《環(huán)保法草案》下的公眾環(huán)境公益訴權(quán)問(wèn)題
——以公眾環(huán)境權(quán)為視角

王志強(qiáng)

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071）

《環(huán)保法草案》下的公眾環(huán)境公益訴權(quán)問(wèn)題
——以公眾環(huán)境權(quán)為視角

王志強(qiáng)

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071）

《環(huán)保法草案》將訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，引發(fā)了學(xué)界的廣泛爭(zhēng)議，然而這種爭(zhēng)議多半停留在訴訟類型化視角下對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、NGO等組織自身的優(yōu)劣勢(shì)等方面進(jìn)行具體技術(shù)角度分析，并未真正找尋環(huán)境公益訴訟主體的理論邏輯基石——公眾環(huán)境權(quán)。因此，從權(quán)利構(gòu)造角度入手，確立公眾的環(huán)境權(quán)，進(jìn)而理清訴訟原告資格的紛爭(zhēng)，賦予公眾環(huán)境公益訴權(quán)，是當(dāng)前《環(huán)保法》修改的應(yīng)有之義。

公眾環(huán)境權(quán)；環(huán)境公益訴訟；權(quán)利；訴權(quán)

自從2005年?yáng)|北松花江水污染事件以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模的環(huán)境污染事件開始集中爆發(fā)，江蘇無(wú)錫太湖水污染、浙江紹興血鉛超標(biāo)、云南曲靖鉻污染、康菲中國(guó)渤海漏油事件……直到近來(lái)舉國(guó)上下深受其害的PM 2.5霾污染，這些現(xiàn)實(shí)情境里的環(huán)境生態(tài)，再次聚焦于《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法草案》）的制度設(shè)計(jì)與修改方向。作為環(huán)保法的核心問(wèn)題之一，草案將原告資格設(shè)定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，而未將一般公眾納入其中。法律未賦予公眾的環(huán)境公益訴權(quán)，這在一定意義上導(dǎo)致了環(huán)境司法效能的滯后性，出現(xiàn)了環(huán)境之權(quán)與環(huán)境之訴的斷層。因此，正視環(huán)境權(quán)，確認(rèn)公眾環(huán)境權(quán)，進(jìn)而在法律邏輯上將一般公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍，賦予公民環(huán)境公益訴權(quán)，是解決當(dāng)前爭(zhēng)議困境的方法。

一、環(huán)境公益訴訟下的公眾環(huán)境公益訴權(quán)

環(huán)境公益訴訟，即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、其他組織的違法行為或者不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或者即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的自然人、法人、其他組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的下位概念。公益訴訟又與私益訴訟相對(duì)，與私益訴訟針對(duì)個(gè)人權(quán)利受損情形下直接利害關(guān)系人向法院提起訴訟的權(quán)利救濟(jì)模式不同，公益訴訟在如下兩方面與之相區(qū)別：在訴訟請(qǐng)求方面，公益訴訟排除特定的個(gè)人私益救濟(jì)而著眼于維護(hù)社會(huì)公共利益，表現(xiàn)為訴求的利益公共性；在起訴主體方面，公益訴訟突破直接利害關(guān)系人的限制而形成了多層次的范圍，表現(xiàn)為主體的非單一性。具體到環(huán)境公益訴訟，環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、NGO組織、法人、公民等都是理論上原告范圍的可選項(xiàng)，但是在立法實(shí)踐中，當(dāng)前的《環(huán)保法草案》第48條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”，將公益訴訟的原告范圍限制為“環(huán)保聯(lián)合會(huì)”這一社會(huì)團(tuán)體，而排除了處于原告基礎(chǔ)范圍層面的“公民”這一訴權(quán)主體，因此，一般公民是否具有原告資格成為環(huán)境公益訴訟的重要爭(zhēng)議之一。

公民是否具有環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是公眾的環(huán)境公益訴權(quán)問(wèn)題，最早確立公眾環(huán)境公益訴權(quán)的是美國(guó)1970年通過(guò)的《清潔空氣法》，此后多達(dá)16部聯(lián)邦環(huán)境法律都明文歸定了該條款。所謂公眾環(huán)境訴權(quán)，是指公眾在環(huán)境公共利益受到公權(quán)力主體或者私權(quán)利主體侵害時(shí)享有的司法救濟(jì)權(quán)利。作為公眾在維護(hù)環(huán)境公益過(guò)程中的利益訴求，這種程序性權(quán)利并不能直接作用于環(huán)境公共利益的維護(hù)，只能依靠提起環(huán)境公益訴訟，借助司法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境利益。因此，從權(quán)利本身的樣態(tài)出發(fā)，其具有如下性質(zhì)：

（一）公眾環(huán)境公益訴權(quán)是公益性權(quán)利

1.救濟(jì)內(nèi)容的預(yù)防性——預(yù)防公眾環(huán)境利益受損

環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生通常具有滯后性和不可逆性，一旦形成環(huán)境事故，會(huì)造成巨大損害，環(huán)境恢復(fù)周期較長(zhǎng)甚至難以恢復(fù)，所以，要允許公眾通過(guò)行使環(huán)境公眾訴權(quán)將損害結(jié)果在發(fā)生或者形成之前就予以排除，以最大限度地減少對(duì)公眾利益的侵害；加之環(huán)境污染或者生態(tài)破壞產(chǎn)生的損害賠償問(wèn)題十分復(fù)雜，如將私益訴訟的損害賠償問(wèn)題作為公益訴權(quán)的內(nèi)容之一，不利于環(huán)境公眾利益的維護(hù)。因此，環(huán)境公益訴權(quán)救濟(jì)的預(yù)防性在于防止或者減輕環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生。

2.裁判效力的廣泛性——保護(hù)公眾環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)

公眾在行使環(huán)境公益訴權(quán)時(shí)，由于其主張及訴求以公共利益為內(nèi)容，所以原被告之間對(duì)立的法律關(guān)系具有公共性、同向性、集合性，進(jìn)而背后的利益攸關(guān)人也呈現(xiàn)多域化和規(guī)模化的特點(diǎn)，法院的生效判決在效力上除直接拘束當(dāng)事人外，更為重要的是對(duì)未參訴的利益公共體產(chǎn)生的拘束力。也正是裁判效力的廣泛性以及其對(duì)公共環(huán)境政策的潛在影響，造成環(huán)境公益訴訟過(guò)程中的多重利益對(duì)抗，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等都成為左右判決的因素，但是都無(wú)法脫離于公益性的本來(lái)基礎(chǔ)。

（二）公眾環(huán)境公益訴權(quán)是環(huán)境性公權(quán)利

1.公眾環(huán)境公益訴權(quán)是促進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理的公權(quán)利

馬克思在《論猶太人問(wèn)題》中提出，公民參與國(guó)家公共事務(wù)，即為“公人”，其參與國(guó)家公共事務(wù)管理的權(quán)利就是“公權(quán)利”。[1]9公眾將牽涉社會(huì)公益的問(wèn)題集中傳達(dá)到整個(gè)公共領(lǐng)域之中，形成了社會(huì)公眾的共同訴求。這種公權(quán)利同國(guó)家這一政治共同體相結(jié)合，相互促進(jìn)了公民權(quán)與國(guó)家權(quán)的發(fā)展與完善，并且成為各自不可或缺的組成部分之一。具體到環(huán)境領(lǐng)域，公眾可以通過(guò)行使環(huán)境公益訴權(quán)達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身公民權(quán)，參與國(guó)家公共環(huán)境治理的目的。

2.公眾環(huán)境公益訴權(quán)是對(duì)抗國(guó)家環(huán)境公權(quán)力的公權(quán)利

在環(huán)境領(lǐng)域，除了已有的法律保障，政府的環(huán)境作為主要是通過(guò)政策的推行來(lái)實(shí)現(xiàn)的。雖然理論上政府是民意的組織體，但卻非沒(méi)有利益考量的超利益組織體，其在環(huán)境公共決策時(shí)有自己的自私動(dòng)機(jī)，加上政府在行使環(huán)境公共權(quán)力的過(guò)程中，并未完全依據(jù)公眾參與的相關(guān)原則與公眾做理性溝通，因此偏離民意需求的軌道，出現(xiàn)借社會(huì)公益之名行機(jī)構(gòu)私益之實(shí)的結(jié)果，甚至演變?yōu)槿后w性事件，如廈門市民“集體散步”抵制PX項(xiàng)目等，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患因素。

要保證國(guó)家環(huán)境公權(quán)力不偏離社會(huì)公眾民意的軌道，就需要合理配置權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。這一權(quán)利就是公眾環(huán)境公益訴權(quán)，賦予公眾公益訴權(quán)，使公眾以環(huán)境公權(quán)利制約國(guó)家環(huán)境公權(quán)力的不當(dāng)行使，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)和未來(lái)層面的解決與預(yù)防。

二、環(huán)境公權(quán)力與環(huán)境公權(quán)利的效能配置

作為最具有代表性的美國(guó)環(huán)境法，自《清潔空氣法》最早確立公眾公益訴權(quán)以來(lái)，聯(lián)邦環(huán)境法律陸續(xù)將其統(tǒng)一為：“任何人有權(quán)代表自己對(duì)任何人（包括美國(guó)政府及其政府機(jī)構(gòu)）提起一項(xiàng)民事訴訟，以實(shí)施授權(quán)該公民訴訟條款的環(huán)境法律，以及依據(jù)該成文法頒布的行政規(guī)章，其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求?！盵2]98公眾環(huán)境公益訴權(quán)設(shè)置的初衷在于發(fā)揮公民個(gè)人在環(huán)境法律實(shí)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公眾利益保護(hù)等方面的積極作用，以此來(lái)督促其他公民、法人、社會(huì)組織、公權(quán)力主體等遵守或?qū)嵤┉h(huán)境法律，踐行環(huán)境義務(wù)，以彌補(bǔ)政府等機(jī)構(gòu)的不足。因而，環(huán)境法律在配置公權(quán)力與公權(quán)利時(shí)，鑒于公權(quán)力產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)而將其置于維護(hù)公眾環(huán)境利益的主導(dǎo)地位，而將作為公民環(huán)境權(quán)利子權(quán)利的公眾環(huán)境公益訴權(quán)置于從屬性地位。

美國(guó)《環(huán)境政策法》規(guī)定，運(yùn)用一切切實(shí)可行的手段，改善、協(xié)調(diào)聯(lián)邦計(jì)劃、職能、項(xiàng)目和資源是聯(lián)邦政府的持續(xù)責(zé)任。[3]美國(guó)環(huán)境法律的制定、實(shí)施主要是環(huán)境公權(quán)力主體的職責(zé)，當(dāng)政府有效實(shí)施了環(huán)境法律，企業(yè)等法律主體也履行了環(huán)境義務(wù)，環(huán)境公共利益不會(huì)受到損害，這是環(huán)境利益的應(yīng)然狀態(tài)。但實(shí)際上，政府及其職能機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的職責(zé)因人力物力等因素的制約而受限，當(dāng)前的行政資源難以有效與司法方式對(duì)接，造成各自存在一定的盲區(qū)。同時(shí)，由于受經(jīng)濟(jì)利益、政治利益等影響，政府有時(shí)沒(méi)有充分行使公權(quán)力，未能履行自己環(huán)境法律上的職責(zé)導(dǎo)致公共環(huán)境利益遭受或者可能遭受侵害時(shí)，作為輔助性、補(bǔ)充性地位的公眾環(huán)境公益訴權(quán)顯得尤為重要，這也就是所謂的“私人檢察官”[4]角色。

但是，我國(guó)的環(huán)境法律在權(quán)利效能配置上不僅未重視其應(yīng)有地位，反而至今未對(duì)此項(xiàng)訴權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。當(dāng)前修改的《環(huán)保法草案》第4條規(guī)定：“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！钡?條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！边@些法律規(guī)章都肯定了政府這一環(huán)境公權(quán)力主體在保護(hù)環(huán)境維護(hù)公共環(huán)境利益方面的主導(dǎo)性作用，但是，對(duì)于公眾環(huán)境公益訴權(quán)卻未有提及?！董h(huán)保法草案》第47條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的單位和個(gè)人向環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他有關(guān)部門檢舉和控告?！薄肮瘛⒎ㄈ撕推渌M織發(fā)現(xiàn)人民政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他有關(guān)部門不依法履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，或者有違法批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等行為的，可以向其上級(jí)人民政府或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！笨梢钥闯?，僅僅賦予公眾類似于政策性的、宣示性的、籠統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)。第48條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”，更是明顯地將公眾的原告資格與訴訟權(quán)利予以排除。因此理論上有失合理性。

三、公眾環(huán)境權(quán)——公眾環(huán)境公益訴權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)

從權(quán)利性質(zhì)上講，訴權(quán)只是一種尋求公力救濟(jì)的能力，其本身并不具有利益屬性，只有通過(guò)與其他權(quán)利的連接或者鋪墊才能產(chǎn)生相關(guān)利益。當(dāng)相關(guān)權(quán)利或者利益受侵害或者可能受侵害時(shí)，通過(guò)訴權(quán)這一程序性權(quán)利的行使，權(quán)利主體才能依據(jù)實(shí)體權(quán)利獲得救濟(jì)，這樣一來(lái)，訴權(quán)被囊括而具有權(quán)利的利益性。具體到公眾的環(huán)境公益訴權(quán)，與其密切連接或者作為其基礎(chǔ)的權(quán)利就是公眾環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，使得公眾獲得法定的環(huán)境權(quán)利，從而昭示著提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性。

所謂的環(huán)境權(quán)始于20世紀(jì)六七十年代。二戰(zhàn)結(jié)束之后歐美國(guó)家迎來(lái)了工業(yè)的高速發(fā)展和人口的急劇膨脹，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的代價(jià)是生活環(huán)境的日益惡化，一時(shí)間國(guó)家的共同難題迅速演變?yōu)槭澜绶秶鷥?nèi)聲勢(shì)浩大的環(huán)保運(yùn)動(dòng)，環(huán)境概念的外延和范圍大大擴(kuò)展，環(huán)境權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。1970年，美國(guó)學(xué)者約瑟夫·薩克斯在其著作《公共信任：環(huán)境權(quán)的新特征》中以環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論和環(huán)境公共委托論為基礎(chǔ)，首次提出了環(huán)境權(quán)理論。同時(shí)，在日本東京舉行的東京公害國(guó)際會(huì)議結(jié)束后，13個(gè)國(guó)家的代表發(fā)表了《東京宣言》，提出將環(huán)境權(quán)作為一種法律權(quán)利和基本人權(quán)對(duì)待。此后，環(huán)境權(quán)開始為廣大學(xué)者接納并加以研究，進(jìn)而成為法律制度。相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，顯示了對(duì)環(huán)境權(quán)能的高度重視。例如：在韓國(guó)《憲法》的公民的權(quán)利與義務(wù)一章中規(guī)定了：“所有公民都享有對(duì)健康、舒適環(huán)境的權(quán)利，國(guó)家和公民應(yīng)努力保護(hù)環(huán)境。”在法國(guó)《環(huán)境憲章》中規(guī)定：“人人都享有在一個(gè)平衡和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利，人人都負(fù)有義務(wù)參與環(huán)境的維護(hù)和改善?！倍抖砹_斯憲法》中規(guī)定了“每個(gè)人都有享受良好的環(huán)境、被通報(bào)關(guān)于環(huán)境狀況的可靠信息的權(quán)利，都有因破壞生態(tài)損害其健康或財(cái)產(chǎn)而要求賠償?shù)臋?quán)利?！盵5]在國(guó)際層面，1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)的《人類環(huán)境宣言》規(guī)定：“人類有在過(guò)尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！?998年來(lái)自中亞與歐洲的35個(gè)國(guó)家簽訂的《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》中規(guī)定：“確認(rèn)每個(gè)人既有權(quán)在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活，又有責(zé)任單獨(dú)和與他人共同為今世后代保護(hù)和改善環(huán)境”，此外，還具體規(guī)定了公民獲得環(huán)境信息的權(quán)利、參與環(huán)境決策的權(quán)利以及訴諸法律的權(quán)利，對(duì)各國(guó)環(huán)境權(quán)、環(huán)境公益訴訟提供了理論支撐。

將環(huán)境權(quán)劃定為一種法律權(quán)利，主要是指法律主體所享有的滿足其生存發(fā)展的良性品質(zhì)的環(huán)境權(quán)利。盡管目前已經(jīng)形成法人環(huán)境權(quán)、國(guó)家環(huán)境權(quán)等概念，但是我們主要討論的是狹義上的自然人權(quán)利，即公眾環(huán)境權(quán)。仁藤一等學(xué)者在日本律師聯(lián)合會(huì)第13回人權(quán)擁護(hù)大會(huì)上將有關(guān)環(huán)境的各種權(quán)利統(tǒng)稱為環(huán)境權(quán)。同其他具有人身屬性的權(quán)利一樣，環(huán)境權(quán)有一般與具體之分，一般環(huán)境權(quán)是對(duì)各項(xiàng)權(quán)利的概括性規(guī)定，具體而言，包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、景觀權(quán)等。小林直樹認(rèn)為“要求恢復(fù)和保全健康舒適的環(huán)境的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)包括阻止破壞、恢復(fù)環(huán)境、排除侵害的權(quán)利和要求采取合理措施預(yù)防環(huán)境破壞的權(quán)利”，[6]進(jìn)而引申出了眺望權(quán)、日照權(quán)、靜穩(wěn)權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利主張。環(huán)境權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，為公眾環(huán)境公益訴權(quán)的內(nèi)容及性質(zhì)提供了理論支撐。

（一）環(huán)境權(quán)客體——訴權(quán)公益性的依托

環(huán)境權(quán)的客體是環(huán)境?！董h(huán)境保護(hù)法》意義下的環(huán)境，指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。因此，環(huán)境，尤其是人居性的環(huán)境，實(shí)際上是一種具有公益屬性的公共物品。薩繆爾森認(rèn)為，公共物品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性[7]。非競(jìng)爭(zhēng)性決定了環(huán)境這種“集體消費(fèi)品”在為主體所享用時(shí)耗費(fèi)的低成本甚至無(wú)需成本的考量，非排他性決定了主體享用環(huán)境時(shí)的自由開放而無(wú)需其他權(quán)能的約束限制，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)也使其直接區(qū)別于《民法》《物權(quán)法》中的所有權(quán)等具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私權(quán)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義下的“非排他性”，還是社會(huì)學(xué)意義下的“公益性”，都天然地決定了環(huán)境權(quán)的環(huán)境客體具有公共性，理應(yīng)為主題所共有。學(xué)者蔡守秋則稱其為“公眾共用物”，在權(quán)利指向上，以公眾對(duì)環(huán)境這一公用物為視角，旨在凸顯公眾權(quán)利，保護(hù)公眾公用權(quán)，強(qiáng)調(diào)公眾在生產(chǎn)生活中的環(huán)境使用權(quán)。這樣一來(lái)，環(huán)境法語(yǔ)境下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就得到了明晰——公眾有使用環(huán)境的權(quán)利，而具有不妨礙他人使用即保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，如若受損，公民則有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

（二）環(huán)境權(quán)標(biāo)的——訴權(quán)公益性的來(lái)源

環(huán)境權(quán)的標(biāo)的為環(huán)境利益。所謂環(huán)境利益是指環(huán)境基于其所發(fā)揮的生態(tài)服務(wù)功能而為人類提供生存發(fā)展所必需的生態(tài)產(chǎn)品所承載的相關(guān)利益。環(huán)境客體典型的公用性，決定了環(huán)境利益不是與環(huán)境混同的人身或財(cái)產(chǎn)利益，而是環(huán)境本身內(nèi)涵下的自身利益，是人們對(duì)環(huán)境本身的天然需求而產(chǎn)生的利益。其為全體社會(huì)成員所共同享有，是客觀實(shí)在的公共利益。因此，廣義上的環(huán)境利益，涵蓋了對(duì)于具有經(jīng)濟(jì)性、可分配性的資源型、容量型公共利益，這些多用其他法律加以規(guī)制調(diào)整，但是，屬于《環(huán)保法》下環(huán)境權(quán)內(nèi)涵之下的應(yīng)當(dāng)是狹義的環(huán)境公益，即生態(tài)型環(huán)境公益[8]，其所提供的生態(tài)產(chǎn)品所承載的利益不具有直接的經(jīng)濟(jì)效能，不以直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值考量。這主要是指自然為人類提供潔凈的空氣、清潔的水源、適宜的光照等為人居必需環(huán)境所蘊(yùn)含的環(huán)境利益。這種人居性環(huán)境公益具有比經(jīng)濟(jì)型環(huán)境公益更典型的公眾性、開放性、整體性、弱私性、非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特征。因而環(huán)境權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體為全體社會(huì)成員，環(huán)境權(quán)本身具有最普遍的公眾指向，突出展現(xiàn)了環(huán)境公益訴權(quán)的公益性權(quán)屬。

（三）環(huán)境權(quán)主體——訴權(quán)公權(quán)利的行使

環(huán)境權(quán)的主體是一般公民。廣義的環(huán)境權(quán)泛指一切依托生態(tài)環(huán)境而存在的法律關(guān)系的主體在其生存的自然環(huán)境方面所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。這個(gè)主體包括：國(guó)家、社會(huì)組織、法人、自然人。因此，環(huán)境權(quán)學(xué)說(shuō)發(fā)展至今，包括國(guó)家環(huán)境權(quán)、法人環(huán)境權(quán)、公民環(huán)境權(quán)。其中，國(guó)家環(huán)境權(quán)的確立，多半是依據(jù)國(guó)家與法理論、國(guó)家職能學(xué)說(shuō)推導(dǎo)而來(lái)，是政策指導(dǎo)性的環(huán)境權(quán)。連接國(guó)家與公民的法人環(huán)境權(quán)，是根據(jù)環(huán)境污染實(shí)際而確立的。而公民環(huán)境權(quán)是最基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)，是環(huán)境權(quán)理論的基石。在實(shí)踐中，侵犯公眾環(huán)境權(quán)既與單位或個(gè)人在追逐利益最大化過(guò)程中排污或破壞生態(tài)環(huán)境有關(guān)，也與政府在環(huán)境行政過(guò)程中的不當(dāng)行政有牽連。將環(huán)境權(quán)賦予公民，無(wú)論是監(jiān)督公權(quán)力與非公權(quán)力，都是為了促進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理，達(dá)到最終保護(hù)公共的生態(tài)環(huán)境的目的。

公眾環(huán)境權(quán)與公眾環(huán)境公益訴權(quán)在屬性上的相承接，為公眾訴權(quán)的獲得提供了依據(jù)。公眾獲得環(huán)境公益訴訟資格，進(jìn)而有權(quán)提起公益訴訟，是環(huán)境權(quán)從理論到實(shí)踐、從依法保障到法律實(shí)施的基本標(biāo)志，二者須臾不能分離。

四、權(quán)利構(gòu)造下《環(huán)保法草案》對(duì)公眾環(huán)境公益訴權(quán)的確立

自《環(huán)境保護(hù)法》頒行十多年來(lái)未對(duì)訴權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，作為訴權(quán)基礎(chǔ)的公眾環(huán)境權(quán)，也同樣如此。此次的《環(huán)保法草案（二次審議稿）》也僅僅將第6條修改為：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，自覺(jué)履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！蓖瑯又皇侵厣炅斯竦沫h(huán)境義務(wù)而缺乏環(huán)境權(quán)利。也正是這樣，《環(huán)保法草案》第48條將環(huán)境公益訴訟的主體限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)，并沒(méi)有明確規(guī)定公民的訴訟資格。我們應(yīng)當(dāng)看到，公眾是生態(tài)環(huán)境的最大主力軍，是違法環(huán)境行為最有力的監(jiān)督者與感知者，因此，建立和確認(rèn)公眾環(huán)境權(quán)制度，進(jìn)而賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格，對(duì)阻止私權(quán)利主體對(duì)環(huán)境的危害、制止公權(quán)力的濫用或懈怠、全面防控污染、改善環(huán)境可起到難以估量的作用。

在《環(huán)境保護(hù)法》修正的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境公益訴訟的權(quán)利構(gòu)造，通過(guò)法律明確規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，具體可將草案第6條修改為：“一切單位和個(gè)人都享有環(huán)境權(quán)利與保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”第47條修改為：“公民、法人和其他組織有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的單位和個(gè)人向環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者人民法院檢舉、控告和提起訴訟。”從而為公眾環(huán)境公益訴權(quán)提供了原權(quán)依據(jù)。

鑒于公眾環(huán)境公益訴權(quán)的從屬性輔助性的地位，也為了最大限度地發(fā)揮公民在提起環(huán)境公益訴訟方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)因一時(shí)沖動(dòng)而訴訟，可參照美國(guó)環(huán)境法律對(duì)公眾環(huán)境公益訴權(quán)進(jìn)行一定的細(xì)化，如：設(shè)置必要的訴權(quán)行使前置程序，公民發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益損害行為或事實(shí)，先向環(huán)境主管部門舉報(bào)，自該部門接到舉報(bào)后一定時(shí)間內(nèi)（如30日）沒(méi)做調(diào)查處理的，公眾可提起環(huán)境公益訴訟。

因?yàn)楣娞崞瓠h(huán)境公益訴訟在根本意義上是“為公”的，是以己力對(duì)抗某一單位或者不作為的政府部門，有必要采取激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)此種為公起訴行為，如在訴訟成本上，原告不需預(yù)交訴訟費(fèi)；原告敗訴不承擔(dān)被告的訴訟費(fèi)；原告勝訴則被告承擔(dān)其律師費(fèi)等成本。此外，還可成立環(huán)?；饘?duì)原告進(jìn)行一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

通過(guò)公眾環(huán)境權(quán)這一實(shí)體權(quán)利基石，為公眾環(huán)境公益訴權(quán)的確立提供正當(dāng)性與連貫性的理由，才能避免環(huán)境公益訴訟“因公眾而未含公眾”的尷尬局面，最終完善我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟制度。

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（編輯 申嫣平）

D922.68

A

1673-1808（2014）04-0069-05

2014-01-23

王志強(qiáng)（1988-），男，山西陽(yáng)泉人，南開大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：環(huán)境法。