論公立大學(xué)章程的行政契約性質(zhì)

姜國平

(浙江師范大學(xué)科學(xué)研究院，浙江金華321004)

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，在推進(jìn)依法治校進(jìn)程中具有舉足輕重的地位。1995年《教育法》規(guī)定，有組織機(jī)構(gòu)和章程是設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的必要條件之一，同時(shí)規(guī)定學(xué)校享有“按照章程自主管理”的權(quán)利?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》要求“各類高校應(yīng)依法制定章程，按照章程規(guī)定管理學(xué)校?！钡墙刂鼓壳?，我國很多大學(xué)還沒有足夠重視大學(xué)章程的制定工作，大多數(shù)的大學(xué)也仍未制定章程;即使有些大學(xué)制訂了章程，與政府權(quán)力不沾邊，政府并未參與大學(xué)章程的制定，在章程的內(nèi)容中不涉及政府，或者只是大學(xué)單方面地對(duì)政府權(quán)力作出規(guī)定，因而就不具有規(guī)范大學(xué)與政府關(guān)系的功能，不能有效地促進(jìn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范與落實(shí)。因此有必要從分析政府與大學(xué)關(guān)系的視角，重新認(rèn)識(shí)大學(xué)章程的法律性質(zhì)。

一、我國公立大學(xué)章程是行政契約

一般認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)的“憲法”或“自治規(guī)章”［1］，但是這樣一種觀點(diǎn)無法說明大學(xué)與政府之間的關(guān)系。從規(guī)范公立大學(xué)與政府關(guān)系的角度來看，公立大學(xué)章程應(yīng)該是一種行政契約。對(duì)于契約的涵義，目前尚未取得完全一致的認(rèn)識(shí)。“契約”主要在民法領(lǐng)域使用，大陸法系國家認(rèn)為契約為一種合意。而且一般情形下，“契約”與“合同”可以不加區(qū)分地使用。行政契約則是以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意［2］。行政契約從形式上來看，一般認(rèn)為行政主體與其他行政主體或者行政相對(duì)人都可以締結(jié)行政契約，在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上，行政契約是在行政法律關(guān)系上實(shí)現(xiàn)公共利益目的。大學(xué)章程作為一種行政契約，主要由以下因素決定:

1.大學(xué)的法律地位決定了大學(xué)章程是行政契約

世界主要國家，特別是大陸法系國家與地區(qū)的大學(xué)，其行政色彩比較明顯，如法國的公立大學(xué)作為“公立公益機(jī)構(gòu)”，隸屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)［3］。德國的公立大學(xué)則被作為“公營造物”，具有典型的行政管理特征。我國沿襲大陸法系傳統(tǒng)，大學(xué)性質(zhì)多為公立，大學(xué)由國家投資舉辦。國家設(shè)立公立大學(xué)，是為了提供教育公共服務(wù)，保障教育公平，實(shí)現(xiàn)其國家職能。因此，公立大學(xué)是作為國家目的、國家手段而存在，從而，公立大學(xué)就具有了準(zhǔn)國家的公法主體地位。法學(xué)理論界已經(jīng)逐漸認(rèn)同和接受大學(xué)是特殊的行政主體這一觀念，而且我國的司法也按照這一觀點(diǎn)做出了判決。“學(xué)校對(duì)學(xué)生作出的開除、勒令退學(xué)的處分，不予頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的決定，以及其他一些嚴(yán)重影響學(xué)生(或教師)權(quán)益的行為，均應(yīng)納入行政行為的范疇。”［4］因此政府與大學(xué)符合行政契約形式要件。

2.政府與公立大學(xué)是外部行政法律關(guān)系

雖然實(shí)踐中仍然受到內(nèi)部關(guān)系思維的一些影響，但在法律制度層面上已經(jīng)擺脫了內(nèi)部權(quán)力關(guān)系色彩，政府與公立大學(xué)之間已經(jīng)具有了平等的法律地位。公立大學(xué)盡管由政府出資設(shè)立，但經(jīng)過法定程序后，就成為具有獨(dú)立性的權(quán)利主體，依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。政府與公立大學(xué)在法律地位上是平等的，而不再是完全依附于政府。政府對(duì)大學(xué)的管理職權(quán)來自于法律的授權(quán)。政府的權(quán)力是法定的、有限的，并非萬能的。政府也要按照有限政府、法治政府的理念來處理與公立大學(xué)的關(guān)系。政府需嚴(yán)格按照法律規(guī)定管理公立大學(xué)，在權(quán)限依據(jù)、管理程序、管理方式等方面嚴(yán)格依法行政，按照法律規(guī)定進(jìn)行。同時(shí)政府要切實(shí)履行法律規(guī)定的政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)保障教育的責(zé)任，并且有義務(wù)保護(hù)大學(xué)的合法權(quán)益不受侵犯。我國《教育法》第28條、第29條對(duì)政府的權(quán)力、職責(zé)及其內(nèi)容都做了原則性規(guī)定。政府要積極履行義務(wù)，不得推脫法律規(guī)定的政府職責(zé)。因此，公立大學(xué)與政府之間的契約關(guān)系，是一種行政契約，是公法行政行為與私法契約行為的混合，同時(shí)具有行政公務(wù)性與私法合意性。

3.政府與大學(xué)之間約定的是公法關(guān)系的內(nèi)容

大學(xué)作為一種繼承、傳播、創(chuàng)造知識(shí)的機(jī)構(gòu)是關(guān)系到整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的智慧中心，是人類的精神家園。它關(guān)系到公眾受教育的權(quán)力，涉及到公共權(quán)力、公共關(guān)系、公共利益。大學(xué)具有三大職能，即教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)。大學(xué)究其性質(zhì)，是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，主要是為了滿足社會(huì)公共利益需求，向社會(huì)提供公共服務(wù)。公法是設(shè)計(jì)來規(guī)制公權(quán)部門執(zhí)行行政任務(wù)的“特別法”［5］。國家為了追求特定的公共目的而出資設(shè)立大學(xué)，除非在設(shè)立時(shí)有特別明白的表示，應(yīng)該推定其屬于公法范疇。大學(xué)章程是作為政府與大學(xué)之間的約定，其宗旨是保證大學(xué)的順暢運(yùn)行，達(dá)成自己的使命，所以它也必然會(huì)涉及到公權(quán)力的運(yùn)行及強(qiáng)制管理等關(guān)系。從這點(diǎn)來看，大學(xué)章程明顯地具有公法性。因此，公立大學(xué)章程是一種行政契約而不是民事契約。

4.政府與大學(xué)之間可以建立契約關(guān)系

我國政府推行的分權(quán)改革以及大學(xué)依法自主辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)，需要大學(xué)與政府構(gòu)建一種新型的平等的關(guān)系。這為大學(xué)與政府締結(jié)契約提供了可能。契約管理模式是在國家法律法規(guī)與教育發(fā)展戰(zhàn)略框架下，政府通過設(shè)立目標(biāo)和要求，審核大學(xué)章程及發(fā)展規(guī)劃、予以財(cái)政及政策支持，進(jìn)行績效評(píng)估，使大學(xué)在法治的框架下自主辦學(xué)。近些年，由于教育財(cái)政壓力、嚴(yán)峻的市場(chǎng)競爭，以及大學(xué)在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益重要的作用，世界主要國家積極推行教育分權(quán)改革，通過立法確定大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，改革大學(xué)與政府的關(guān)系，分權(quán)的趨勢(shì)在大學(xué)中不斷發(fā)展(Jef C.Verhoeven，2003)。通過教育分權(quán)改革確定的大學(xué)與政府的關(guān)系，是平等的法律主體之間的新型契約關(guān)系，而不是具有行政隸屬性的包含與被包含的上下級(jí)關(guān)系。

二、作為行政契約公立大學(xué)章程的法律性質(zhì)

行政契約是一種具有彈性的行政管理方式，是作為公法的權(quán)力因素與作為私法契約精神的有效契合，是雙方當(dāng)事人行政有限性與自由協(xié)商的結(jié)合，是民事“意思自治”在行政管理領(lǐng)域的延伸。政府以平等的私法主體身份，與公立大學(xué)通過自主協(xié)商達(dá)成協(xié)議，確定二者的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。但政府也保持其公權(quán)力身份，保障大學(xué)的公共性，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的公共目的。行政契約克服了行政命令僵硬的弊端，也不會(huì)有與民事行為同樣的自由隨意性。因此公立大學(xué)章程作為行政契約，既具有行政性，又具有契約性。

1.行政性

具體而言，大學(xué)章程作為政府與大學(xué)之間的契約，它具有“公法”或者說行政法的性質(zhì)。公法是與私法相對(duì)而言的。現(xiàn)代法學(xué)理論一般認(rèn)為，凡涉及到公共權(quán)力、公共關(guān)系、公共利益和上下服從關(guān)系、管理關(guān)系、強(qiáng)制關(guān)系的法即為公法［6］。公立大學(xué)作為行政契約，其行政性表現(xiàn)在:(1)公立大學(xué)章程的制定與實(shí)施雙方至少一方是行政主體。政府與大學(xué)制定章程的主要目的保證教育公務(wù)的實(shí)施，即執(zhí)行高等教育公共事務(wù)，增進(jìn)公共利益。(2)公立大學(xué)章程作為實(shí)現(xiàn)具體的高等教育行政法律關(guān)系的一種行為形式，其行政屬性一方面表現(xiàn)在公立大學(xué)章程作為行政契約，是建立在行政法律關(guān)系之上的;同時(shí)大學(xué)章程還通過契約的形式將這種行政法律關(guān)系具體化、特定化，使政府與大學(xué)之間在特定事項(xiàng)與范圍內(nèi)，確立起一種新型的行政法律關(guān)系。(3)在章程的實(shí)施中，為確保通過大學(xué)章程實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，法律賦予政府行政優(yōu)益權(quán)，例如:對(duì)大學(xué)章程履行的監(jiān)督權(quán);單方面變更或廢除章程權(quán);對(duì)不履行或不適當(dāng)履行章程規(guī)定義務(wù)的學(xué)校的制裁權(quán)。“行政性”是公立大學(xué)章程的基本要素之一，權(quán)力因素在公立大學(xué)章程中還是起主導(dǎo)作用的。

2.契約性

公立大學(xué)章程的契約性表現(xiàn)為:(1)大學(xué)章程是政府與學(xué)校之間一致的意思表示。大學(xué)自主權(quán)最終在章程中得到落實(shí)。這既非出自政府的行政命令，也非出于大學(xué)的“索要”，而是政府與大學(xué)根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際情況和未來的發(fā)展設(shè)想?yún)f(xié)商一致的產(chǎn)物，是彼此合意的體現(xiàn)［7］。它是政府與大學(xué)通過協(xié)商達(dá)成一致，對(duì)學(xué)校目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行模式、經(jīng)費(fèi)籌措與使用等基本事項(xiàng)作出約定，規(guī)定雙方權(quán)利和義務(wù)。大學(xué)章程的具體內(nèi)容，要由政府與大學(xué)以雙方共同意思表示為前提自主協(xié)商確定，原則上一方不能將自身的意志強(qiáng)加于另一方。大學(xué)章程的制定具有合意性和自涉性，符合契約的本質(zhì)特征，因此它是政府與大學(xué)之間的契約。它發(fā)揮著類似法律規(guī)范的作用，但又不同于國家的法律規(guī)范，具有明顯的契約性。(2)政府與大學(xué)均同等地受章程的約束。章程是經(jīng)過政府審查過的法律文件，正如合同一般，政府認(rèn)可的法律文件，政府當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵守［8］。政府與大學(xué)之間建立行政契約，目的在于改變政府管理大學(xué)行為的單向性、命令性，增強(qiáng)政府與大學(xué)之間的溝通與合作。大學(xué)章程將政府與大學(xué)之間的權(quán)力邊界固定、明確和剛性化。政府與大學(xué)將章程作為權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)。任何一方違背大學(xué)章程的行為，都應(yīng)受到處理，從而確保雙方回歸權(quán)力運(yùn)行的本位(宣勇，2010)。

三、作為行政契約公立大學(xué)章程的法律功能

公立大學(xué)章程作為行政契約，其本質(zhì)是運(yùn)用契約精神對(duì)政府的權(quán)力作出限制，促使政府依法行政，重視大學(xué)的權(quán)利，保證大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。它使政府轉(zhuǎn)變對(duì)大學(xué)行政命令為主的管理方式，轉(zhuǎn)變以往單一的行政管理方式，從行政性整合機(jī)制走向契約性整合機(jī)制，自覺調(diào)試自我角色，規(guī)范自身的管理行為。

1.保障大學(xué)自治權(quán)

美國著名高等教育學(xué)家阿特巴赫指出:“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)。”［9］自治就是自我決定的權(quán)限，只有做到這樣，大學(xué)才算享有充分的自治。而大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，是大學(xué)自治的保障。大學(xué)自治是大學(xué)相對(duì)于國家與社會(huì)等外部力量的自治。大學(xué)自治是學(xué)術(shù)自由的制度保障，大學(xué)并不是單純的學(xué)術(shù)團(tuán)體，它肩負(fù)多重功能，諸多政治、社會(huì)因素滲透其中，通常這些因素具有權(quán)威性。它們既可能促進(jìn)學(xué)術(shù)自由的發(fā)展，也可能成為學(xué)術(shù)自由的阻礙力量。因此，大學(xué)一旦設(shè)立，即使是作為大學(xué)設(shè)立者的國家，也只能按照法律對(duì)大學(xué)進(jìn)行干預(yù)，而不能隨意介入。在孟德斯鳩看來，一個(gè)自由的、健全的國家，必然是一個(gè)權(quán)力受到合理合法限制的國家［10］。在法治社會(huì)中，要保證大學(xué)自主辦學(xué)，必然要求對(duì)政府權(quán)力作出限制，而大學(xué)章程是限制政府權(quán)力的重要途徑。通過大學(xué)章程，規(guī)范政府管理大學(xué)的行為，避免了政府權(quán)力的過度擴(kuò)張，有助于建立良好的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，形成學(xué)術(shù)自治局面，從而保障學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治。

2.規(guī)范政府監(jiān)督大學(xué)辦學(xué)

大學(xué)章程是政府與大學(xué)共同一致的意思表示，是政府規(guī)范、監(jiān)控學(xué)校行為的重要手段。龐德說:“當(dāng)法律秩序已經(jīng)認(rèn)定和規(guī)定了它自己要設(shè)法加以保障的某些利益，并授予或承認(rèn)了某些權(quán)利、權(quán)力、自由和特權(quán)作為保障這些利益的手段以后，現(xiàn)在它就必須為使那些權(quán)利、權(quán)力、自由和特權(quán)得以生效而提供手段。”［11］大學(xué)章程把契約的平等精神引入政府對(duì)大學(xué)管理領(lǐng)域，讓大學(xué)處在與政府平等地位的前提下與政府商議同自身利益相關(guān)的大學(xué)事務(wù)，使政府管理減少不平等與特權(quán)因素。通過章程，一方面使政府更加尊重大學(xué)權(quán)利，把“意思自治”精神引入政府管理領(lǐng)域，使大學(xué)有選擇的權(quán)利，進(jìn)行協(xié)商的過程也成為其利益權(quán)衡的過程。另一方面，通過大學(xué)權(quán)利的主張與實(shí)現(xiàn)來制約政府權(quán)力。以公立大學(xué)章程的“規(guī)范性”克服政府管理的“隨意性”。政府一旦簽訂大學(xué)章程，就對(duì)自己的管理、監(jiān)督形式與強(qiáng)度作出了承諾。承諾是契約的要素，把承諾引入行政領(lǐng)域，使政府的權(quán)力受到允諾后果的約束，增強(qiáng)政府在監(jiān)督大學(xué)辦學(xué)中的信用與責(zé)任意識(shí)。

3.提升大學(xué)辦學(xué)效率

行政契約作為一種替代以命令強(qiáng)制為特征的行政高權(quán)性行為的更富彈性的行政手段，體現(xiàn)了效率原則?？扑?Ronald H.Coase)認(rèn)為:“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響，權(quán)利的一種安排會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的價(jià)值?！保?2］大學(xué)章程將政府與大學(xué)的權(quán)利義務(wù)以制度化形式作出安排，使得政府的管理效率與大學(xué)的辦學(xué)效率都得到提高，具體表現(xiàn)在:第一，就大學(xué)章程簽訂過程來看，政府與大學(xué)一直處于溝通與交流的狀態(tài)。通過民主協(xié)商和科學(xué)論證，政府充分了解和尊重大學(xué)意見，這符合現(xiàn)代行政程序的程序公正原則，符合現(xiàn)代行政民主化趨勢(shì)。政府允許大學(xué)充分表達(dá)自己的意見，避免單方面作出決定，可以增強(qiáng)大學(xué)對(duì)政府的信任并與之建立良好的關(guān)系，減少隔閡，最大限度的提高效率。第二，大學(xué)章程是政府與大學(xué)自主協(xié)商后一致同意而簽訂的。大學(xué)依章自主辦學(xué)，政府依章監(jiān)督大學(xué)，都是按照自己的意志行事，能有效調(diào)動(dòng)大學(xué)與政府的積極性，發(fā)揮其能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高大學(xué)辦學(xué)的效率。第三，大學(xué)章程可以保障大學(xué)辦學(xué)的連續(xù)性與穩(wěn)定性。大學(xué)章程設(shè)定了大學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，并圍繞長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)定了一系列具體內(nèi)容，最終是為了大學(xué)辦學(xué)的目的性和持續(xù)性。而且大學(xué)與政府密切合作，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部的有效治理，避免出現(xiàn)政府“一抓就死，一放就亂”的怪象，更容易得到政府支持，因此有助于提高大學(xué)的辦學(xué)效率，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益與大學(xué)自身利益。第四，公立大學(xué)章程是行政契約，而行政契約的實(shí)施過程中政府享有一定的行政優(yōu)益權(quán)。如果政府沒有行政優(yōu)益權(quán)，政府對(duì)大學(xué)不當(dāng)?shù)霓k學(xué)行為監(jiān)督時(shí)，只能通過民事訴訟解決其與大學(xué)的爭議，不能先行裁定并予以執(zhí)行，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)公共利益。相反，政府在大學(xué)章程的制定和實(shí)施中，享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，便可保證監(jiān)督與管理的效率。

四、作為行政契約的公立大學(xué)章程的法律效力

我國現(xiàn)行教育法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定大學(xué)章程效力以及法律責(zé)任，違反章程者無任何責(zé)任可言，致使我國公立大學(xué)章程未產(chǎn)生令人敬畏的效力。因此，明確規(guī)定大學(xué)章程的法律效力，是有效發(fā)揮大學(xué)章程的前提。

“依法成立的契約，在締結(jié)契約的當(dāng)事人間有相當(dāng)于法律的效力?！保?3］大學(xué)章程一經(jīng)公布，就明確了政府與該大學(xué)的權(quán)力界限，明確了大學(xué)內(nèi)部管理體制、組織機(jī)構(gòu)權(quán)限以及內(nèi)部成員的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范了可為與不可為的行為，具有了約束功能，而且適用于與該章程有關(guān)的所有法律主體。例如在美國著名的達(dá)特茅斯學(xué)院董事會(huì)訴伍德沃德案［14］中，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，特許狀從憲法所界定的含義來看，屬于契約的范圍，它是大學(xué)設(shè)立者與州政府之間的契約，受美國聯(lián)邦憲法中合同條款的保護(hù)，州政府不得以某一立法活動(dòng)單方面修改已經(jīng)頒發(fā)的大學(xué)特許狀，剝奪其原有的權(quán)力。政府在大學(xué)章程的實(shí)施過程中具有行政優(yōu)益權(quán)，在大學(xué)違反章程后，政府可以直接采取一定的措施予以處理。因此，保證大學(xué)章程的法律效力，著重點(diǎn)是政府違反大學(xué)章程后，大學(xué)應(yīng)該采取什么手段維護(hù)自身合法權(quán)利。

政府作為管理大學(xué)的行政主體，因其違法行使權(quán)力侵害大學(xué)的合法權(quán)利，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！胺灿袡?quán)力，必有其相關(guān)的責(zé)任，權(quán)力所出，必有責(zé)任所行。”［15］二戰(zhàn)前，在法、德、日等大陸法系國家以及我國臺(tái)灣地區(qū)，將政府與大學(xué)之間定位于特別權(quán)力關(guān)系，政府對(duì)大學(xué)的管理是內(nèi)部行政行為，大學(xué)不能因政府不當(dāng)干預(yù)提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)。我國大陸地區(qū)立法盡管沒有適用“特別權(quán)力關(guān)系”這一概念，但是在法律實(shí)踐中卻基本上運(yùn)用特別權(quán)力關(guān)系理論。不過二戰(zhàn)后，作為特別權(quán)力關(guān)系理論起源地的德國全面修正了特別權(quán)力關(guān)系理論，認(rèn)為特別權(quán)力關(guān)系也是法律關(guān)系，許多原先被排除在行政訴訟受案范圍之外的行為被納入訴訟范圍。這為大學(xué)通過行政訴訟，抵制政府不當(dāng)干預(yù)、保護(hù)自身合法權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)。

因此，政府一旦違反大學(xué)章程，侵犯了大學(xué)的合法權(quán)利，大學(xué)可以通過提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。由于行政復(fù)議存在復(fù)議主體與行政決定作出主體的一體性、復(fù)議人員專業(yè)性不足、行政復(fù)議決定的非終局性等局限，而行政訴訟剛好彌補(bǔ)了行政復(fù)議的上述不足，因此行政訴訟救濟(jì)成為大學(xué)相對(duì)有效的選擇。行政契約作為新型的行政管理活動(dòng)方式之一，雖不同于傳統(tǒng)的單方行政行為，但是行政契約本質(zhì)上仍然屬于行政行為范疇，因此行政契約爭議案件在性質(zhì)上屬于行政案件。我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟。二者在訴訟原則、制度和程序方面有相同之處。但是行政訴訟與民事訴訟有明顯區(qū)別:行政訴訟通過司法審查行政行為解決行政主體與行政相對(duì)方之間在行政管理活動(dòng)中發(fā)生的行政爭議;民事訴訟則只能處理平等的當(dāng)事人之間財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系等民事爭議，法院不能用民事訴訟代替行政訴訟來審查或干預(yù)行政活動(dòng)?？紤]到現(xiàn)有司法資源，政府違反大學(xué)章程后大學(xué)提起訴訟的案件由行政訴訟處理更加合理可行。因?yàn)樾姓ü俦让裢シü僭趯?duì)行政行為審查的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、審查意識(shí)方面更具優(yōu)勢(shì)，因而能更加準(zhǔn)確地把握行政行為的合法性與行政契約的特殊性。

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［14］ Trustees of Dartmouth College v.Woodward，17 U.S.518(1819).

［15］ 謝暉.法學(xué)范疇的矛盾辨思［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，1999:285.