鄰避沖突化解中的政治吸納與制度嵌入*

郭竹馨

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

鄰避效應(yīng)是19世紀(jì)60年代工業(yè)化進(jìn)程的產(chǎn)物，它是地方民眾以自利的訴求，強(qiáng)烈反對(duì)任何有污染威脅的設(shè)施修建在臨近地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的城市見(jiàn)證由垃圾場(chǎng)、高速公路、殯儀館等公益性鄰避設(shè)施的修建所引發(fā)的、設(shè)施周邊居民基于鄰避情結(jié)而阻撓修建的抗?fàn)?。從公共政策的角度看，公益性鄰避設(shè)施往往為整片地區(qū)、甚至整座城市提供市民所需的公共服務(wù)，政府是其主導(dǎo)者，因而鄰避決策具備公共決策的屬性。除去鄰避設(shè)施本身帶來(lái)的利益不均分配原因，利益受損的居民方剝奪感會(huì)基于鄰避決策及其過(guò)程中的問(wèn)題而上升，堅(jiān)定與地方政府的抗?fàn)?。因此，該層面上的鄰避沖突，本質(zhì)是由鄰避設(shè)施與鄰避決策雙重因素影響下的集體行動(dòng)。

一、從鄰避決策到鄰避沖突

從我國(guó)近年發(fā)生的鄰避沖突來(lái)看，鄰避決策往往成為利益受損居民的眾矢之的。

首先，鄰避決策缺乏合法性是妨礙鄰避沖突化解的外部因素。作為狹義層面政治的主體，現(xiàn)代政府需要首先獲得合法性，在這個(gè)前提下再行使人民委托之權(quán)力，維護(hù)包括自由、平等、公正等價(jià)值原則在內(nèi)的公共利益。而政府過(guò)程往往與政策緊密相連，它是政府對(duì)社會(huì)的影響的動(dòng)態(tài)過(guò)程。尤其在民主化浪潮之下，多元主體的權(quán)利意識(shí)同參與意識(shí)的覺(jué)醒，推動(dòng)著現(xiàn)實(shí)的政策過(guò)程與參與式政府過(guò)程逐漸吻合。因而，合法性之于公共政策領(lǐng)域的觀點(diǎn)，旨在關(guān)懷政府如何獲取權(quán)威，使政策在決策權(quán)與多元主體的參與權(quán)的平衡秩序中得以創(chuàng)始、制定并實(shí)施?；诖?，合法性延伸至公共政策領(lǐng)域并用來(lái)說(shuō)明鄰避決策的現(xiàn)狀成為可能。作為一項(xiàng)公共政策，鄰避決策不僅是垃圾治理的行動(dòng)方案，還是串聯(lián)治理意圖、細(xì)化治理行動(dòng)規(guī)劃并實(shí)施計(jì)劃各環(huán)節(jié)的機(jī)制。然而，無(wú)論是議題創(chuàng)始還是政策實(shí)施階段，鄰避決策缺乏由公共輿論匯集而成的訴求意愿，這就導(dǎo)致公民懷疑滿足公共利益是鄰避決策出發(fā)點(diǎn)的意圖。

其次，從議題創(chuàng)始階段來(lái)看，鄰避決策遵循“自上而下”的決策方式，議題由精英層流出。例如，中央政府于2012年頒布《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，提出了上海市垃圾焚燒處置比率要達(dá)到無(wú)害化處理的48%。上海市隨后出臺(tái)《上海市2012—2014年環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，將這48%的處理量按區(qū)劃分配，不能達(dá)標(biāo)的區(qū)需要修建垃圾處置設(shè)施。然而，媒體、社會(huì)中介組織、居民團(tuán)體均未參與其中，公眾并未被吸引至城市“垃圾圍城”的困境而形成治理的公共輿論。換言之，議題的創(chuàng)制權(quán)力依舊集中于政府，利益相關(guān)的居民等群體被排斥在政策創(chuàng)始階段外。隨著公眾權(quán)利意識(shí)的激增，政府雖然積極采取行動(dòng)以提供滿足公眾需求的服務(wù)，但卻很容易使鄰避設(shè)施臨近居民產(chǎn)生公共利益是鄰避決策出發(fā)點(diǎn)的懷疑。這即是鄰避決策創(chuàng)始缺乏一個(gè)相對(duì)普遍的理解與認(rèn)同，政策正當(dāng)性則在政策過(guò)程的起始環(huán)節(jié)缺乏一個(gè)良好的社會(huì)輿論氛圍。

再次，從政策實(shí)施階段來(lái)看，地方政府的過(guò)度自由裁量削弱了政策合法性。由于完備的政策實(shí)施條件只存在于理想狀態(tài)，政策實(shí)施實(shí)際是融合政治與行政的重要環(huán)節(jié)。因此，地方政府會(huì)為貫徹政策而選取集中控制與自由裁量間點(diǎn)作平衡?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府會(huì)受知識(shí)技術(shù)、自身利益等因素限制而調(diào)整規(guī)則，以提升政策實(shí)施有效性。這就往往因政策實(shí)施的靈活性引發(fā)其合法性危機(jī)。放置鄰避決策的語(yǔ)境下，地方政府的過(guò)度靈活操作弱化了環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)機(jī)制)的功能，從而大大降低了規(guī)則設(shè)計(jì)中的多元主體參與的程度。環(huán)評(píng)機(jī)制是鏈接公民參與同環(huán)境保護(hù)的機(jī)制。通過(guò)制度設(shè)計(jì)，環(huán)評(píng)機(jī)制旨在吸納利益相關(guān)者到?jīng)Q策實(shí)施環(huán)節(jié)之中，匯集各方訴求與意見(jiàn)，不斷糾偏公共政策，從而完善公共政策。反之，這個(gè)過(guò)程恰好證明了政策合法性的存在。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目從審批通過(guò)并確認(rèn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)到環(huán)評(píng)報(bào)告經(jīng)由環(huán)保行政部門審批通過(guò)，一共有四個(gè)公民參與旁聽(tīng)與討論的環(huán)節(jié)。然而，事實(shí)上，環(huán)評(píng)機(jī)制的公民參與環(huán)節(jié)在落實(shí)時(shí)被簡(jiǎn)化甚至省略，所以，鄰避決策中政府與居民仍缺乏實(shí)質(zhì)性互動(dòng)。這樣一來(lái)，環(huán)評(píng)機(jī)制的運(yùn)作缺乏操作的透明性，使得公民參與決策的活動(dòng)受到限制，導(dǎo)致最重要的一個(gè)公民參與鄰避決策的機(jī)制形同虛設(shè)。

二、鄰避沖突的化解困境

在鄰避決策的影響之下，鄰避沖突發(fā)生。從其發(fā)生路徑來(lái)看，鄰避沖突中居民的情緒化表現(xiàn)招致地方政府采取“非鄰避化”處置方式壓制。這即是鄰避沖突的困境——集體行動(dòng)被“穩(wěn)定至上”的思路所壓倒，只求表面穩(wěn)定而非化解沖突。隨著權(quán)利意識(shí)和發(fā)達(dá)的信息傳播下專業(yè)知識(shí)的增加，居民未必不會(huì)再來(lái)一次更加劇烈的抗?fàn)?。所以，鄰避沖突的化解困境正在構(gòu)成一種新的和諧社會(huì)的隱患。

首先，社會(huì)抗?fàn)幍姆抢硇?。理性的鄰避訴求是區(qū)域性的鄰避沖突化解的經(jīng)驗(yàn)積累，通常是基于公民社會(huì)責(zé)任感之上，設(shè)施臨近居民與政府或設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)達(dá)成如鄰避經(jīng)濟(jì)賠償、物質(zhì)回饋、鄰避風(fēng)險(xiǎn)保障以及鄰避設(shè)施后期監(jiān)管等協(xié)定。即鄰避沖突的完滿化解意味著是政府與居民雙方妥協(xié)下的利益分配調(diào)整方案的達(dá)成。但是，從國(guó)內(nèi)情況看，鄰避訴求的內(nèi)涵截然不同。國(guó)內(nèi)發(fā)生的鄰避沖突都具有一個(gè)相同的表現(xiàn)，居民往往由于官方渠道下關(guān)于鄰避決策的信息缺失而制謠傳謠。之所以強(qiáng)調(diào)理性缺失帶來(lái)困境，是因?yàn)榧w行動(dòng)在缺乏組織能力時(shí)，情感性因素往往會(huì)主宰集體行動(dòng)的發(fā)展。而這又會(huì)演化成難以控制的暴力事件甚至社會(huì)運(yùn)動(dòng)，危害社會(huì)穩(wěn)定。

其次，政府處置方式的“非鄰避化”。所謂“非鄰避化”，是指政府不承認(rèn)鄰避沖突的鄰避性而以處置群體性事件的方式，壓制沖突。如國(guó)內(nèi)地方政府均以停止垃圾場(chǎng)的修建回應(yīng)居民的情緒性訴求，從而實(shí)現(xiàn)居民停止抗?fàn)幍哪康摹６鴩?guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需要通過(guò)完善鄰避設(shè)施的選址決策過(guò)程、提升與居民協(xié)商的策略性技術(shù)，疏導(dǎo)臨近居民，化解鄰避沖突。

在國(guó)內(nèi)地方政府看來(lái)，鄰避沖突是長(zhǎng)期以來(lái)官民信任缺失的情緒性發(fā)泄。根據(jù)前人的研究，鄰避情結(jié)影響鄰避沖突發(fā)生，它不是單純的居民自利動(dòng)機(jī)與情緒性發(fā)泄的產(chǎn)物，而是在利益分配不均前提下，公民權(quán)利意識(shí)激增催生的對(duì)公共服務(wù)缺陷修正的客觀要求。鄰避沖突應(yīng)該被看作城市化進(jìn)程中的常態(tài)問(wèn)題。相反，國(guó)內(nèi)地方政府雖然試圖通過(guò)協(xié)商式對(duì)話以平息居民眾怒，但僅停留在危機(jī)公關(guān)層面，而未直視鄰避沖突問(wèn)題的本質(zhì)。實(shí)際上，這種問(wèn)題在我國(guó)城市化進(jìn)程中早已出現(xiàn)，比如城市拆遷引發(fā)的釘子戶抗?fàn)?，教育資源分配不均造成的“高考移民”現(xiàn)象，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)均指向多重因素影響下的利益分配問(wèn)題。問(wèn)題的解決最終往往沿著“怕亂求穩(wěn)”的思路展開(kāi)，政府越是壓制，反抗反彈的越劇烈，甚至?xí)l(fā)暴力沖突。因而，政府被居民義憤的情緒表象蒙蔽，進(jìn)入信任差距的窠臼，這勢(shì)必使得常態(tài)問(wèn)題進(jìn)入死胡同。由此，政府帶有“維穩(wěn)”立場(chǎng)的“鄰避沖突”化解方式，只是暫時(shí)緩解了居民的不滿情緒，維持了表面上穩(wěn)定的社會(huì)秩序，但鄰避問(wèn)題的擱置實(shí)際上為城市化的深入與和諧社會(huì)的構(gòu)建埋下隱患。

再次，在居民非理性化的抗?fàn)幣c政府非鄰避化的處置互相作用下，鄰避沖突暴露了公民參與能力、公民精神的孱弱，反過(guò)來(lái)，這又加劇了情緒因素誘使沖突雙方偏離目標(biāo)邏輯的程度，使得鄰避沖突越發(fā)鋌而走險(xiǎn)，乃至鄰避沖突在化解層面徘徊不前。

從政治學(xué)的角度看，沖突的背后是權(quán)力之間的制衡。權(quán)力存在于不同維度，鄰避沖突是雙方在決策層面運(yùn)用權(quán)力開(kāi)展的活動(dòng)。政府為提升公共福祉會(huì)要求公民自覺(jué)履行義務(wù)。同樣，伴隨著權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，公民同樣可以走上街頭以保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公民合法健康財(cái)產(chǎn)權(quán)的口號(hào)回應(yīng)政府的決定，并施加影響。在這過(guò)程中，政府與社會(huì)均受到了情感以及文化因素的激勵(lì)，這是無(wú)法與利害關(guān)系的動(dòng)機(jī)相剝離的。然而，我國(guó)目前發(fā)生的鄰避沖突中，情感因素卻往往遮掩了問(wèn)題的本質(zhì)。也就是說(shuō)，利害關(guān)系趨勢(shì)下的沖突卻最終會(huì)演化成一種純粹的情緒發(fā)泄。與此同時(shí)，不分情況的借鑒前例令地方政府慣于采取強(qiáng)制態(tài)度，迅速壓制沖突以避免公民發(fā)泄情緒帶來(lái)的社會(huì)震動(dòng)。如此，本是維權(quán)動(dòng)機(jī)的沖突竟向泄憤性事件的方向偏離，這顯然使鄰避治理成了空中樓閣。其原因有二，一是公共領(lǐng)域內(nèi)尚未形成具備現(xiàn)代公民德性的穩(wěn)定群體;二是“數(shù)據(jù)鴻溝”為公民參與設(shè)置了客觀屏障。具有公民德行的公民不僅是一個(gè)經(jīng)營(yíng)自身事務(wù)的“細(xì)民”，而且是以國(guó)家和社會(huì)利益為重，關(guān)心國(guó)計(jì)民生的理想公民、有德之人。我國(guó)鄰避沖突中的居民已能在權(quán)利意識(shí)的驅(qū)使下對(duì)自己認(rèn)為不公或是奢侈的公共措施提出反對(duì)。但是，垃圾焚燒廠、PX項(xiàng)目之類涉及大量專業(yè)知識(shí)的公共決策，公民參與受制于目前的政府信息公開(kāi)程度，往往流于形式，質(zhì)量不高。

三、吸納與嵌入:鄰避沖突的困境超越

鄰避沖突的化解困境主要在于兩個(gè)原因:第一，非理性的鄰避訴求主導(dǎo)了鄰避沖突，致使偏離軌道發(fā)展;第二，政府“非鄰避化”的處置方式，既激化了居民的不滿情緒，又?jǐn)R置了鄰避問(wèn)題，使其滯留于沖突而未能進(jìn)入鄰避治理環(huán)節(jié)。如何化解鄰避沖突則是亟待解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，借鑒政治吸納與嵌入主義是取得鄰避沖突化解的突破口。

首先，政治制度吸納鄰避沖突?！拔{”原是管理學(xué)理論中的概念，是指企業(yè)在戰(zhàn)略管理中，在對(duì)外部知識(shí)獲取與消化的基礎(chǔ)上，將外部知識(shí)與企業(yè)原有知識(shí)有效整合和利用的一系列組織管理和過(guò)程。而所謂政治吸納，通常是指政治體系對(duì)社會(huì)變遷過(guò)程中新興利益群體的權(quán)力訴求和參與行動(dòng)的納入與整合過(guò)程，吸納的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)多元主體的參與政治，吸納的價(jià)值取決于動(dòng)詞的主語(yǔ)與賓語(yǔ)之間關(guān)系的屬性。放到國(guó)內(nèi)政治的語(yǔ)境下，吸納是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中保持政治穩(wěn)定，使體制外多元政治參與訴求有序釋放的選擇。集體行動(dòng)作為一種體制外的政治行為，其目的顯然是希望實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)變遷的目標(biāo)。鄰避沖突即是受損居民渴望更為公正的利益分配訴求下的行為。而受現(xiàn)有政治開(kāi)放程度、公民政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、公民責(zé)任感等限制，政治吸納集體行動(dòng)的選擇是增進(jìn)居民訴求進(jìn)入體制內(nèi)，并影響鄰避決策的切入點(diǎn)。

其次，鄰避沖突的嵌入式行動(dòng)。所謂嵌入，源自于波蘭尼對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間關(guān)系的洞察，是指由市場(chǎng)組成的經(jīng)濟(jì)體系是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系而存在的現(xiàn)實(shí)。此概念是為了批判傳統(tǒng)自由主義認(rèn)為的社會(huì)從屬于市場(chǎng)的常規(guī)理論。市場(chǎng)只不過(guò)是經(jīng)濟(jì)生活中的附屬品，必須依賴于信任、相互理解和法律等社會(huì)對(duì)契約的強(qiáng)制執(zhí)行。而經(jīng)濟(jì)制度更是浸沒(méi)在普遍的社會(huì)關(guān)系中的，受到社會(huì)權(quán)威的控制和規(guī)制。借用嵌入的概念，是為強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)始終是受制于國(guó)家社會(huì)關(guān)系而又自發(fā)形成的，集體行動(dòng)的演化也會(huì)受到國(guó)家社會(huì)關(guān)系的控制。一方面，從集體行動(dòng)的必備條件來(lái)看，中介組織的參與有助于實(shí)現(xiàn)組織力的達(dá)成，因?yàn)樗鶕碛械馁Y源、目標(biāo)等均將增強(qiáng)集體行動(dòng)的有效動(dòng)員，有助于實(shí)現(xiàn)群體利益的達(dá)成，從而促成一次成功的集體行動(dòng)。而如果一個(gè)集體行動(dòng)組織能力不足，其發(fā)展方向由情緒性因素主導(dǎo)的可能大大增加。缺乏發(fā)育良好的社會(huì)中介組織鏈接國(guó)家與社會(huì)，是我國(guó)當(dāng)下的政治社會(huì)環(huán)境，而且事實(shí)上，它確實(shí)是鄰避沖突的參與者未能形成明晰的理性訴求的結(jié)構(gòu)性因素。另一方面，國(guó)家屬性也迫使集體行動(dòng)參與者從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，考慮行動(dòng)策略的有效性。在西方國(guó)家，立憲主義下的國(guó)家統(tǒng)治同公民社會(huì)的制衡力量早已形成。即便如此，也出現(xiàn)了社會(huì)運(yùn)動(dòng)的制度化現(xiàn)象，比如英美國(guó)家對(duì)于工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的工人罷工運(yùn)動(dòng)合法化。我國(guó)目前的政治開(kāi)放程度等均迫使集體行動(dòng)的參與者，尤其是積極的組織者們，要選擇接近體制內(nèi)渠道的路徑，以尋求表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。

再次，現(xiàn)實(shí)中的一些政府嘗試已經(jīng)表明，政治制度吸納鄰避沖突與鄰避沖突嵌入行動(dòng)的兩相結(jié)合已逐漸浮出理論的構(gòu)想層面而見(jiàn)諸實(shí)踐。如在上海松江發(fā)生的垃圾場(chǎng)抗議事件中，積極業(yè)主代表曾經(jīng)在發(fā)起集體“散步”前，私下主動(dòng)與區(qū)政府取得聯(lián)系并與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商，保證居民以理性方式抗?fàn)?。政府方則回報(bào)式的答應(yīng)提前安排醫(yī)護(hù)人員及設(shè)備，以防止現(xiàn)場(chǎng)集體抗議中出現(xiàn)不測(cè)。并且答應(yīng)在集體散步完成后，與居民代表面對(duì)面聽(tīng)取居民代表的意見(jiàn)建議，協(xié)商鄰避設(shè)施的相關(guān)事宜。除此之外，區(qū)政府在鄰避沖突結(jié)束后，低調(diào)地呈現(xiàn)了回應(yīng)居民的合理訴求的積極態(tài)度，這可能是政府主導(dǎo)下的鄰避治理的開(kāi)端。在集體“散步”以小部分參與者同警察發(fā)生沖突的方式收?qǐng)龊螅瑓^(qū)政府邀請(qǐng)并陪同居民代表參觀了垃圾場(chǎng)的運(yùn)作車間。參觀時(shí)，由廠區(qū)技術(shù)與管理人員向居民代表介紹垃圾處置的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，尤其是對(duì)居民提出的質(zhì)疑一一作答。并且，政府通過(guò)讓居民親歷現(xiàn)場(chǎng)，見(jiàn)證計(jì)劃中的垃圾場(chǎng)焚燒線并未修建，從而消除坊間的“垃圾焚燒線已暗地里上馬運(yùn)行”的謠言。事后，由居民代表撰寫的參觀報(bào)告出現(xiàn)在了業(yè)主論壇內(nèi)專門設(shè)置的板塊中。政治對(duì)集體行動(dòng)的吸納與集體行動(dòng)的嵌入政治，是目前的國(guó)家社會(huì)關(guān)系下，集體行動(dòng)參與者尋求利益訴求的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的具有創(chuàng)意的突破。

四、結(jié)語(yǔ)

鄰避沖突的化解困境在于政府與鄰避沖突參與居民間雙方的隔閡。由于居民訴求的非理性，使得集體行動(dòng)沿著區(qū)域性經(jīng)驗(yàn)下的軌道發(fā)展。這當(dāng)然是受現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)條件的限制所迫，但也不排除文化慣性的影響?！鞍咽虑轸[大”的觀念依舊在一部分參與鄰避沖突的居民身上表現(xiàn)出來(lái)，無(wú)法將不滿情緒轉(zhuǎn)化為理性的鄰避型訴求，這無(wú)疑是干擾地方政府判斷的內(nèi)部原因。與此同時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府依舊堅(jiān)守社會(huì)沖突處置“怕亂求穩(wěn)”的老路子，而回避鄰避設(shè)施的內(nèi)核——利益分配不均問(wèn)題，這無(wú)疑是在加劇居民怨憤情緒。鄰避沖突若總是在信任差距等現(xiàn)象層面的問(wèn)題上糾纏，是無(wú)益于將沖突化解轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題的治理的。鄰避沖突后的政府與居民互動(dòng)可以被看作是超越鄰避沖突困境的嘗試與突破。集體行動(dòng)的嵌入并不符合傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論關(guān)于集體行動(dòng)的定位，即它應(yīng)是一種制度外的政治行為。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下政治社會(huì)條件下，鄰避沖突如果被定位在官民信任差距而導(dǎo)致的社會(huì)沖突，這樣只會(huì)將一個(gè)城市化進(jìn)程中的常態(tài)問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化，將其引向更為捉摸不定的僵死局面，從而無(wú)益于鄰避沖突的化解。相反，如果政府能正確認(rèn)識(shí)當(dāng)下的社會(huì)政治關(guān)系，主動(dòng)轉(zhuǎn)變鄰避沖突的化解思路，吸納草根精英，鼓勵(lì)公眾嵌入式地開(kāi)展集體行動(dòng)，從而引導(dǎo)鄰避治理步入正軌，才能從根本上解決鄰避設(shè)施帶來(lái)的利益不均衡分配問(wèn)題。個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)是否能夠推廣成為一種模式，這還需要大量嚴(yán)密的論證與實(shí)踐的操作，但這應(yīng)該會(huì)是目前政府主導(dǎo)的社會(huì)下，鄰避沖突困境化解的一種可能。

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