財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)暫時(shí)不宜與財(cái)政收支脫鉤

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 袁連生教授

財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)暫時(shí)不宜與財(cái)政收支脫鉤

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 袁連生教授

中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。財(cái)政教育支出是否應(yīng)該“清理規(guī)范”？如果清理規(guī)范，如何建立財(cái)政教育支出的長(zhǎng)效保障機(jī)制？要回答這些問(wèn)題，我們先要清楚掛鉤是怎么出來(lái)的，如果取消掛鉤，可能會(huì)有什么后果。

一、教育經(jīng)費(fèi)極度短缺和中央領(lǐng)導(dǎo)的要求，是出現(xiàn)掛鉤的主要原因

改革開(kāi)放之初，教育經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象極為突出。曾任教育部長(zhǎng)、時(shí)任人大常委的楊秀峰，1981年在人大會(huì)議上所作的題為《增加教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，改變我國(guó)教育的落后狀況》發(fā)言，對(duì)當(dāng)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)短缺有生動(dòng)的描述：“北京市的一些小學(xué)，除了教職工的工資外，每個(gè)學(xué)生平均使用的行政經(jīng)費(fèi)只有0.12元左右。不少?zèng)]有校辦工廠及勤工儉學(xué)收入的學(xué)校，連買粉筆、喝開(kāi)水都發(fā)生了困難。北京尚且如此，全國(guó)可想而知。至于廣大農(nóng)村，黑屋子、土臺(tái)子，沒(méi)有校舍、課桌凳的現(xiàn)象，更是極其普遍?！苯逃?jīng)費(fèi)極度短缺的重要原因是財(cái)政教育投入太少。1978年，財(cái)政教育支出占財(cái)政支出的比例只有6.8%，占GDP的比例只有2.1%。鄧小平等高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府教育投入比例太低是教育經(jīng)費(fèi)極其短缺的重要原因之一。他在1980年的一個(gè)講話中指出：“還有一個(gè)重要的比例，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生發(fā)展的比例失調(diào)，教科文衛(wèi)的費(fèi)用太少，不成比例?！碑?dāng)時(shí)主管財(cái)政工作的李先念在同年也指出：“……科學(xué)、教育事業(yè)遭到嚴(yán)重災(zāi)難，它同經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的比例關(guān)系也嚴(yán)重失調(diào)。因此，加快發(fā)展科學(xué)教育，大力培養(yǎng)建設(shè)人才，是很緊迫的任務(wù)。今年，我們?cè)趪?guó)家財(cái)政緊張的情況下，還是適當(dāng)增加了一些科教經(jīng)費(fèi)，明年也還要在這方面多花些錢，以后隨著生產(chǎn)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)政狀況的改善，更要多增加一些?！?/p>

正是基于高層官員和社會(huì)各界對(duì)教育經(jīng)費(fèi)極度短缺的認(rèn)識(shí)，在1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，首次提出“中央和地方政府的教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)?！钡谝淮螌⒇?cái)政教育支出與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤。1986年的《義務(wù)教育法》重申了“兩個(gè)增長(zhǎng)”的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)”?！皟蓚€(gè)增長(zhǎng)”的規(guī)定，是對(duì)各級(jí)政府教育投入增長(zhǎng)的法定要求，也是中央政府試圖依法保障政府教育投入增加的努力。

二、持續(xù)的教育經(jīng)費(fèi)短缺和高質(zhì)量的研究成果，是完善掛鉤的重要原因

盡管有了將財(cái)政教育支出與財(cái)政收入掛鉤的規(guī)定，但由于歷史欠賬多、教育發(fā)展需求大、財(cái)政教育支出增加不夠多，上世紀(jì)整個(gè)80年代和90年代，教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)短缺，也是人大會(huì)議和新聞?shì)浾摰臒狳c(diǎn)。

持續(xù)的教育經(jīng)費(fèi)短缺推動(dòng)了教育財(cái)政研究。厲以寧、陳良 焜、王善邁等主持的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)際上通行的衡量和比較政府教育投入水平的指標(biāo)有兩個(gè)：一個(gè)是政府教育經(jīng)費(fèi)（公共教育經(jīng)費(fèi)）占財(cái)政總支出的比例，另一個(gè)是政府教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例。計(jì)量研究發(fā)現(xiàn)，政府教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高，在20世紀(jì)80年代，當(dāng)人均GNP達(dá)到800美元時(shí)，政府教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例的國(guó)際平均水平在4.06%左右。這一研究成果，為中央完善教育財(cái)政政策提供了學(xué)術(shù)支持。

為更有效地提高政府的教育投入水平，在吸收了學(xué)術(shù)界的研究成果后，1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，對(duì)政府教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)定更加全面和嚴(yán)密：“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出（包括：各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款，城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加，企業(yè)用于舉辦中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)，校辦產(chǎn)業(yè)減免稅部分）占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%。各級(jí)政府必須認(rèn)真貫徹《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》所規(guī)定的“中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)”的原則，切實(shí)保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)。要提高各級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，“八五”期間逐步提高到全國(guó)平均不低于15%?！边@個(gè)文件不僅重申了以前與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的兩個(gè)增長(zhǎng)，還將教師工資、生均公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤，提出了“四個(gè)增長(zhǎng)”，更重要的是將財(cái)政教育支出與國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政支出掛鉤，提出了“兩個(gè)比例提高”和4%、15%的具體目標(biāo)。

1995年頒布的《教育法》基本上沿用了《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》有關(guān)政府教育投入規(guī)定的表述。

三、教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的掛鉤暫時(shí)還不能取消

四個(gè)增長(zhǎng)、4%和15%比例的提出，為各級(jí)政府編制教育預(yù)算、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、保障教育的基本經(jīng)費(fèi)需求起到了標(biāo)桿作用。如果沒(méi)有這些規(guī)定，地方政府的教育支出會(huì)是個(gè)什么狀況？學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)地方政府財(cái)政支出偏好的研究中，得到共識(shí)性的結(jié)論：地方政府在安排財(cái)政支出時(shí)具有生產(chǎn)性偏好，更愿意在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面投入，而對(duì)包括教育在內(nèi)的民生支出則盡量壓縮。為什么？因?yàn)榈胤秸侵粚?duì)上負(fù)責(zé)，GDP增長(zhǎng)率是官員晉升的主要指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投入又容易設(shè)租尋租，投入教育給官員帶來(lái)的利益遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施?？梢钥隙?，如果沒(méi)有上述掛鉤的法律法規(guī)，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)必定遠(yuǎn)低于現(xiàn)在的水平。同樣可以肯定，在地方政府治理結(jié)構(gòu)和支出行為還沒(méi)有發(fā)生重大變化的條件下，如果取消財(cái)政教育支出掛鉤的規(guī)定，財(cái)政教育支出比例將會(huì)下降，剛剛緩解的教育經(jīng)費(fèi)短缺狀況又將出現(xiàn)。

因此，在地方政府治理結(jié)構(gòu)和水平還沒(méi)有什么明顯變化的現(xiàn)階段，對(duì)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)掛鉤的規(guī)定，只宜規(guī)范不宜取消?？梢詫ⅰ八膫€(gè)增長(zhǎng)”清理掉三個(gè)，保留生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)；將“兩個(gè)比例提高”清理掉一個(gè)，保留教育經(jīng)費(fèi)與財(cái)政支出掛鉤，可規(guī)范為“各級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例正常年度應(yīng)有所提高、至少保持穩(wěn)定”。

如果要取消財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)掛鉤的規(guī)定，就必須要有替代機(jī)制來(lái)保障教育經(jīng)費(fèi)的基本需求。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可行的替代機(jī)制就是完善人民代表大會(huì)制度，在此基礎(chǔ)上將全部政府支出的決定權(quán)放到人大，由各級(jí)人大的預(yù)算委員會(huì)與財(cái)政部門(mén)共同編制預(yù)算草案，預(yù)算草案要在人大全體會(huì)議上充分討論，然后表決。預(yù)算編制的時(shí)間、人大會(huì)議的時(shí)間都應(yīng)該大大提前。