關鍵是要確保教師工資福利待遇的不斷提高

華中師范大學教育學院 范先佐教授

關鍵是要確保教師工資福利待遇的不斷提高

華中師范大學教育學院 范先佐教授

教育等公共支出同財政收支增幅或國內生產總值掛鉤，對教育事業(yè)的發(fā)展肯定是有積極的作用，但也確實會加大政府統(tǒng)籌安排財力的難度。要解決這一兩難問題，結合我國現(xiàn)實的國情，筆者認為，教育同財政收支增幅是否掛鉤，關鍵是要確保教師，尤其是要確保義務教育階段教師的工資福利待遇及其公用經費的不斷提高。這是因為，教育的發(fā)展首先在于有一支高質量、穩(wěn)定的教師隊伍，而義務教育的經費使用，基本上以中小學教師的工資和福利開支為主，目前仍高達70%左右，而農村中小學所占比重更高。由此可見，只要把教師的工資和福利待遇安排好，一般就能比較好地保證教育，尤其是義務教育的均衡發(fā)展。也就是說，若想實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，應該消除教師收入的過大差距，實現(xiàn)義務教育階段教師工資收入的大致均衡。

目前我國義務教育階段教師實行崗位績效工資制度。崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資。基本工資執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標準，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間差別不大，近年來平均水平變化也不大，每月約為1200元左右。但作為義務教育學校教師工資收入重要組成部分的績效工資、津貼補貼、社會保障等輔助性工資，由于沒有像基本工資一樣形成統(tǒng)一的標準，因此造成不同經濟發(fā)展區(qū)域義務教育學校教師輔助性工資差距拉大。特別是欠發(fā)達農村地區(qū)，由于經濟落后、地方財政十分困難，義務教育學校教師績效工資、津貼補貼、社會保障等輔助性工資標準普遍偏低，且差距過大。因此，在基本工資制度短期內不會發(fā)生大的變化的情況下，要實現(xiàn)義務教育階段教師資源的均衡配置，關鍵是要加大績效工資、津貼補貼、社會保障制度等方面的改革力度，以確保教師工資福利待遇的大致均衡和不斷提高。

一、建立省級統(tǒng)籌的義務教育學校教師績效工資保障機制

績效工資主要體現(xiàn)教師的實績和貢獻，是教師工資中十分重要的組成部分。根據(jù)“以縣為主”的教育財政體制，我國義務教育學校教師績效工資主要由縣級財政負擔。這樣一來，教師績效工資的高低又主要取決于縣級經濟的發(fā)展。由于經濟發(fā)展不平衡，我國相當一部分縣，特別是中西部以農業(yè)為主的縣長期存在財政能力薄弱的問題。許多縣級財政甚至被稱為“教育財政”，教師正常工資的發(fā)放已讓縣級財政捉襟見肘，很難拿出更多的錢來保障義務教育學校教師績效工資。在這種情況下，義務教育學校教師工資差距必然拉大。所以，從我國教育財政體制的現(xiàn)狀和績效工資制度改革的實踐看，義務教育學校教師績效工資不能由基層政府負擔。除發(fā)達地區(qū)外，義務教育學校教師績效工資應實行省級統(tǒng)籌，讓省級政府成為教師績效工資最主要的負擔者。實行省級統(tǒng)籌政策層面上的含義是，盡可能通過上收義務教育事權，將地方基層政府負擔義務教育學校教師績效工資的責任逐步上移至省級人民政府，從而盡可能保證義務教育學校教師績效工資的穩(wěn)定來源，盡可能減弱工資經費的短缺程度。為此，應逐步建立由省級統(tǒng)籌為主的義務教育學校教師績效工資保障機制，省級政府可以在全省范圍內按國家統(tǒng)一規(guī)定的教師編制標準制定全省統(tǒng)一的績效工資標準，由省級財政全額負擔，采用專款的形式交由銀行按月足額發(fā)放給教師。縣市如果財力允許，可高于省級標準，其超出部分，由縣市財政負擔。這樣做，應該說不僅不會對義務教育學校教師工資待遇產生管得過死的弊端，反而有利于防止基層政府或教育部門截留、挪用義務教育經費，拖欠教師績效工資，同時也有利于在全省范圍內為中小學教師創(chuàng)造一個大體相近的工資福利條件，從而有利于艱苦邊遠地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定和義務教育資源的均衡配置。

二、建立面向艱苦邊遠地區(qū)農村教師津貼制度

義務教育學校教師績效工資實施后，盡管大部分縣都設立了農村教師津貼，積極鼓勵優(yōu)秀教師到農村偏遠地區(qū)任教。但農村，特別是邊遠、貧困地區(qū)教師津貼標準普遍偏低，大部分縣每月不到100元，最低的每月只有10元，對農村教師激勵作用十分有限。而國家公務員艱苦邊遠地區(qū)津貼最低65元/月，最高達1400元/月。值得指出的是，公務員艱苦邊遠地區(qū)津貼是由中央財政全額負擔的，而農村教師艱苦邊遠地區(qū)津貼主要由縣級財政負擔，保障程度大不一樣。目前的當務之急是，鑒于農村地區(qū)中小學教師流失問題嚴重，政府和教育主管部門應盡快出臺農村艱苦邊遠地區(qū)教師的優(yōu)待政策，解決待遇低的問題。為此，國家應建立農村艱苦邊遠地區(qū)中小學教師特殊津貼制度，并且應根據(jù)農村地區(qū)的偏遠程度、人文環(huán)境、經濟和財政狀況設定一個系數(shù)，對那些越是在地理位置偏僻、自然條件艱苦農村地區(qū)工作的教師，享受的特殊津貼應越高，以吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀教師到該地區(qū)任教，保證偏遠農村地區(qū)的孩子也能享受到較好的教育。也可以借鑒國外的經驗，省級政府依據(jù)農村地理環(huán)境和條件惡劣程度對農村教師津貼進行適當分類，形成合理的等差梯度，建立全省統(tǒng)一分類標準的農村教師補貼，鼓勵優(yōu)秀教師扎根農村偏遠地區(qū)、獻身農村義務教育事業(yè)。這樣做的好處是：一方面可以平衡統(tǒng)一省域內義務教育階段教師收入；另一方面因為條件越惡劣、距離越偏遠的農村學校教師補貼越多，可以激勵更多的優(yōu)秀教師到農村偏遠地區(qū)任教，從而促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。

三、健全醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等社會保障制度

所謂社會保障制度，是指由法律規(guī)定了的、按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障政策和措施體系，其中，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險是社會保障制度的重要組成部分。健全農村教師社會保障制度，有利于解決農村教師的后顧之憂，使他們全心全意投入教育教學中去。首先，各地應根據(jù)實際情況確定各種保險總額，一般應占教師本人基本工資的20%左右，其中教師個人繳納7%左右，剩余部分由地方財政繳納。所有教師，無論是公辦教師還是代課教師，都應按規(guī)定繳納社會保險金，享受基本的社會保險待遇。地方財政要將屬于地方政府繳納部分保險資金全額納入預算，不得留有資金缺口，不得將責任轉嫁給學校或教師個人。其次，應積極實施農村教師住房公積金制度和農村教師安居工程。地方政府要將農村教師住房公積金全額納入地方財政預算，并保證和當?shù)毓珓諉T享受的住房公積金待遇完全一致。不僅如此，有條件的縣還要實施農村教師安居工程，將本地低收入家庭困難的教師納入政策保障范圍，努力爭取教師住房享受國家安居工程、經濟適用房工程等各項優(yōu)惠政策，積極爭取對建設教師住房進行專項補貼、減免土地費用和稅費等政策，努力建立政府、學校和教師共同分擔住房建設資金機制。同時，在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地興建教師公寓或教師生活小區(qū)，實現(xiàn)農村中小學教師生活城鎮(zhèn)化，使他們安居樂教。

當然，無論是教師績效工資保障機制的建立，還是農村教師津貼補貼、社會保障制度等方面的改革，都涉及到經費保障問題，即改革所需的經費，特別是邊遠、貧困地區(qū)教師績效工資、津貼補貼、社會保障所需的經費，應該由誰來負責和保障？根據(jù)我國財政體制的現(xiàn)狀，我們認為，這種保障主要應由中央政府來負責。中央政府通過強化財政轉移支付，確保省級政府發(fā)展包括義務教育在內的各項社會事業(yè)的基本財政能力。特別是對于經濟發(fā)展比較慢、財政困難的省、自治區(qū)，中央政府應當通過專項轉移支付的方式對這些地區(qū)義務教育教師績效工資、津貼補貼、社會保障負起較大的責任。這是因為，與一般性轉移支付相比，專項轉移支付更能得到落實。比如，20世紀80年代以來，中央政府根據(jù)《義務教育法》的有關規(guī)定，對經濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務教育提供的一系列專項轉移支付的情況來看，盡管顯得過多過雜，但大都落實得比較好。這些專項轉移支付，對促進經濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)義務教育的發(fā)展，增進義務教育公平與效率均起到了較好的作用。因此，要保證義務教育學校教師績效工資、津貼補貼、社會保障得到落實，除一般性轉移支付外，必須對經濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)義務教育學校教師工資待遇實行專項財政轉移支付，采取種種措施通過加大專項財政轉移支付的力度來提高對貧困地區(qū)義務教育學校教師工資待遇的財政責任，以便能通過中央政府的專項財政轉移支付，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)義務教育學校教師工資待遇的差距，較好地實現(xiàn)各地區(qū)義務教育資源的均衡配置和義務教育的均衡發(fā)展。

責任編輯 葉慶娜

改進預算管理、完善針對教育的財政轉移支付制度、現(xiàn)代學校與現(xiàn)代大學制度建設等處著眼，主要研究針對革命老區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)等教育發(fā)展相對落后地區(qū)的一般性轉移支付的增長機制，對教育專項轉移支付項目的甄別與績效評估機制，阻礙現(xiàn)代學校與現(xiàn)代大學制度建設的因素、學校內部治理結構、明晰產權制度降低學校交易成本的途徑等。最終，在政府力量制約的框架內通過各項制度建設來發(fā)揮市場的調節(jié)作用，使教育和其他各項社會事業(yè)、教育內部各相關主體在資源分配中達到相對的平衡，并從根本上促進教育健康發(fā)展。