1998年《蘇格蘭法案》中的央地關(guān)系及影響述評

朱錚

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

1998年《蘇格蘭法案》中的央地關(guān)系及影響述評

朱錚

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

1998年《蘇格蘭法案》將屬于中央議會(huì)的一部分立法權(quán)與行政權(quán)下放至地方議會(huì)行使，調(diào)整了央地關(guān)系，深刻影響了《人權(quán)法案》的實(shí)施，使《人權(quán)法案》在蘇格蘭地區(qū)的實(shí)施提前了一年，產(chǎn)生了法律適用上的難題；它使法院的司法審查范圍延展至蘇格蘭議會(huì)制定的法律，并影響了法院處理人權(quán)類案件時(shí)的司法解釋方法。

《蘇格蘭法案》；央地關(guān)系；權(quán)力下放；司法解釋

一、引言

一直以來，由英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭組成的大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國（以下簡稱“聯(lián)合王國”）被認(rèn)為是單一制國家[1]210。然而在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭興起的權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)（Devolution）很大程度上挑戰(zhàn)了單一制與復(fù)合制的二元?jiǎng)澐?，豐富了“單一制”這一概念的內(nèi)涵。根據(jù)英國學(xué)者的觀點(diǎn)，聯(lián)合王國的國家結(jié)構(gòu)形式既非單純的單一制也并非典型的復(fù)合制（1）。一方面，中央享有至上的權(quán)力，對地方事務(wù)保有立法權(quán)；另一方面，中央一般不干涉地方事務(wù)，地方議會(huì)享有類似于復(fù)合制政體下的極大立法權(quán)。

1998年在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭分別進(jìn)行的權(quán)力下放有著不同的政治考量（2）。蘇格蘭與威爾士地區(qū)的權(quán)力下放旨在讓民眾更接近政府，提高政府的管治效率，遵循“輔助性原則”（Subsidiarity Principle）。而北愛爾蘭地區(qū)的改革則是為了削弱國家分裂勢力，在清教徒與天主教徒之間達(dá)成和解，是政治博弈的過程（3）。三地區(qū)的權(quán)力下放在下放的權(quán)力類型、地方議會(huì)權(quán)能以及央地關(guān)系上各不相同。因此，聯(lián)合王國進(jìn)行的權(quán)力下放具有“非均衡”（Asymmetrical Devolution）的特點(diǎn)（4）。而這其中，以蘇格蘭的分權(quán)最為徹底。聯(lián)合王國議會(huì)將大部分立法權(quán)與行政權(quán)下放至蘇格蘭議會(huì)。同時(shí)，聯(lián)合王國議會(huì)亦保留了為蘇格蘭地區(qū)事務(wù)立法的權(quán)力。為了爭取更多的自由，蘇格蘭將于2014年9月進(jìn)行全民公投決定是否獨(dú)立。本文將結(jié)合新近出現(xiàn)的判例，對蘇格蘭權(quán)力下放中的央地關(guān)系及其對《人權(quán)法案》產(chǎn)生的影響作集中論述，并討論其借鑒意義和啟示。

二、1998年《蘇格蘭法案》的背景

1998年《蘇格蘭法案》的出臺具有深厚的歷史背景。聯(lián)合王國歷史上并非統(tǒng)一的多民族國家，作為獨(dú)立國家的蘇格蘭與英格蘭具有不同的身份認(rèn)同和宗教信仰。蘇格蘭地區(qū)人口稀少，面積廣袤（5），再加上蘇格蘭施行不同的法律，一直以來，蘇格蘭有著較獨(dú)立的民族意識。13世紀(jì)末14世紀(jì)初，英格蘭曾試圖以武力征服蘇格蘭，但最終失敗。雖然1603年蘇格蘭國王詹姆斯六世（James VI）因?yàn)榛适衣?lián)姻的原因成為英格蘭國王，但蘇格蘭與英格蘭仍是兩個(gè)獨(dú)立的國家。

1707年《聯(lián)合法案》的通過標(biāo)志著蘇格蘭與英格蘭的統(tǒng)一?！堵?lián)合法案》（Acts of Union 1707）由英格蘭議會(huì)1706年通過的《與蘇格蘭聯(lián)盟法案》和蘇格蘭議會(huì)1707年通過的《與英格蘭聯(lián)盟法案》組成?！堵?lián)合法案》通過后，中央議會(huì)便取代了蘇格蘭與英格蘭議會(huì)成為擁有至高權(quán)威的聯(lián)合王國議會(huì)（6）。在統(tǒng)一的國家中，蘇格蘭仍享有諸多特別權(quán)力。例如，《聯(lián)合法案》允許蘇格蘭秉持其基督教長老教派；蘇格蘭最高民事法院（The Court of Session）享有終審權(quán)，蘇格蘭上訴刑事法院（The Court of Justiciary）享有初審權(quán)。又比如蘇格蘭私法制度（Private Law）不被改變等。

《聯(lián)合法案》存在許多法律問題。例如它既未對違反基本權(quán)利的立法規(guī)定救濟(jì)程序，也未對這些立法的修改作出程序性規(guī)定。根據(jù)議會(huì)主權(quán)原則，雖然聯(lián)合王國議會(huì)制定違反《聯(lián)合法案》的立法仍應(yīng)有效，但因?yàn)椤堵?lián)合法案》締造了議會(huì)，因此議會(huì)制定的違反《聯(lián)合法案》的法律究竟是否有效就成為一個(gè)難題。事實(shí)上，這一問題的難點(diǎn)在于議會(huì)主權(quán)原則是否完全不受限制。首先，議會(huì)主權(quán)原則來源于英格蘭法官柯克和布萊克斯通的論述，19世紀(jì)為英格蘭法學(xué)家白芝浩和戴雪所發(fā)展，一直以來它都只屬于英格蘭而非蘇格蘭的傳統(tǒng)。如庫伯法官（Lord Cooper）在MacCormick案（7）中所述：“1707年聯(lián)合王國議會(huì)的成立不是蘇格蘭議會(huì)加入英格蘭議會(huì)，而是兩個(gè)議會(huì)之間通過平等協(xié)商締結(jié)的。因此，聯(lián)合王國議會(huì)只繼承英格蘭議會(huì)的傳統(tǒng)是不合理的。”其次，就連支持議會(huì)主權(quán)原則的戴雪也并不認(rèn)為議會(huì)可以恣意妄為。他在晚年著作中認(rèn)為：“盡管1707年的政治家們把主權(quán)讓渡給了聯(lián)合王國議會(huì)，但顯然這一完全主權(quán)的立法機(jī)構(gòu)仍受制于一些不能改變的法律。”（8）他認(rèn)為《聯(lián)合法案》中的一些條款便是這樣的“法律”（9）。長期以來，理論界與實(shí)務(wù)界對該問題的否定態(tài)度導(dǎo)致了蘇格蘭民族主義的興起。三百年來，要求獨(dú)立的聲音不絕入耳。

1974年伊始，為了回應(yīng)民族主義運(yùn)動(dòng)，工黨政府著手將部分中央權(quán)力下放給蘇格蘭和威爾士地區(qū)（10）。但由于法案的重大分歧，1976年權(quán)力下放被擱置了。盡管如此，隨著蘇格蘭藉議員人數(shù)的減少，蘇格蘭民眾對中央議會(huì)的信任不斷降低（11），要求建立蘇格蘭地方議會(huì)的呼聲越來越高。1997年年末，《蘇格蘭法案》進(jìn)入下議院審議。次年，《蘇格蘭法案》（以下簡稱“《法案》”）頒布，同年頒布的還有《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭法案》。聯(lián)合王國正式拉開了權(quán)力下放的序幕。

三、1998年《蘇格蘭法案》的內(nèi)容

（一）蘇格蘭議會(huì)

《法案》的主要內(nèi)容大致包括以下幾個(gè)部分：首先，《法案》明確了其自身的性質(zhì)屬于憲法性的法律文件（12）。根據(jù)Thorburn案（13）確立的重要原則——憲法性法律文件不得被在后的立法推翻，這意味著聯(lián)合王國議會(huì)不得通過立法推翻《法案》。其次，《法案》列明了中央議會(huì)保留權(quán)力的清單，蘇格蘭議會(huì)可以在這些事項(xiàng)以外自行立法，且“除非超越了權(quán)限，蘇格蘭議會(huì)制定的法律是有效的法律”（14）。再次，《法案》的第五部分規(guī)定了保留事項(xiàng)的例外。最后，《法案》遵循“議行合一”的議會(huì)傳統(tǒng)，蘇格蘭議會(huì)擁有的權(quán)力中包括相當(dāng)多的行政權(quán)事項(xiàng)。

（二）蘇格蘭議會(huì)的權(quán)力

根據(jù)《法案》第29條的規(guī)定，蘇格蘭議會(huì)享有受限的立法權(quán)，其制定的法律不得違反歐盟法，不得違反1998年《人權(quán)法案》（Human Rights Act 1998），也不得與1972年《歐洲共同體法》（European Community Act 1972）相抵觸。根據(jù)《法案》第五部分的規(guī)定，以下事項(xiàng)屬于聯(lián)合王國議會(huì)的保留事項(xiàng)：（1）憲制性的法律框架（國家象征、蘇格蘭與英格蘭聯(lián)合事宜、蘇格蘭最高民事法院與一二審刑事法院的存續(xù)）；（2）國際關(guān)系與外交事務(wù)；（3）國際貿(mào)易與工業(yè)問題（包括競爭、破產(chǎn)、郵政與通訊及消費(fèi)者保護(hù)）；（4）公務(wù)員管理；（5）國防與軍事問題；（6）財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)與貨幣政策；（7）移民與國籍；（8）國家安全與國家秘密；（9）煤炭、石油和天然氣的所有權(quán)與開采；（10）核能；（11）社會(huì)安全；（12）就業(yè)；（13）廣播；（14）平等機(jī)會(huì)問題；（15）其他問題（如外層空間與時(shí)間管理）（15）。下放的權(quán)力還包括：（1）蘇格蘭私法和刑事法律；（2）檢察事務(wù)；（3）警察與監(jiān)獄；（4）司法系統(tǒng)和法院行政管理；（5）農(nóng)業(yè)；（6）林業(yè)與漁業(yè)；（7）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游和道路交通；（8）規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)；（9）教育與培訓(xùn)；（10）地方政府、社會(huì)工作與房屋事務(wù)；（11）體育與藝術(shù)（16）。

最高法院處理的第一件此類案件是發(fā)生于2012年的Imperial案（17）。蘇格蘭2010年《煙草與主要醫(yī)療服務(wù)法》（以下簡稱《煙草法》）既禁止特定場所販賣煙草，也不允許自動(dòng)販賣機(jī)販賣煙草。原告煙草公司認(rèn)為販賣煙草屬于消費(fèi)者保護(hù)事項(xiàng)，而消費(fèi)者保護(hù)是《法案》規(guī)定的聯(lián)合王國議會(huì)的保留事項(xiàng)，因此蘇格蘭議會(huì)無權(quán)立法，《煙草法》應(yīng)屬無效。被告認(rèn)為禁止性規(guī)定旨在保護(hù)公眾健康，而公眾健康是典型的權(quán)力下放事項(xiàng)，蘇格蘭議會(huì)有權(quán)立法，《煙草法》應(yīng)屬有效。Hope法官支持被告主張，他認(rèn)為《煙草法》的立法目的不是為了保障消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)利，而是通過減少煙草銷售渠道，保護(hù)公眾的身體健康。因此，《煙草法》有效。Hope法官同時(shí)認(rèn)為應(yīng)結(jié)合立法目的來解釋蘇格蘭議會(huì)立法的字詞含義，目的解釋方法應(yīng)成為一項(xiàng)普遍的解釋規(guī)則（18）。

根據(jù)第29條第3款的規(guī)定：“一項(xiàng)法律草案進(jìn)入議會(huì)審議之前，蘇格蘭議會(huì)有權(quán)自行判斷是否為蘇格蘭自治范圍內(nèi)的事務(wù)?！比襞袛嘣撌马?xiàng)中央議會(huì)的保留事項(xiàng)，則由蘇格蘭議會(huì)的主持官員呈遞至最高法院解決。最高法院若判斷某項(xiàng)法案越權(quán)，蘇格蘭議會(huì)應(yīng)考慮修改或拒絕該法案的通過。

（三）西維爾慣例（Sewel Convention）

為了節(jié)省蘇格蘭議會(huì)的時(shí)間和精力，也為了全國法律的統(tǒng)一，聯(lián)合王國議會(huì)保留為蘇格蘭立法的權(quán)力。聯(lián)合王國議會(huì)“在所有問題上擁有至上的主權(quán)”，“它選擇將一部分權(quán)力下放給蘇格蘭議會(huì)，卻并不因此削弱它自身的權(quán)威”（19）?！斗ò浮烦姓J(rèn)這一點(diǎn)，并在第28條第7款規(guī)定：“聯(lián)合王國議會(huì)有權(quán)為蘇格蘭地區(qū)立法。”（20）雖然如此，聯(lián)合王國議會(huì)“一般不在下放的事務(wù)上為蘇格蘭立法，除非征得其同意?！保?1）這被稱為“西維爾慣例”（Sewel Convention）。一方面，西維爾慣例表明蘇格蘭議會(huì)接受并遵從議會(huì)主權(quán)原則；另一方面，該慣例在確保聯(lián)合王國的中央政府對地方進(jìn)行有效管治的同時(shí)，也兼顧了地方議會(huì)靈活的自治權(quán)。從央地關(guān)系角度審視，這種憲制安排既妥善處理了中央權(quán)威與地方自治之間的張力，又維護(hù)了議會(huì)主權(quán)的英憲傳統(tǒng)。

四、1998年《蘇格蘭法案》的影響

《法案》使政府管制更貼近蘇格蘭民眾，讓民主程序更加地方化。更為重要的是它影響了1998年《人權(quán)法案》的實(shí)施，使《人權(quán)法案》在蘇格蘭地區(qū)的實(shí)施提前了一年，產(chǎn)生了法律適用上的難題；同時(shí)，它使法院的司法審查范圍延展至蘇格蘭議會(huì)制定的法律，并影響了法院處理人權(quán)類案件時(shí)的司法解釋方法。

首先，兩個(gè)法案實(shí)施的時(shí)間差造成了人權(quán)案件法律適用的難題（22）?！斗ò浮酚?999年實(shí)施，而《人權(quán)法案》直至2000年10月才實(shí)施?！斗ò浮芬筇K格蘭議會(huì)制定的法律不得違反《人權(quán)法案》，而要實(shí)施《蘇格蘭法案》就必須遵守當(dāng)時(shí)尚未生效的《人權(quán)法案》。所以蘇格蘭提早實(shí)施了《人權(quán)法案》。在這一年的時(shí)間差中，蘇格蘭出現(xiàn)了大量人權(quán)類訴訟，無法得到很好的解決。

其次，《法案》的權(quán)力下放使蘇格蘭議會(huì)制定的法律統(tǒng)轄于司法審查之下（23）。一方面，《人權(quán)法案》要求聯(lián)合王國所有的“公權(quán)力機(jī)關(guān)”（Public Authorities）都不得違反人權(quán)，人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一；另一方面，《人權(quán)法案》明確了蘇格蘭議會(huì)及蘇格蘭政府為其第6條規(guī)定的“公權(quán)力機(jī)關(guān)”。由于蘇格蘭議會(huì)制定的法律為“次級立法”（subordinate legislation）（24），而《人權(quán)法案》第4條規(guī)定的“法院的不一致宣告”只針對“主要立法”（primary legislation），所以當(dāng)蘇格蘭議會(huì)制定的法律違反《人權(quán)法案》時(shí)，法院可直接宣布其無效而不必作出不一致的宣告。

第三，針對人權(quán)類案件，法院不僅不必對蘇格蘭議會(huì)立法作不一致的宣告，也不必作“盡可能一致”的解釋努力。如果法院有權(quán)徑直判斷蘇格蘭議會(huì)的“次級立法”無效（25），那么與其他地區(qū)相比，法院在處理蘇格蘭人權(quán)案件時(shí)在司法技藝上必然有所差別（26）。而審級的劃分進(jìn)一步加劇了這種差別，由于《法案》賦予了蘇格蘭法院民事案件的終審權(quán)和刑事案件的一審權(quán)，少部分刑事案件得以進(jìn)入英國最高法院終審，而最高法院的司法推理與蘇格蘭法院很可能不同。審判程序加劇了司法推理上的差異，這成為蘇格蘭人權(quán)類案件的一大特點(diǎn)。

五、結(jié)語

《法案》為聯(lián)合王國保留了部分事項(xiàng)，將相當(dāng)一部分的中央權(quán)力下放至蘇格蘭議會(huì)行使。雖然聯(lián)合王國議會(huì)仍有權(quán)為蘇格蘭立法，但受西維爾慣例的約束，聯(lián)合王國議會(huì)不行使這種權(quán)力?！斗ò浮返膽椫瓢才偶染S護(hù)了作為英憲傳統(tǒng)的議會(huì)主權(quán)原則，又拉近了民眾與地方政府之間的距離，提高了管制效率，實(shí)現(xiàn)了央地之間多層次的民主。經(jīng)過十余年的發(fā)展，《法案》規(guī)定的“下放權(quán)力”正向“獨(dú)立”激烈地轉(zhuǎn)型。2014年9月18日，蘇格蘭將迎來全民公決決定蘇格蘭是否獨(dú)立。然而，蘇格蘭獨(dú)立之后的許多問題尚不明確。例如蘇格蘭是否需要重新申請加入歐盟，蘇格蘭的貨幣政策，蘇格蘭與英格蘭的國土邊界劃定，以及蘇格蘭獨(dú)立對工黨在聯(lián)合王國議會(huì)中席位的沖擊等（27）。

有人認(rèn)為《法案》僅是從1707年聯(lián)合王國的統(tǒng)一走向蘇格蘭獨(dú)立的過渡性文件（28），這份過渡性文件的功用在于緩和獨(dú)立的可能。若從這個(gè)角度評價(jià)，那么該《法案》是一部失敗的法律文件。然而，若從央地關(guān)系的角度來理解，則《法案》可以被視為中央與地方之間就國家權(quán)力分配展開的一場對話（29），這場對話的影響是全面而深刻的。首先，它承認(rèn)議會(huì)主權(quán)原則，同時(shí)也保障地方議會(huì)的立法權(quán)限，妥善地解決了地方立法權(quán)的來源問題，不但成為威爾士地區(qū)參照的樣板，也成為多民族國家解決央地關(guān)系的有益參考。其次，它發(fā)展了《人權(quán)法案》施加于法院的司法解釋義務(wù)，揭示了人權(quán)案件司法推理中的“不均衡”特點(diǎn)，賦予法院司法審查的權(quán)能以保障法律的統(tǒng)一。英國的不成文憲法留下了不斷塑造未來的可能，而《法案》正是這樣一部開放且影響深遠(yuǎn)的憲法性法律文件。

注釋

（1）Walker,“Beyond the Unitary Conception of the United Kingdom Constitution?”［2000］PL 384;also see Iain McLean’sbook,“What’sWrongwiththeBritish Constitution?”（2010）.

（2）Brigid Hadfield,Devolution:A National Conversation,Jeffrey Jowell and Dawn Oliver edited:The Changing Constitution（7th Edition），（2012），Oxford University Press,214.

（3）1998年《貝爾法斯特協(xié)議》中第3883條。

（4）O’Neil,‘Great Britain:from Dicey to devolution’（2000）53 Parl Aff 69,78;Also see Robert Hazell,The State and the Nations，（2000），P.269.

（5）Supra note1,214,222.

（6）Scottish Law Commission,Memorandum.

（7）MacCormick v Lord Advocate 1953 SC 396（Court of Session）.

（8）A.V.Dicey,Thoughts on the Scottish Union,252.

（9）Ibid,253.

（10）Democracy and Devolution:Proposals for Scotland and Wales，Cmnd 5732.

（11）Supra note 1,216.

（12）Martin v.HM Advocate［2010］UKSC 10,2010 SC（UKSC）40,at［44］.

（13）Thoburn v Sunderland City Council［2003］QB 151（Div Ct）.

（14）《法案》第29條。

（15）Barry K.Winertrobe,Scottish Devolution:Aspirations and Reality in Multi-layer Governance,in Jeffrey Jowell and Dawn Oliver edited,The Changing Constitution（5th Edition）,Oxford University,2000,at 178.

（16）Supra note1,232.

（17）Imperial Tobacco Ltd v The Lord Advocate［2012］UKSC 61.

（18）Stephen J.Dimelow,The Interpretation of“Constitutional”Statutes,L.Q.R.2013,129（Oct）,498-503.

（19）White Paper,Scotland’s Parliament,Cm 3658/1997.

（20）Scotland Act 1998,Section 28（7）.

（21）Supra note 16,at 184.

（22）如Stars v Buxton 2000 JC 2008案.

（23）C.M.G.Himsworth,Devolution and its Jurisdictional Asymmetries,（2007）the Modern Law Review,54.

（24）1998年《人權(quán)法案》，第21條。

（25）Lord Justice Clerk Ross,Kaur v Lord Advocate,1980 SC 319.

（26）Supra note 3.

（27）N.W.Barber,‘After the Vote’U.K.Const.L.Blog（14th January 2014）（available at http://ukconstitutionallaw.org）.

（28）Supra note 3,219.

（29）Ibid.

［1］Colin Turpin，Adam Tomkins.British Government and the Constitution［M］.7th Edition.Cambridge：Cambridge UniversityPress，2011.

Central-local Government Relations in Scotland Act 1998 and Its Implications

ZHU Zheng
（School of Law,China University of Polotical Science and Law,Beijing 100088,China）

Scotland Act 1998 devolves a large portion of Westminster’s powers to the local parliaments,which has reconstructed central-local government relations and has played profound implications upon the implements of Human Rights Act 1998.Scotland Act 1998 is to be analyzed through the background,contents,implications and conclusion.Also,the possible legal issues would be addressed because Human Rights Act 1998 took effects.Under the Sewel convention,the relationship between central and Scottish authority is enlightening for other countries in dealing with similar issues.

Scotland Act;central and local government relations;devolution;judicial interpretation

D922.68

A

1673-1808（2014）04-0061-04

（編輯 申嫣平）

2014-03-23

國家留學(xué)基金委資助。項(xiàng)目編號：201307070023。

朱錚（1984-），男，湖南長沙人，中國政法大學(xué)法學(xué)院，博士，研究方向：人權(quán)理論、憲法學(xué)理論。