服務(wù)治理視角下人民銀行內(nèi)審增加價(jià)值的探討

中國人民銀行黃岡市中心支行 賈 梅

中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司 張 蓓

服務(wù)治理視角下人民銀行內(nèi)審增加價(jià)值的探討

中國人民銀行黃岡市中心支行 賈 梅

中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司 張 蓓

在央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的大背景下，深入探索內(nèi)審服務(wù)央行治理、增加組織價(jià)值的途徑和機(jī)制，是推動央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的深層次要求。本文分析了央行內(nèi)審服務(wù)治理、增加價(jià)值的基點(diǎn)、作用和影響因素，闡明了服務(wù)治理視角下央行內(nèi)審增加組織價(jià)值的路徑。

央行內(nèi)審；服務(wù)治理；增加價(jià)值

一、治理、內(nèi)審價(jià)值增值的理論概述

治理和內(nèi)審價(jià)值增值的理論基礎(chǔ)是委托代理理論與受托責(zé)任理論。

“治理”是聯(lián)系組織內(nèi)部以及外部各利益關(guān)系人的正式和非正式關(guān)系的制度安排，以便使各利益關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，實(shí)現(xiàn)組織效率和公平的合理統(tǒng)一。其產(chǎn)生的根本原因是在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的條件下，由于所有者和經(jīng)營者的利益不一致而產(chǎn)生的委托—代理關(guān)系。治理的實(shí)質(zhì)是確保經(jīng)營者的行為符合利益相關(guān)者的利益，核心是內(nèi)部控制。好的治理能夠形成適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制以實(shí)現(xiàn)利益者相關(guān)者的目標(biāo)，促進(jìn)有效監(jiān)督，最終降低成本，激勵組織更有效地利用資源。

“增加價(jià)值”是指組織的設(shè)立是為其所有者、其他利益關(guān)系方、顧客和客戶創(chuàng)造價(jià)值或謀取利益。國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(IIA)將內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)表述為“增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計(jì)的使命是為了滿足組織的要求，是內(nèi)部審計(jì)通過確認(rèn)和咨詢服務(wù)，增加組織實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的機(jī)會，確認(rèn)運(yùn)營的改進(jìn)，并(或)降低風(fēng)險(xiǎn)暴露的程度，從而為組織創(chuàng)造價(jià)值。委托—代理理論認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)可以降低委托人和代理人之間的信息不對稱問題，增加組織價(jià)值。

由此可見，治理與內(nèi)審價(jià)值增值的本質(zhì)是相同的，即促使委托人和代理人的雙方利益達(dá)到最大化。

二、央行內(nèi)審服務(wù)治理、增加價(jià)值的基點(diǎn)和作用

(一)央行內(nèi)審服務(wù)治理、增加價(jià)值的基點(diǎn)。

1.服務(wù)治理方面。央行治理架構(gòu)的內(nèi)容主要包括：所有權(quán)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策體系、各利益相關(guān)者(與公眾、金融機(jī)構(gòu)、政府)的關(guān)系、管理方式和具體制度等，包含治理層面的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的設(shè)置，以及與其配套的人力資源、績效評價(jià)與激勵、內(nèi)部控制等運(yùn)行機(jī)制?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定，中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制。內(nèi)審司屬人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對行長負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人民銀行內(nèi)審服務(wù)治理著眼于在人力資源配置、績效評價(jià)與激勵、內(nèi)控監(jiān)督等配套運(yùn)行機(jī)制方面，探索構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、履職績效審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計(jì)等多項(xiàng)控制模式，充分發(fā)揮內(nèi)審在央行治理架構(gòu)中的地位和作用。

2.增加價(jià)值方面。一是顯性價(jià)值。顯性價(jià)值來自內(nèi)部審計(jì)的鑒證、評價(jià)功能。通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)和離任審計(jì)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動進(jìn)行綜合評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隱患，糾正違紀(jì)違規(guī)，防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)；通過各類業(yè)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì)，改善業(yè)務(wù)運(yùn)行的效率效果，為行領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。二是隱性價(jià)值。內(nèi)審部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，客觀上對央行內(nèi)部的管理者和業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生威懾作用，促使領(lǐng)導(dǎo)干部提升責(zé)任意識，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范管理的自覺性；督促業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)自身建設(shè)，改進(jìn)管理，防范風(fēng)險(xiǎn)；這些被動“自控”行為導(dǎo)致增加價(jià)值。此外，內(nèi)審?fù)ㄟ^確認(rèn)、咨詢服務(wù)，充當(dāng)顧問角色，提出合理化建議，也體現(xiàn)增加價(jià)值。隱性價(jià)值通過各部門相互協(xié)調(diào)配合和良性循環(huán)實(shí)現(xiàn)，是驅(qū)動內(nèi)審增加價(jià)值的主要動力。

(二)央行內(nèi)審在服務(wù)治理、增加價(jià)值中的重要作用。

1.保障科學(xué)履職。人民銀行內(nèi)部審計(jì)通過項(xiàng)目審計(jì)的方式，介入組織內(nèi)部治理過程。經(jīng)過轉(zhuǎn)型與發(fā)展，人民銀行內(nèi)審已從傳統(tǒng)的監(jiān)督向監(jiān)督與評價(jià)、咨詢并重的角色轉(zhuǎn)變。隨著審計(jì)轉(zhuǎn)型的推行和實(shí)施，人民銀行內(nèi)部審計(jì)開始根據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效果原則，幫助決策層改進(jìn)管理方式，提高行政效率，降低行政成本，從制度、機(jī)制上解決問題，促進(jìn)提高工作效率，規(guī)范治理過程，確保各級行依法、正確、有效履行職責(zé)。

2.促進(jìn)民主管理。央行內(nèi)審工作已從單純的“財(cái)務(wù)審計(jì)”向“管理審計(jì)”轉(zhuǎn)變。具體來說，就是對民主管理決策的可行性和合理性、央行整體工作和各部門業(yè)務(wù)活動的遵循性、制訂各項(xiàng)規(guī)章制度的完整性和有效性進(jìn)行評價(jià)。除了及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀提出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題外，更側(cè)重于提出切合實(shí)際的審計(jì)建議和意見，為行領(lǐng)導(dǎo)決策和監(jiān)督提供信息支持，保證人民銀行整個(gè)系統(tǒng)權(quán)力制衡機(jī)制的有效運(yùn)行。

3.管控組織風(fēng)險(xiǎn)。通過科學(xué)、有效、可行的風(fēng)險(xiǎn)識別，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對每一風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)明確其控制要點(diǎn)，制定統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)控評價(jià)量化指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控和有效管理，改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制體系，規(guī)避央行在履職過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，依托風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測管理系統(tǒng)，通過開展對內(nèi)部控制狀況、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)控，督促被審計(jì)單位或部門查找風(fēng)險(xiǎn)隱患和管理漏洞并進(jìn)行預(yù)警和補(bǔ)漏，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)在央行中的價(jià)值增值。

4.完善內(nèi)部控制。內(nèi)部控制屬于治理范疇，是為了保證管理和業(yè)務(wù)目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)，制定并組織實(shí)施對內(nèi)設(shè)部門和人員從事的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理和相互制約的措施、程序和方法。建立以內(nèi)部控制為主線的監(jiān)控機(jī)制，將內(nèi)部審計(jì)活動滲透到組織運(yùn)營的具體業(yè)務(wù)，使“點(diǎn)控制”、“流程控制”和“事后反制”有機(jī)融合，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控和治理的目標(biāo)，保證各項(xiàng)管理活動沿著有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方向發(fā)展，進(jìn)而不斷增加組織價(jià)值。

5.優(yōu)化治理環(huán)境。治理就是“控制環(huán)境”，是央行整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的基石，包括央行文化、價(jià)值觀念、道德規(guī)范、人文環(huán)境以及與此相適應(yīng)的治理機(jī)構(gòu)和決策等。內(nèi)部審計(jì)通過開展內(nèi)控評估，評價(jià)央行文化、道德建設(shè)以及其他“軟控制”過程的有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理環(huán)境中的缺陷，提出完善和優(yōu)化建議，促進(jìn)增加組織價(jià)值。

三、央行內(nèi)審在服務(wù)治理中影響增加價(jià)值的因素

1.獨(dú)立性制約。人民銀行內(nèi)審工作實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門在本行對行長負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)接受上級行內(nèi)審部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

央行內(nèi)審的組織架構(gòu)具有兩個(gè)特征：一是與各職能部門地位相同，在組織、經(jīng)濟(jì)和人員的配置上依附于本行；二是審計(jì)報(bào)告具有二維性，即先向本級行行長報(bào)告，再向上級內(nèi)審部門報(bào)告。以上特征難以保證內(nèi)審的獨(dú)立性：一方面，開展同級監(jiān)督時(shí)，內(nèi)審部門與審計(jì)對象層次地位相同，人情顧慮較多；另一方面，在審計(jì)報(bào)告中，如果一些重大或敏感問題涉及本行利益時(shí)，往往會有選擇性上報(bào)，導(dǎo)致報(bào)告信息出現(xiàn)“過濾”或“失真”現(xiàn)象。

2.軟實(shí)力相對落后。一是央行內(nèi)審文化理念較落后。央行內(nèi)審部門成立以來，內(nèi)審的價(jià)值取向長期以查錯(cuò)糾弊為主，最終要確定問題責(zé)任人并對責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，責(zé)任人自然對內(nèi)審產(chǎn)生抵觸情緒。二是合規(guī)性審計(jì)思維根深蒂固。傳統(tǒng)審計(jì)方式是“用制度比照，拿尺子丈量”，對現(xiàn)有機(jī)制、體制、制度本身存在的弊端難以觸及或提出質(zhì)疑，審計(jì)建議難具瞻前性和預(yù)見性，對治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以起到實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用。三是審計(jì)方式滯后。內(nèi)審方式仍以事后監(jiān)督為主，對事前分析和事中監(jiān)控手段有限，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用和非現(xiàn)場審計(jì)模式尚未鋪開，監(jiān)督的有效性和及時(shí)性大打折扣。

3.咨詢職能薄弱。人民銀行內(nèi)審長期以來職能以確認(rèn)為主，轉(zhuǎn)型尚處于起步階段，雖然在確立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式、探索績效審計(jì)等方面取得了一定成效，但內(nèi)審價(jià)值體現(xiàn)與決策管理層現(xiàn)實(shí)需求之間還有差距，對內(nèi)審服務(wù)治理、咨詢職能的認(rèn)知度不高，對于內(nèi)部控制培訓(xùn)、業(yè)務(wù)流程審核、標(biāo)桿比較、信息技術(shù)和系統(tǒng)開發(fā)以及績效測評系統(tǒng)設(shè)計(jì)等咨詢性業(yè)務(wù)，難以提出改善效果或提高效率的建議、幫助設(shè)計(jì)糾正的措施、提供系統(tǒng)設(shè)計(jì)所需的控制或衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.成果運(yùn)用不充分。央行內(nèi)審部門在現(xiàn)場審計(jì)、非現(xiàn)場監(jiān)管和內(nèi)審調(diào)查活動中，形成了豐富的內(nèi)部審計(jì)成果。但內(nèi)審成果的應(yīng)用性普遍不高，綜合利用率低，開發(fā)程度也明顯不足，造成內(nèi)審成果的大量沉淀，未迅速高效地轉(zhuǎn)化為應(yīng)用效益。一是未形成內(nèi)審成果共享機(jī)制，一些反映內(nèi)審成果的載體較少，未能和其他職能部門相互借鑒，導(dǎo)致重復(fù)勞動，浪費(fèi)人力、財(cái)力；二是內(nèi)審成果的深加工、精加工不足，內(nèi)審報(bào)告只滿足于整理、歸納問題，未能通過表象進(jìn)行系統(tǒng)性分析形成“精品”；三是大量的無形成果，如審計(jì)方式的創(chuàng)新、審計(jì)技術(shù)的革新、內(nèi)審人員的經(jīng)驗(yàn)等，尚未形成信息載體或資料庫。

四、服務(wù)治理視角下央行內(nèi)審增加組織價(jià)值的路徑選擇

1.通過持續(xù)優(yōu)化治理環(huán)境，促進(jìn)內(nèi)審增加價(jià)值。一是強(qiáng)化服務(wù)治理理念，堅(jiān)持以服務(wù)治理為中心，在服務(wù)央行治理這一目標(biāo)的指引下，由外生介入型查錯(cuò)糾弊功能，向內(nèi)生融入型、更多地服務(wù)治理作用轉(zhuǎn)變；關(guān)注人民銀行履職和管理機(jī)制中的風(fēng)險(xiǎn)以及人財(cái)物等資產(chǎn)配置的效率與效果，以滿足央行治理的需要。二是優(yōu)化組織治理框架，保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于被監(jiān)督者，內(nèi)部審計(jì)在開展業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)核算、人員提拔等方面應(yīng)不受其他因素牽制，以避免審計(jì)人員在工作中受到任何利益沖突。行長要加強(qiáng)與內(nèi)審人員的直接溝通和互動，親自聽取審計(jì)分析和建議；內(nèi)審人員對審計(jì)報(bào)告客觀性負(fù)責(zé)，做到事實(shí)清楚，判斷準(zhǔn)確，建議可行，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。三是保證內(nèi)審團(tuán)隊(duì)的知識結(jié)構(gòu)，內(nèi)審隊(duì)伍應(yīng)由各種資歷的專業(yè)人才組成，有計(jì)劃地培養(yǎng)政治、業(yè)務(wù)雙過硬的復(fù)合型人才，同時(shí)保證內(nèi)審人員的后續(xù)教育和職業(yè)化教育。

2.通過評價(jià)并改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制過程，促進(jìn)內(nèi)審增加價(jià)值。扎實(shí)開展內(nèi)部控制自我評估活動，通過設(shè)計(jì)、規(guī)劃和運(yùn)行內(nèi)控自我評估程序，以崗位職責(zé)和操作規(guī)程為中心開展自我調(diào)節(jié)和自我完善，讓全體員工參與對內(nèi)控制度本身及效果、效率的評價(jià)，提高全員風(fēng)險(xiǎn)識別和管理能力；在風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，內(nèi)審部門獨(dú)立行使第三方監(jiān)督職責(zé)，保證風(fēng)險(xiǎn)管理和評價(jià)的客觀性和公正性，促進(jìn)內(nèi)審向服務(wù)治理的目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變。探索建立基于風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制評價(jià)體系，以人民銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理基期數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對內(nèi)控環(huán)境、控制活動、風(fēng)險(xiǎn)識別與評估、信息交流與反饋、監(jiān)督等五要素開展評價(jià)，衡量內(nèi)部控制的建立、執(zhí)行和效果，尋找薄弱環(huán)節(jié)并向管理層提出建設(shè)性意見。

3.通過“多產(chǎn)品”的內(nèi)審咨詢服務(wù)，促進(jìn)內(nèi)審增加價(jià)值。充分發(fā)揮內(nèi)審咨詢作用，以積極主動的姿態(tài)、自我營銷的方式大力宣傳內(nèi)審咨詢服務(wù)，加強(qiáng)與各業(yè)務(wù)職能部門的交流溝通，建立內(nèi)審綜合分析機(jī)制、交流磋商機(jī)制以及成果共享機(jī)制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)審與各職能部門價(jià)值取向和目標(biāo)取向的一致性，變被動審計(jì)為主動參與，豐富服務(wù)治理內(nèi)涵，拓寬增加價(jià)值空間。開展“多品種”的內(nèi)審咨詢服務(wù)，圍繞央行制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)、實(shí)施業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部資源配置等情況提供專業(yè)咨詢和建議，總結(jié)和完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方法，在加強(qiáng)內(nèi)部控制、完善現(xiàn)代治理、提升績效水平等方面提出建設(shè)性意見。

4.通過創(chuàng)新先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)手段，促進(jìn)內(nèi)審增加價(jià)值。提高審計(jì)信息化技術(shù)水平，以“人民銀行內(nèi)審綜合管理系統(tǒng)”為平臺，開發(fā)基于同一環(huán)境、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)的在線審計(jì)軟件，對業(yè)務(wù)合規(guī)性及風(fēng)險(xiǎn)狀況及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，提供審計(jì)線索。加大計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用力度，開發(fā)、推行輔助審計(jì)軟件，逐步實(shí)現(xiàn)從辦公自動化、電子賬簿審計(jì)向“三位一體”的電子數(shù)據(jù)審計(jì)、信息系統(tǒng)審計(jì)和信息系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)轉(zhuǎn)變。鼓勵內(nèi)審部門自主創(chuàng)新，除傳統(tǒng)的查閱資料、憑證賬表外，更多地采取個(gè)別詢問、調(diào)查問卷、多層次座談、穿行測試、Excel表單數(shù)據(jù)分析等方法開展審計(jì)，運(yùn)用層次分析法、德爾斐法、平衡計(jì)分卡、模糊綜合評判法等先進(jìn)理論指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。

5.通過提升內(nèi)審成果的綜合利用水平，促進(jìn)內(nèi)審增加價(jià)值。實(shí)現(xiàn)內(nèi)審成果向管理效益的轉(zhuǎn)化。一是提高內(nèi)審綜合分析水平，對零散的、碎片化的審計(jì)信息進(jìn)行“精加工”，使無形成果有形化、分散成果集中化、抽象成果具體化，提高成果的可利用程度。二是創(chuàng)建成果信息載體，實(shí)現(xiàn)成果共享。通過交流磋商會議、監(jiān)督信息簡報(bào)、信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺等方式，與各業(yè)務(wù)職能部門、其他監(jiān)督部門相互通報(bào)、共享審計(jì)監(jiān)督成果，形成監(jiān)督合力，避免多頭監(jiān)管、浪費(fèi)資源。三是將內(nèi)審成果與領(lǐng)導(dǎo)干部考核、干部選拔任用和干部監(jiān)督管理、廉政建設(shè)考核結(jié)合起來，強(qiáng)化對違規(guī)問題的整改力度，提升內(nèi)審監(jiān)督的有效性，從而完善組織治理、增加組織價(jià)值。

略)

F239.1

：A

：2095-3151(2014)37-0054-04