加強全程預(yù)算管理 提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用效益

中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟管理學(xué)院 李若云

財政部財政科學(xué)研究所 龍小燕

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為財政支農(nóng)的一個重要組成部分，在多年來的工作實踐中，結(jié)合自身特點，采取多種有效措施，努力加強預(yù)算資金全程管理，提高了財政資金使用效益。

一、完善財務(wù)制度體系，為加強預(yù)算資金全程監(jiān)督管理提供有效保障

規(guī)范的制度是加強資金和財務(wù)管理的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)針對“按項目管理”和“投入方式多元化”的特點，研究制定了一套比較健全的資金財務(wù)制度體系。特別是2000年以來，根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作面臨的新形勢，先后出臺了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財務(wù)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金報賬實施辦法》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計制度》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中央財政貼息資金管理辦法》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金違規(guī)違紀行為處理辦法》等一系列資金和財務(wù)管理制度。其主要特點:一是明確了對財政資金實施縣級財政報賬制度，減少了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率;二是明確了“專人管理、分賬核算、?？顚Ｓ谩钡霓r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理原則，保證了資金的明晰核算;三是明確了實施工程預(yù)決算和資產(chǎn)管理制度，為項目的成本分析和工程的順利移交創(chuàng)造了條件;四是明確了對各類財政資金違規(guī)違紀行為的處理措施，為及時糾正、處理違規(guī)違紀行為提供了依據(jù)。實踐證明，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金財務(wù)制度體系的建立，使財政資金全程監(jiān)管機制不斷完善，為提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用效益提供了強有力的制度保障。

二、按照項目管理資金，實行資金和項目管理的有機結(jié)合

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借鑒世界銀行項目管理的經(jīng)驗，以資金投入控制項目規(guī)模，按項目管理資金，實行資金管理和項目管理有機結(jié)合。無論是以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的土地治理項目，還是以扶持農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖、加工和流通設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，都明確要求省、市、縣各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門建立項目庫，并實行動態(tài)管理。同時嚴格立項程序，各類項目必須經(jīng)過編制可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計、專家評審、批復(fù)等環(huán)節(jié)方可立項。以上所有立項程序結(jié)束并批復(fù)項目計劃后中央財政方可撥付資金。資金撥付后，嚴格按項目計劃使用，不得擅自調(diào)整和改變用途。項目建成后，嚴格執(zhí)行項目竣工驗收及驗收工作考評制度，全面、詳細地考核資金使用和管理情況、項目建設(shè)任務(wù)與主要經(jīng)濟技術(shù)指標完成情況、工程運行和管護情況等，并加強對已建成項目資金使用效果的監(jiān)測評價。對竣工驗收及綜合檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要制定明確有效的整改措施，并及時檢查整改措施落實情況。由于實行了資金和項目管理的有機結(jié)合，建立了事前、事中、事后全程資金監(jiān)管和風(fēng)險防范機制，為資金使用的安全性和有效性提供了可靠保證。

三、強化預(yù)算執(zhí)行管理，進一步加快資金支出和項目建設(shè)進度

加快資金支出進度，強化預(yù)算執(zhí)行管理，是推進財政科學(xué)化規(guī)范化管理、提高資金使用效益的重要措施。為確保農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目早實施、早見效，近年來，中央財政不斷改進資金撥付方式，并加強對地方預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)，資金支出和項目建設(shè)進度明顯加快。一是中央財政提前下達下一年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)存量資金指標，地方各級財政部門(農(nóng)發(fā)機構(gòu))根據(jù)下達指標盡早開展項目篩選、評審及計劃編報工作。二是根據(jù)項目計劃備案確認或批復(fù)情況，在全國人大批準當(dāng)年預(yù)算之前，中央財政預(yù)撥一定比例的農(nóng)發(fā)資金。從2010年起，為進一步加快預(yù)算執(zhí)行進度，中央財政開始將下一年度數(shù)額相對固定的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)轉(zhuǎn)移支付指標提前通知地方，資金支出進度進一步加快。三是實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的目標化管理，中央財政按月制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金撥付計劃，在加快資金支出進度的同時，努力提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性。近年來，中央財政一般在6月底之前即將90%以上的補助地方支出預(yù)算下達完畢。四是加強對地方財政資金支出的監(jiān)督檢查，及時匯總并定期通報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金支出進度和使用情況。同時，加強對項目單位資金使用情況的監(jiān)督檢查，堅決防止擠占挪用資金，并把加快資金支出進度和加快項目建設(shè)進度緊密結(jié)合，提高了資金使用的時效性。

四、堅持多管齊下，構(gòu)筑全方位、多元化的資金項目監(jiān)管體系

圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用效益，從內(nèi)、外兩個方面入手，堅持多管齊下，強化資金和項目全程監(jiān)督管理。一是加強內(nèi)部管理。健全農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理責(zé)任制，把管理責(zé)任落實到人;按照科學(xué)化規(guī)范化管理的要求，進一步細化預(yù)算編制，實現(xiàn)“一上”預(yù)算編制全部細化到“項”級科目;完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配辦法，提高資金分配透明度，實現(xiàn)資金分配科學(xué)、合理、公開、公正;嚴格執(zhí)行財政資金縣級報賬制，加強對資金使用最后一個關(guān)口的管理。規(guī)范項目管理，全面推行項目專家評審制、招投標制、工程監(jiān)理制、資金和項目公示制;采取驗收考評、綜合檢查、專項檢查等多種形式，加強項目執(zhí)行管理;充分發(fā)揮基層財政部門(農(nóng)發(fā)機構(gòu))情況熟悉、就地監(jiān)管、隨時監(jiān)管的優(yōu)勢，強化項目全程跟蹤管理。二是強化外部監(jiān)督。充分發(fā)揮審計部門及其他監(jiān)督檢查機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、新聞媒體、廣大農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用，積極配合相關(guān)部門搞好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金審計、檢查和監(jiān)督工作，推行委托社會中介機構(gòu)開展項目建設(shè)綜合性檢查，邀請新聞媒體和項目區(qū)農(nóng)民群眾對農(nóng)發(fā)項目進行監(jiān)督，努力構(gòu)筑全方位、多元化的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金監(jiān)管體系。

五、科學(xué)運用評價結(jié)果，建立獎優(yōu)罰劣的激勵約束機制

從2003年開始，中央財政主要按照“綜合因素法”分配農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，逐步探索建立了獎優(yōu)罰劣的激勵約束機制。按“綜合因素法”分配資金，是指在分配各地中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金時，圍繞農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主要目標，綜合考慮各地工作開展情況、農(nóng)業(yè)資源條件以及其他特定的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要求等，確定資金分配所依據(jù)的因素及其所占的比重，以及每一項具體因子的權(quán)重，再利用公式計算得出分配各地的中央財政資金規(guī)模。資金分配綜合因素主要由工作質(zhì)量因素和基礎(chǔ)資源因素構(gòu)成。其中，工作質(zhì)量因素是指項目建設(shè)和資金管理通過驗收考評及各種檢查后的綜合評價結(jié)果，基礎(chǔ)資源因素是指各地水、土等自然條件及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出情況，二者系數(shù)之和為100，各占一定比例。近年來，為健全獎優(yōu)罰劣機制，使績效評價結(jié)果發(fā)揮應(yīng)有的激勵約束作用，中央財政逐步提高了工作質(zhì)量因素在分配資金時所占比重，由2003年的40%，提高到2006年的50%，再提高到2009年以后的60%。由于強化了績效評價結(jié)果在資金分配中的作用，中央財政資金達到了向工作質(zhì)量好的地區(qū)傾斜的目標，充分調(diào)動了地方做好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的積極性，有效促進了財政資金的科學(xué)化規(guī)范化管理，明顯提高了資金使用績效。