對(duì)加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的思考

李 業(yè)

(中國(guó)建設(shè)銀行江蘇省分行直屬支行，江蘇 南京 210008)

對(duì)加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的思考

李 業(yè)

(中國(guó)建設(shè)銀行江蘇省分行直屬支行，江蘇 南京 210008)

加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管對(duì)保證社會(huì)保障制度穩(wěn)定運(yùn)行、維護(hù)廣大社會(huì)成員的權(quán)益有著十分重要的意義。目前我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管存在重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管信息披露透明度不高、監(jiān)管立法滯后等問(wèn)題。加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管，應(yīng)準(zhǔn)確定位政府監(jiān)管角色，轉(zhuǎn)變社會(huì)保障基金監(jiān)管模式，完善社會(huì)保障基金監(jiān)管體系。

社會(huì)保障；社會(huì)保障基金監(jiān)管；監(jiān)管模式

社會(huì)保障基金監(jiān)管作為社會(huì)保障體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容, 對(duì)保證社會(huì)保障制度穩(wěn)定運(yùn)行、維護(hù)廣大社會(huì)成員的權(quán)益有著十分重要的意義。目前，我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管不力，存在社會(huì)保障基金監(jiān)管法制建設(shè)滯后、基金監(jiān)管機(jī)制不健全、社會(huì)監(jiān)督缺位等問(wèn)題。除社會(huì)保障基金理事會(huì)以外，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的專業(yè)部門(mén)對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行具體的、有效的管理和檢查。因此，健全社會(huì)保障基金監(jiān)管體系，對(duì)于完善社會(huì)保障制度具有重要意義。

一、加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的必要性

社會(huì)保障基金是社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社保制度順利實(shí)施的關(guān)鍵和重要保證。依法對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，對(duì)社會(huì)保障制度的良性運(yùn)行和健康發(fā)展具有重要意義。社會(huì)保障基金監(jiān)管原則是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的原則主要有法制性原則、審慎性原則、系統(tǒng)性原則和發(fā)展性原則。我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管按管理主體劃分為三部分,包括政府各有關(guān)行政管理部門(mén)實(shí)施的行政監(jiān)督、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)組織實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、輿論機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人對(duì)社會(huì)保障基金管理情況實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督。

社會(huì)保障本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，政府以強(qiáng)制力將社會(huì)保障基金的控制權(quán)掌握在自己手中，同時(shí)相應(yīng)承擔(dān)基金的安全和保值增值的責(zé)任。基金監(jiān)管的意義不僅在于支撐整個(gè)社會(huì)保障制度，而且在于對(duì)收入分配進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正。因此，政府作為社會(huì)保障的最終責(zé)任主體，肩負(fù)著社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)職責(zé)。加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)管防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和確?；鸢踩暾囊?，是社會(huì)保障基金性質(zhì)的內(nèi)在要求，也是維護(hù)投保人利益的要求。

二、我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行社?；鸨O(jiān)管模式是對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行嚴(yán)格限量監(jiān)管，這是在原有社會(huì)保障基金監(jiān)管制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，既保留了我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障基金管理制度痕跡，又體現(xiàn)了適應(yīng)新時(shí)期形勢(shì)變化的改革成果。這種模式的主要特點(diǎn)是：監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力大；對(duì)基金投資比例有限制性的規(guī)定；有嚴(yán)格的信息披露制度，內(nèi)容包括資產(chǎn)估價(jià)的原則、資產(chǎn)估價(jià)的頻率以及其他財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等；遵循最低收益原則，要求基金的投資收益達(dá)到一定水平。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度，對(duì)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和運(yùn)營(yíng)起到了積極的作用，但是也存在明顯不足。

(一)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重

設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門(mén)管理職能分開(kāi)，是社保制度建設(shè)的基本要求，但從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，這只是行政體系內(nèi)部的分開(kāi)，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的分開(kāi)。目前，由于社會(huì)保障基金行政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管的主管部門(mén)不同，部門(mén)之間缺乏相互協(xié)調(diào)，又沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。在實(shí)際監(jiān)管工作中，各部門(mén)通常不共享監(jiān)管信息，很少就先進(jìn)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式進(jìn)行交流。同一地區(qū)或同一項(xiàng)目通常會(huì)出現(xiàn)不同的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行重復(fù)檢查的現(xiàn)象。這種各自為戰(zhàn)、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，反映了資源浪費(fèi)、監(jiān)管成本提高、監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量低下等問(wèn)題。同時(shí)，由于我國(guó)沒(méi)有建立有效的社會(huì)保障基金風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)警和防范體系，因而監(jiān)管本身缺乏規(guī)范化和系統(tǒng)性，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式，就會(huì)形成監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空。

(二)社會(huì)保障監(jiān)管信息披露透明度不高

目前，我國(guó)社會(huì)保障部門(mén)整體信息化建設(shè)水平很低，沒(méi)有形成一套完善的通用性強(qiáng)、易于操作的信息化系統(tǒng)。社保費(fèi)繳納者只知保障基金管理中心在管理自己的“保命錢(qián)”，但對(duì)于社會(huì)保障基金的運(yùn)用及投資情況，除了每年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)定期公布的信息，人們很難從其他渠道了解到社會(huì)保障基金支出的具體情況。如果不及時(shí)完善監(jiān)管的信息化建設(shè)和加強(qiáng)社會(huì)保障基金信息披露，增強(qiáng)監(jiān)管的有效性，冒然進(jìn)行基金的社會(huì)保障制度改革，必然會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，危及社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)社會(huì)保障基金監(jiān)管立法滯后，法律框架不完善

我國(guó)社會(huì)保障制度幾乎與共和國(guó)同時(shí)誕生，但仍處于不斷發(fā)展和完善的階段。以1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例(草案)》為開(kāi)端，到“文革”結(jié)束后，國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布了許多恢復(fù)社會(huì)保障制度、明確待遇標(biāo)準(zhǔn)的行政法規(guī)，包含了社會(huì)保障基金監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。近年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)保障基金的管理，出臺(tái)了相關(guān)的監(jiān)管政策法規(guī)，對(duì)我國(guó)社?；鸨O(jiān)管的主體、內(nèi)容、監(jiān)督范圍、原則都做了較為明確的規(guī)定。從國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障制度正處于不斷發(fā)展和完善的階段，因而有關(guān)社會(huì)保障基金監(jiān)管的探索也有待深入。已經(jīng)頒布的有關(guān)社會(huì)保障方面的法規(guī)大多是專門(mén)針對(duì)部分社會(huì)保障基金籌集和投資指定的行政法規(guī)，法律層次較低，難以應(yīng)對(duì)全部社會(huì)保障基金管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題，再加上其他環(huán)節(jié)的立法缺乏，這在一定程度上增加了社會(huì)保障基金管理、運(yùn)用的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。

(四)監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)普遍較低，無(wú)法滿足監(jiān)管工作需要

社會(huì)保障基金監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)普遍較低，又缺乏社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和管理等專業(yè)知識(shí)，不但影響了監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量，而且影響了監(jiān)管權(quán)威性。社會(huì)保障基金工作具有數(shù)據(jù)量大、涉及部門(mén)廣、業(yè)務(wù)煩瑣等特點(diǎn)。社會(huì)保障行政監(jiān)管工作往往由政府行政人員兼任，由于政府行政管理部門(mén)工作比較繁忙，這就使得行政監(jiān)管工作效率低下，甚至出現(xiàn)監(jiān)管失誤。

三、加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的對(duì)策

(一)準(zhǔn)確定位政府監(jiān)管角色

根據(jù)政府監(jiān)管對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)影響的實(shí)踐分析，當(dāng)沒(méi)有監(jiān)管或監(jiān)管偏松時(shí)，監(jiān)管成本很低甚至為零，但此時(shí)市場(chǎng)處于無(wú)序和混亂狀態(tài)，進(jìn)而社保投資的效用低；隨著政府監(jiān)管程度的提高，社?；鹜顿Y的效用不斷提高，但過(guò)分嚴(yán)厲的政府監(jiān)管，增加了監(jiān)管成本，使其投資效率下降。通過(guò)對(duì)比基金監(jiān)管中的審慎型模式和嚴(yán)格限量模式的特征可以看出，政府對(duì)社?；鸨O(jiān)管的效率以政府監(jiān)管制度的完善為前提，在監(jiān)管制度并不完善時(shí)，雖然政府付出了相當(dāng)大的代價(jià)，但監(jiān)管工作仍舊低效。隨著政府監(jiān)管制度逐步完善，社?；鸨O(jiān)管效率將逐漸提高。

(二)轉(zhuǎn)變社會(huì)保障基金監(jiān)管模式

我國(guó)是一個(gè)人口規(guī)模龐大且地區(qū)發(fā)展水平嚴(yán)重不均衡的國(guó)家，處于快速進(jìn)入人口老齡化階段。世界銀行課題報(bào)告在對(duì)各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資回報(bào)率進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)，各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率存在較大差異，與各國(guó)社?；鸸芾矸绞接忻芮嘘P(guān)系。由政府直接管理營(yíng)運(yùn)的社會(huì)保障基金收益率一般都低于私人機(jī)構(gòu)管理的社會(huì)保障基金。主要原因是社會(huì)保障基金在投資方面受到較多限制，不得不配合政府的經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)公共社會(huì)保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)不足，減弱了努力提高收益率的外部壓力。全國(guó)社保基金理事會(huì)在成立之初主要將資金投資于銀行存款、國(guó)債等風(fēng)險(xiǎn)較小的領(lǐng)域，在這種投資方式下，選擇嚴(yán)格限量監(jiān)管是比較適宜的，這與我國(guó)資本市場(chǎng)和各類(lèi)中介機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)程度低，相關(guān)法律和制度環(huán)境尚不健全的國(guó)情相適應(yīng)，其優(yōu)點(diǎn)在于投資風(fēng)險(xiǎn)、委托代理風(fēng)險(xiǎn)及成本比較小。

隨著我國(guó)基金積累規(guī)模逐步擴(kuò)大，基金管理制度走向成熟，資本市場(chǎng)和中介組織發(fā)達(dá)程度提高以及法律制度的完善，為了應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡化危機(jī)的要求和國(guó)內(nèi)外投資市場(chǎng)的多樣化風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)該選擇更能保值增值的投資渠道，監(jiān)督方式也應(yīng)該向適應(yīng)社保基金發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)放松直至取消市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，可逐步采取審慎型監(jiān)管模式。

(三)完善我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管體系

一要完善我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的法制體系。要保證社會(huì)保障基金管理的順利進(jìn)行，確保管理有法可依，清理現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)和制度，廢止不符合實(shí)際或不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的條文；修補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)法律中的相關(guān)條文；制訂具有操作性的實(shí)施細(xì)則，建立高效的執(zhí)法隊(duì)伍。二要完善社會(huì)保障基金監(jiān)管的組織體系。應(yīng)根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情建立一個(gè)主輔分明、多重管理的管理體系：社會(huì)保障部門(mén)與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)部門(mén)等一起對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行管理，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，并接受全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督；每年年終由中立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行審計(jì)，再由社會(huì)保障監(jiān)督委員對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)有違法行為的企業(yè)或個(gè)人加以處罰。三要建立公正、公開(kāi)的輿論監(jiān)管體系。社會(huì)保障是一項(xiàng)社會(huì)工程，關(guān)系到社會(huì)各界人士的切身利益，進(jìn)行輿論管理可通過(guò)設(shè)立舉報(bào)信箱、舉報(bào)電話，受理并及時(shí)處理舉報(bào)等措施，利用新聞媒體的輿論傳播優(yōu)勢(shì)，及時(shí)揭露有損社會(huì)保障事業(yè)的丑聞，建立社會(huì)保障信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和共享?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為現(xiàn)今社會(huì)的一種時(shí)尚，能夠及時(shí)有效地傳播信息。

[1]孫光德,董克用.社會(huì)保障概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004：42-87.

[2]周天翔.對(duì)我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的思考[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì), 2008，(1).

[3]項(xiàng)懷誠(chéng).關(guān)于全國(guó)社會(huì)保障基金的幾個(gè)問(wèn)題[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(1).

[4]趙麗華.完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的對(duì)策研究[J].上海金融，2011，(11).

[責(zé)任編輯：王東霞]

OnthePerfectionofSocialSecurityFundSupervisioninChina

LI Ye

(JiangsuBranchofCCB,Nanjing210008,Jiangsu,China)

Perfection of social security funds supervision play a significant role in ensuring stable operation of social security system and safeguarding rights and interests of society members. At present, there are some problems in social security fund supervision, such as repetition of supervision, imperfect information disclosure, supervision legislation lag. To perfect social security fund supervision should focus on the following aspects, for instance, positioning the role of government supervision accurately, perfecting supervision pattern and supervision system of social security fund, etc.

social security; social security fund supervision; supervision pattern

2014-05-16

李業(yè)(1971—)，女，中國(guó)建設(shè)銀行江蘇省分行直屬支行湖北路支行會(huì)計(jì)師。

F842

：A

：1672-2604(2014)05-0008-03