xué)生、家長(zhǎng)以及社會(huì)對(duì)高考選拔的公平性極為關(guān)注，對(duì)學(xué)生上大學(xué)后的優(yōu)越性也看得很重，因此，他們自然成為這種制度的堅(jiān)決擁護(hù)者。

(二)學(xué)籍學(xué)歷管理制度的路徑依賴分析

制度變遷中常常出現(xiàn)一種鎖定現(xiàn)象，也就是制度被鎖定在一種無(wú)效率的路徑中，無(wú)法自拔。主要原因是制度的回報(bào)遞增使現(xiàn)行制度具有自我強(qiáng)化的趨勢(shì)。實(shí)際上，行動(dòng)者經(jīng)常面臨兩種選擇：是遵守現(xiàn)行制度還是改變現(xiàn)行制度？決定行動(dòng)者選擇結(jié)果是哪種選擇使其預(yù)期收益更高。學(xué)籍學(xué)歷管理制度在具有國(guó)家的強(qiáng)烈主導(dǎo)性政策——國(guó)家控制招生計(jì)劃、頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)——環(huán)境下，體現(xiàn)了較強(qiáng)的制度慣性，并不斷強(qiáng)化行動(dòng)者的目的。

1．政府的理性選擇。 政府作為國(guó)家高等教育權(quán)的行使主體，為了貫徹教育方針、維持高等教育的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，對(duì)高等教育的入口和出口進(jìn)行了嚴(yán)格的把關(guān)，絕對(duì)不能容忍社會(huì)出現(xiàn)假文憑和高校亂發(fā)文憑現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代，社會(huì)一度時(shí)興文憑熱，有人甚至去買“文憑”來(lái)適應(yīng)“社會(huì)發(fā)展需要”，某些單位在提拔用人時(shí)，把文憑與能力等同并論，往往給造假、買假文憑的人有“上位”之機(jī)，嚴(yán)重危害社會(huì)。政府如果不認(rèn)真對(duì)待并解決這個(gè)問(wèn)題，將會(huì)造成社會(huì)上的假文憑泛濫，并嚴(yán)重影響高等教育的公平性。

自恢復(fù)高考以來(lái)，我國(guó)的學(xué)籍學(xué)歷管理制度一直承擔(dān)著高等教育“中央控制”的重要職能，政府通過(guò)教育行政主管部門對(duì)學(xué)籍學(xué)歷的管理，保證了在統(tǒng)一高考選拔人才的基礎(chǔ)上高等教育學(xué)籍學(xué)歷的嚴(yán)肅性和唯一性，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的政策意向，如果高校自主管理無(wú)疑將消減政府的宏觀調(diào)控能力。依據(jù)歷史制度主義的觀點(diǎn)，一項(xiàng)制度的確立，會(huì)在相關(guān)的政策領(lǐng)域產(chǎn)生協(xié)調(diào)效應(yīng)，促進(jìn)其他相應(yīng)制度的產(chǎn)生，從而形成制度網(wǎng)絡(luò)。就學(xué)籍學(xué)歷管理制度本身而言，就是一系列的相關(guān)制度的集合，這種相互關(guān)聯(lián)的制度集合使變遷的成本高昂，其結(jié)果是往往回到路徑的“鎖定”狀態(tài)，也使得政府更愿意在原來(lái)路徑上繼續(xù)前行而不愿意變更。

2．高校的理性選擇。 從建國(guó)之初到恢復(fù)高考后，高等學(xué)校就一直隸屬于國(guó)家的行政部門，由國(guó)家舉辦和管理。即使今日，在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的呼吁下，大學(xué)成為擁有法人自主權(quán)的辦學(xué)主體，但國(guó)家對(duì)高等教育的宏觀管理從來(lái)沒(méi)有放松，對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)(招生與學(xué)歷學(xué)籍管理)依然牢牢掌控。在這種情況下，高校從一開(kāi)始就習(xí)慣了這種集權(quán)式的中央管理，沒(méi)有思考也沒(méi)有能力去反抗現(xiàn)行的制度，只能適應(yīng)制度并在現(xiàn)行制度下盡量趨利避害。隨著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，高等學(xué)校外受經(jīng)濟(jì)利益誘惑，內(nèi)遭人情關(guān)系之礙，又擔(dān)心出現(xiàn)冒名頂替的責(zé)任事故，所以對(duì)于國(guó)家的集權(quán)控制有時(shí)會(huì)有一種解脫輕松的感覺(jué)，既能規(guī)范管理，又能把內(nèi)部解決不了的矛盾上交，何樂(lè)而不為？因此，高等學(xué)校對(duì)這種管理制度其實(shí)是認(rèn)同并支持的，不具有強(qiáng)烈的改革動(dòng)機(jī)。

(三)學(xué)籍學(xué)歷管理制度變遷分析

歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷有四種類型，即制度微調(diào)、制度轉(zhuǎn)換、制度置換、制度斷裂。“前三種制度變遷是在原有的制度框架下進(jìn)行的漸近演化，第四種制度變遷是與舊制度徹底決裂而形成新的制度結(jié)構(gòu)?！盵4]回顧1978年以后我國(guó)學(xué)籍學(xué)歷管理政策制度的演變，這幾種類型的制度變遷基本上都有體現(xiàn)。

1．制度斷裂。 “當(dāng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變化引發(fā)巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進(jìn)入閉鎖狀態(tài)、失去調(diào)適功能而不能容納這種沖突時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致原有的制度出現(xiàn)斷裂?！盵5]“制度劇烈變化”是這種制度變遷的顯著特點(diǎn)。1993年以前的高校自主管理階段，誰(shuí)具有高等學(xué)校的學(xué)籍，高校的學(xué)歷證書(shū)就發(fā)給了誰(shuí)，國(guó)家知道的信息甚少。但隨著社會(huì)上假文憑的泛濫，國(guó)內(nèi)名校的“文憑”都可以買到，國(guó)家、高校、社會(huì)、學(xué)生之間出現(xiàn)了極大的信任危機(jī)，政府感到舊的管理制度不能再繼續(xù)使用了，國(guó)家必須介入高校的學(xué)籍學(xué)歷的管理，于是從統(tǒng)一印制畢業(yè)證書(shū)入手來(lái)管理高等教育的學(xué)歷。

2．制度轉(zhuǎn)換。 社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化或者政治權(quán)力平衡的變化也可能產(chǎn)生一種情勢(shì)，尤其是當(dāng)新的行動(dòng)者開(kāi)始出現(xiàn)并利用現(xiàn)存制度來(lái)追求他們的新目標(biāo)時(shí)，舊的制度有可能開(kāi)始服務(wù)于新的目標(biāo)，從而出現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換現(xiàn)象[6]?！爸贫裙δ芘で笔沁@種制度變遷的典型特點(diǎn)。1993年以后，國(guó)家加強(qiáng)宏觀管理，針對(duì)亂發(fā)文憑和假文憑的不正常現(xiàn)象采取了措施，以國(guó)家統(tǒng)一制作的學(xué)歷證書(shū)作為學(xué)歷管理的核心手段。但這種管理方式仍然沒(méi)有建立完整的學(xué)歷認(rèn)證及查詢體系，行動(dòng)者制定政策的初衷并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。于是從2000年，教育部開(kāi)始試點(diǎn)學(xué)歷證書(shū)電子注冊(cè)并在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布，也就是建立了公開(kāi)的學(xué)歷查詢系統(tǒng)以杜絕不法分子偽造、買賣假文憑，學(xué)歷制度的轉(zhuǎn)換是從紙質(zhì)證書(shū)的管理到學(xué)歷證書(shū)電子注冊(cè)。

3．制度置換。 社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治背景的大范圍變化可能產(chǎn)生出某種特殊的情勢(shì)，在這種情勢(shì)下，制度序列會(huì)發(fā)生變化，原來(lái)重要的制度會(huì)變得不重要，原來(lái)不重要的制度則可能變得重要，從而產(chǎn)生制度置換現(xiàn)象[7]。“外圍創(chuàng)新”是這種制度變遷的典型特征。2004年起，在原來(lái)學(xué)歷證書(shū)電子注冊(cè)制度的基礎(chǔ)上，教育部開(kāi)始試行比對(duì)新生信息，也就是將畢業(yè)時(shí)注冊(cè)的信息向前伸展，2007年，教育部正式要求高校實(shí)施新生學(xué)籍注冊(cè)，并規(guī)定今后的畢業(yè)生證書(shū)的電子注冊(cè)的數(shù)據(jù)以新生學(xué)籍注冊(cè)信息為準(zhǔn)。這樣一來(lái)，原來(lái)的畢業(yè)證書(shū)電子注冊(cè)的唯一性、重要性就不如以前了，更加重要的是在新生入學(xué)時(shí)的學(xué)籍注冊(cè)，有了電子學(xué)籍才會(huì)有將來(lái)的學(xué)歷證書(shū)電子注冊(cè)。

4．制度微調(diào)。 在制度仍處在路徑依賴的正常時(shí)間內(nèi)，也有可能出現(xiàn)制度自身的微調(diào)[8]?！白咝〔?、不停步”是這種制度變遷的典型特點(diǎn)。在學(xué)籍學(xué)歷管理制度中，由于制定政策的人自身的認(rèn)識(shí)范圍和實(shí)踐的限制，不可能預(yù)測(cè)到以后的所有情況，這些沒(méi)有被預(yù)測(cè)到的情況將會(huì)在制度運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生一些非預(yù)期的后果。一旦出現(xiàn)這類后果就有必要對(duì)制度進(jìn)行微調(diào)，以保證制度的存續(xù)。比如，在學(xué)歷電子注冊(cè)的最初階段，與學(xué)生相關(guān)的信息只有學(xué)生的姓名，在后來(lái)的實(shí)際操作中，發(fā)現(xiàn)由于信息量的缺少依然使不法分子有機(jī)可乘，于是在注冊(cè)時(shí)又增加圖像、身份證號(hào)碼等信息。2008年頒布的在校生學(xué)籍注冊(cè)辦法是為了加強(qiáng)在校生的學(xué)籍管理，也是屬于制度微調(diào)。

三、結(jié)論

(一)我國(guó)學(xué)籍學(xué)歷管理制度由自主封閉轉(zhuǎn)向公開(kāi)透明。在國(guó)家進(jìn)行學(xué)籍學(xué)歷電子注冊(cè)之前，高等教育的學(xué)籍學(xué)歷是高校自主管理，雖然國(guó)家在總體上的計(jì)劃數(shù)有所控制，但具體管理操作權(quán)力在各高校，高校與教育行政部門互相之間信息沒(méi)有溝通，誰(shuí)有學(xué)籍、給誰(shuí)發(fā)文憑全由高校說(shuō)了算。這種自主封閉式的管理模式讓一些管理不嚴(yán)的高校鉆了制度的空子，也讓一些不法分子有機(jī)可乘。而隨著學(xué)籍學(xué)歷注冊(cè)的國(guó)家集權(quán)控制，學(xué)生信息公開(kāi)透明，準(zhǔn)確度也極大提高，并且由于信息的公開(kāi)，使得政府、高校、社會(huì)、學(xué)生互相監(jiān)督，高校辦學(xué)更加規(guī)范，也滿足了用人單位對(duì)畢業(yè)生信息的需求，同時(shí)也防止了學(xué)籍學(xué)歷造假現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)我國(guó)學(xué)籍學(xué)歷管理制度受制于宏觀的“深層結(jié)構(gòu)”，包括我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制與高等教育的選拔制度。國(guó)家在高校實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，高校招多少人、招什么專業(yè)，不是學(xué)校做主，而是由教育主管部門做主；而我國(guó)的高考制度也決定，具有高校學(xué)籍學(xué)歷的人一定是通過(guò)嚴(yán)格考試、規(guī)范學(xué)習(xí)的人，不是隨便什么人都能獲得的。這些“深層結(jié)構(gòu)”對(duì)我國(guó)的學(xué)籍學(xué)歷管理制度產(chǎn)生了很大的影響。

(三)我國(guó)學(xué)籍學(xué)歷管理制度呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的路徑依賴現(xiàn)象，制度被鎖定在一種無(wú)效率的路徑之中。在現(xiàn)有的制度安排下，政府、高校、社會(huì)都能獲得一定的回報(bào)遞增，行動(dòng)者各方都缺乏打破這些制約的動(dòng)力。有權(quán)改變制度的行動(dòng)者缺乏改變制度的動(dòng)機(jī)，加上信息的不完全，很難從初始條件中跳出來(lái)重新尋找新的路徑，只好仍在原有路徑下緩慢演進(jìn)，甚至導(dǎo)致路徑的鎖定。

(四)從總體上看，我國(guó)學(xué)籍學(xué)歷管理制度的變遷呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的過(guò)程，體現(xiàn)出間斷均衡的特點(diǎn)。從1993年出現(xiàn)制度斷裂，學(xué)籍學(xué)歷由國(guó)家集中管理后，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這類制度一直在自我修正與自我完善。斷續(xù)式均衡意味著制度會(huì)在特定的均衡下維持一段時(shí)間，之后產(chǎn)生改變，變動(dòng)后的制度就重新形成另一個(gè)均衡，繼續(xù)運(yùn)行下去。

[1][2][4][5][6][7][8]周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學(xué)引論[M].武漢:華中科技大學(xué)出版社,2010.

[3]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論[M].彭宗超，等譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2004:125.

(責(zé)任編輯邱梅生)

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1003-8418(2014)04-0056-03

馮昭昭(1976—)，女，湖北羅田人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生，湖北工業(yè)大學(xué)學(xué)生工作處副處長(zhǎng)、助理研究員。