教育財(cái)政體制改革應(yīng)設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的保障機(jī)制

北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所 陳曉宇教授

教育財(cái)政體制改革應(yīng)設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的保障機(jī)制

北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所 陳曉宇教授

自20世紀(jì)90年代初以來，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%政策的提出和實(shí)現(xiàn)，有效促進(jìn)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的增加，緩解了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來制約我國(guó)教育事業(yè)健康發(fā)展的投入不足問題，為我國(guó)教育事業(yè)規(guī)模的發(fā)展和質(zhì)量的提高提供了有力的資源保障。在教育財(cái)政領(lǐng)域，4%不僅是一個(gè)投入的數(shù)字指標(biāo)，為了這項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)推行的一系列教育財(cái)政投入和管理體制機(jī)制的改革措施，從體制機(jī)制上促進(jìn)了教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增加并在一定程度上改善了教育投資效益和公平狀況。所以，目前我國(guó)財(cái)政性教育支出是與財(cái)政收支增幅和GDP掛鉤的最重要的法定支出項(xiàng)目，在《中華人民共和國(guó)教育法》中規(guī)定了政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和教育財(cái)政撥款應(yīng)當(dāng)符合“兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》首次正式提出國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例世紀(jì)末達(dá)到4%；2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中，再次明確提出“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。

以4%為標(biāo)志的我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制具有以下幾方面特征：1.公共教育經(jīng)費(fèi)總量與GDP及財(cái)政收支總量掛鉤，提出具體數(shù)字目標(biāo)；2.通過全國(guó)性法律以及中央制定的全國(guó)性政策目標(biāo)，對(duì)各級(jí)政府提出要求；3.要求教育經(jīng)費(fèi)的總量及分解指標(biāo)的人均水平都逐步增長(zhǎng)。從1993年《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中首次正式提出國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%，到2012年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4.28%，期間二十年時(shí)間內(nèi)，4%作為一項(xiàng)全國(guó)性的財(cái)政政策目標(biāo)，輔之以兩個(gè)比例、三個(gè)增長(zhǎng)的法定支出要求，一直是各級(jí)政府教育和財(cái)政部門增加教育投入、改善辦學(xué)條件的主要政策法規(guī)依據(jù)，也是社會(huì)各界評(píng)價(jià)我國(guó)政府教育財(cái)政政策執(zhí)行情況的核心指標(biāo)。法定支出的做法為保證我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)起到了關(guān)鍵的歷史作用。

目前我國(guó)政府財(cái)力大大增強(qiáng)，對(duì)教育的投入大幅度增加，教育經(jīng)費(fèi)不足的問題得到了緩解。雖然隨著社會(huì)對(duì)教育規(guī)模和質(zhì)量要求的繼續(xù)提高，持續(xù)膨脹的經(jīng)費(fèi)需求和有限的經(jīng)費(fèi)供給能力之間的矛盾仍將是教育系統(tǒng)面臨的長(zhǎng)期問題，然而在后4%時(shí)代，教育經(jīng)費(fèi)分配的公平以及經(jīng)費(fèi)的使用效率將會(huì)引起政府和社會(huì)各界更多關(guān)注。在這種情況下，以法定財(cái)政性教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收支比重保障公共教育經(jīng)費(fèi)投入的做法，在制度設(shè)計(jì)上的局限性也逐漸顯現(xiàn)：首先，目前的機(jī)制要求財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量和人均水平都要逐步提高，并不考慮教育規(guī)模隨人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，未考慮經(jīng)費(fèi)分配的公平性，也不利于公共教育資金使用效率的提高。其次，政府財(cái)政收入來源并不存在與GDP掛鉤的機(jī)制，而法定的支出只能上不能下，客觀上制約了政府財(cái)政的統(tǒng)籌平衡能力，也不利于稅負(fù)水平的合理化。第三，我國(guó)教育財(cái)政實(shí)行的是分級(jí)管理體制，各級(jí)政府預(yù)算中不可能一刀切，各個(gè)地方的具體任務(wù)和實(shí)際責(zé)任并不明確，全國(guó)的政策目標(biāo)難以分解落實(shí)；事實(shí)上，近幾年也是在財(cái)政部門將多項(xiàng)教育投入的一些分解指標(biāo)納入地方財(cái)政績(jī)效考核范圍之后，提高了各級(jí)政府教育投入的積極性，才促成了4%目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，4%的政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，總體上看教育經(jīng)費(fèi)緊張狀況大大緩解，但充足問題仍將長(zhǎng)期存在；教育經(jīng)費(fèi)分配城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際失衡情況突出；教育經(jīng)費(fèi)使用效率有待提高。4%作為一個(gè)具體的數(shù)字目標(biāo)，一旦達(dá)到，便宣告了其歷史使命的完成。從充足的角度看，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4.28%，在同等發(fā)達(dá)水平的國(guó)家中仍然偏低，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，居民對(duì)教育數(shù)量和質(zhì)量的要求必然隨之提高，而對(duì)教育均衡化的追求也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)需求的增加，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值以及財(cái)政收支比例隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展而逐漸提高是客觀規(guī)律，4%并不充足。新形勢(shì)下教育財(cái)政政策的改革應(yīng)明確公共教育財(cái)政政策的目標(biāo)和原則，并設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的保障機(jī)制，以促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配和使用的充足、公平和效率。

提出“4%”政策目標(biāo)的背景是在我國(guó)財(cái)政體制當(dāng)時(shí)的狀況下，與城鄉(xiāng)居民切身利益緊密相關(guān)的教育事業(yè)不能夠得到充足的經(jīng)費(fèi)保證，造成教育經(jīng)費(fèi)高度緊張，辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量普遍存在嚴(yán)重問題。究其原因，當(dāng)時(shí)主要是我國(guó)政府財(cái)政決策中，居民對(duì)教育這一公共產(chǎn)品的需求得不到應(yīng)有的反映，其中既有財(cái)政能力的問題，也有重視程度的問題。研究人員通過國(guó)際比較，發(fā)現(xiàn)在人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到1000美元時(shí)，公共教育投入占GNP的比重應(yīng)為4%左右。學(xué)術(shù)研究順應(yīng)了社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，并最終推動(dòng)了政策的形成出臺(tái)并最終實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)政府財(cái)力大大增強(qiáng)，對(duì)教育的投入大幅度增加，但保障教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制仍有待建立完善。也就是說，在各級(jí)政府合理科學(xué)的公共財(cái)政決策機(jī)制以及財(cái)政行為約束監(jiān)督機(jī)制建立完善之前，居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求在政府財(cái)政決策中仍難以確保得到全面科學(xué)的反映。

以中央的政策目標(biāo)對(duì)各級(jí)政府的教育財(cái)政行為提出要求，被證明是適合我國(guó)的行政和財(cái)政體制的做法。我國(guó)在財(cái)政上實(shí)行中央和地方的分稅制，但在行政權(quán)力方面自上而下的集權(quán)特征十分突出，一般而言，中央決策在科學(xué)性、規(guī)范性和公開透明水平等方面優(yōu)于地方。在“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制的激勵(lì)下，中央或上級(jí)政府的政策目標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層政府的財(cái)政行為具有導(dǎo)向作用，基層居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，有時(shí)需要通過中央的政策才能得以更好地實(shí)現(xiàn)。因此新形勢(shì)下公共教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制仍應(yīng)考慮以中央政策的形式，向全國(guó)各級(jí)政府提出要求，遵循激勵(lì)相容原則，將對(duì)地方政府的激勵(lì)與國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)相結(jié)合，設(shè)計(jì)提出反應(yīng)教育財(cái)政均衡、效率和充足的可操作性指標(biāo)，并將其納入地方政府及財(cái)政部門績(jī)效考評(píng)或監(jiān)測(cè)指標(biāo)的范圍。

具體指標(biāo)的確定可參考國(guó)際通用且在我國(guó)的國(guó)情下普遍可得、便于操作的指標(biāo)作為地方政府和財(cái)政部門績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并體現(xiàn)當(dāng)前的政策重點(diǎn)。如教育財(cái)政均衡指標(biāo)（各級(jí)各類學(xué)校生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的校際、區(qū)域、城鄉(xiāng)差異程度，各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件的校際、區(qū)域、城鄉(xiāng)差異程度，義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率等），教育財(cái)政效率指標(biāo)（各級(jí)各類學(xué)校生師比，學(xué)校教師管理人員比，教育行政事業(yè)單位人員與專任教師比等），教育財(cái)政充足指標(biāo)（教育支出結(jié)構(gòu)—人員支出占總支出的比重，生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)—生均支出占全國(guó)/當(dāng)?shù)厝司鵊DP的比重，生均公用經(jīng)費(fèi)指數(shù)，教師工資指數(shù)—教師平均工資與全國(guó)/當(dāng)?shù)厝司鵊DP的比重等）。成熟的指標(biāo)可以作為考核標(biāo)準(zhǔn)，尚不成熟的，可以作為監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的實(shí)現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)公共教育財(cái)政一個(gè)新時(shí)期的開始。新形勢(shì)下公共教育財(cái)政政策面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也對(duì)決策者提出了新的要求。改革法定教育支出與GDP和財(cái)政收支增長(zhǎng)掛鉤的弊端，設(shè)計(jì)推行科學(xué)合理的，與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)相容的政策措施，以中央政策的形式，向全國(guó)各級(jí)政府提出要求，待替代政策試點(diǎn)成熟，則可全面取代目前的法定支出數(shù)量化增長(zhǎng)的政策。推進(jìn)我國(guó)教育財(cái)政的公平、效率和充足狀況的改善。