彩票業(yè)發(fā)展中的社會(huì)責(zé)任

中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 劉五書

一、我國(guó)彩票業(yè)從無到有、從小到大壯大起來

新中國(guó)成立后，為了籌集社會(huì)公益資金，1987年我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專業(yè)彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu)——中國(guó)福利彩票有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)(后更名為中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心)成立，同年7月27日，8000萬張面值1元的“中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券”在河北、江蘇、浙江、上海等10個(gè)省市試點(diǎn)發(fā)行。接著，1994年我國(guó)體育彩票管理中心(后更名為國(guó)家體育總局體育彩票管理中心)正式成立。隨著2009年《彩票管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，福利彩票和體育彩票便成為我國(guó)現(xiàn)行最主要的兩大類彩票形式。

2012年1～12月累計(jì)，全國(guó)共銷售彩票2615.24億元，同比增加399.42億元，增長(zhǎng)18.0%。其中，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售1510.32億元，同比增加232.35億元，增長(zhǎng)18.2%;體育彩票機(jī)構(gòu)銷售1104.92億元，同比增加167.07億元，增長(zhǎng)17.8%(見表1)。

二、我國(guó)彩票業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了背離社會(huì)責(zé)任的現(xiàn)象

發(fā)行彩票的宗旨是，公平、公正、公開的方式籌集公益金，補(bǔ)充財(cái)政資金所不能覆蓋的領(lǐng)域。彩票發(fā)行并為大眾所接受是建立在誠(chéng)信基礎(chǔ)之上的，但是，隨著我國(guó)彩票業(yè)的發(fā)展，彩票發(fā)行對(duì)社會(huì)的負(fù)效應(yīng)愈來愈多。表現(xiàn)在:

(一)彩票發(fā)行中出現(xiàn)了作弊的惡劣事件。

“彩世塔案”在17個(gè)城市作弊20宗。所謂“彩世塔案”，是指深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在承銷彩票過程中作弊，摸回5806萬元獎(jiǎng)金的案件。2001年12月到2002年11月，不到一年的時(shí)間里，“彩世塔”利用承銷彩票之機(jī)，先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個(gè)城市作弊20起。

表1 彩票公益金規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大

2004年2月12日媒體披露了中國(guó)福利彩票“雙色球搖獎(jiǎng)畫面造假”的問題。幸虧高層領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)公告大眾，制造雙色球搖獎(jiǎng)畫面的真正原因是由于搖獎(jiǎng)時(shí)攝像機(jī)沒有及時(shí)打開，錯(cuò)過了錄像機(jī)會(huì)，為使觀眾看到畫面而造假，才算平息了風(fēng)波。

以上發(fā)生事件以及從前的武漢出現(xiàn)有人偷改彩球質(zhì)量卻被公證人員發(fā)現(xiàn)仍宣布開獎(jiǎng)有效的案件，還有其他未公開的事件，一次次考驗(yàn)著民眾購(gòu)彩的信心。

(二)彩票發(fā)行中腐敗現(xiàn)象觸目驚心。

2000年至2009年，王增先利用擔(dān)任青島福彩中心主任職務(wù)上的便利，為北京美華公司、江平等企業(yè)或個(gè)人提供幫助或謀取利益，索取或收受北京美華公司總經(jīng)理王志斌及江平等單位或個(gè)人給予的人民幣、美元、轎車等財(cái)物，共折合人民幣768萬余元。2006～2008年，王增先還利用職務(wù)上的便利，騙取、侵吞單位公款人民幣4864萬元(4000萬元未遂)。2006年12月至2009年2月，他又代表單位青島福彩中心向北京美華公司、深圳思樂公司索要人民幣300萬元及面包車、辦公用品等價(jià)值人民幣290余萬元的物品，用于單位公務(wù)或發(fā)放福利。最終，王增先因犯貪污罪、受賄罪和單位受賄罪，被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個(gè)人財(cái)產(chǎn)人民幣500萬元。這是彩票業(yè)界第一例死刑案件。①http://sports.sohu.com/20120705/n347382029.shtml。

就在王增先被宣判后不久，廣州民政局原局長(zhǎng)李治臻涉嚴(yán)重違紀(jì)被“雙規(guī)”，坊間傳言稱其牽涉彩票資金。而不久前廣西福彩中心兩位主要領(lǐng)導(dǎo)及民政系統(tǒng)幾十人，均因彩票資金落馬。

早在2003年時(shí)，民政部即查出某地將1000多萬元彩票公益金挪用建設(shè)賓館的情況。國(guó)家審計(jì)署2006年第5號(hào)審計(jì)公告顯示，國(guó)家體育總局曾在2000～2006年間，總計(jì)挪用2787萬元彩票公益金投資股票。

據(jù)安徽審計(jì)報(bào)告顯示，2008～2010年，安徽省的福彩公益金用于幫助弱勢(shì)群體的比例僅為49%、9%和34%，余下的資金用途五花八門，包括建設(shè)福彩中心大樓、軍人接待中心、政府辦公大樓、補(bǔ)貼拆遷補(bǔ)償款及城市綠化費(fèi)用等。

(三)問題彩民愈來愈多。

問題彩民的數(shù)量目前仍然沒有確切數(shù)。北京師范大學(xué)中國(guó)彩票研究中心公布的調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)彩民規(guī)模達(dá)到2億多人，問題彩民大概有700萬人，其中重度問題彩民達(dá)到43萬人。該數(shù)據(jù)有點(diǎn)夸大。

(四)私彩泛濫。

拉斯維加斯賭場(chǎng)亞洲地區(qū)業(yè)務(wù)主任比爾·朱說:“在賭博市場(chǎng)上，亞洲人是唯一出現(xiàn)增長(zhǎng)的部分。中國(guó)人是亞洲人中唯一有巨額現(xiàn)金的人”。這句話也許并不是言過其實(shí)。中國(guó)人有嗜賭的習(xí)慣，也是古老的博彩業(yè)常存不衰的社會(huì)基礎(chǔ)，因此，在粵北一些山區(qū)農(nóng)村，賭香港外圍“六合彩”已成風(fēng)氣，不少農(nóng)民沉湎于賭“六合彩”，無心生產(chǎn)，導(dǎo)致田地荒蕪。在“六合彩”的重災(zāi)區(qū)，全村男女老少——上至八旬老太，下至六歲小童，都“玩”“六合彩”，而且個(gè)個(gè)如癡如醉。一些人手執(zhí)《港澳賭王》、《濠江賭經(jīng)》、《黃大仙救世報(bào)》、《白小姐信息報(bào)》等“玩”彩小報(bào)，整天整夜聚精會(huì)神地研究猜碼，就像著了魔一樣。其實(shí)，這種現(xiàn)象在廣西、福建、晉南、豫西、山東省等農(nóng)村，甚至北京、上海等大城市都有發(fā)生。其共性是:一是私彩皆為私人設(shè)莊，于是也就形成了莊家對(duì)彩民錢財(cái)?shù)墓宦訆Z，加大社會(huì)不公;二是境內(nèi)外莊家勾結(jié)，大量境內(nèi)資金外流，造成當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活資金枯竭，經(jīng)濟(jì)發(fā)育能力低下;三是大莊家往往有黑道或權(quán)力背景，于是在其認(rèn)為“必要”的時(shí)候，很可能破壞事先約定的規(guī)則，轉(zhuǎn)而使出黑道手段，如出大獎(jiǎng)而不兌現(xiàn)或挾彩金出逃等，以致引發(fā)社會(huì)治安等連鎖問題;更嚴(yán)重的是，私彩莊家為了吸引更多的人參與博彩，采取各種手段廣為宣傳、大肆蠱惑，往往會(huì)在局部地區(qū)煽動(dòng)起彩民的狂熱心態(tài)，造成他們輕視甚至放棄勞作，而將精力、財(cái)力都傾注于彩票賭博的非常狀態(tài)。于是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大受影響。

三、發(fā)揮政府在責(zé)任彩票中的監(jiān)督管理作用

發(fā)行彩票，籌集公益金，造福特定群體的福利，是利國(guó)利民的事。但是，發(fā)行彩票具有外部性?；I集的公益金這一好處將為許多未購(gòu)買服務(wù)的人所享用，這產(chǎn)生了外部效應(yīng)。我們將其稱為正外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。負(fù)外部性指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成消極影響，導(dǎo)致他人成本增加，收益下降。正如薩繆爾森所說的，“外部性是無意識(shí)的但卻是有害的經(jīng)濟(jì)行為”。彩票業(yè)的副作用給整個(gè)社會(huì)加大了發(fā)展成本，此負(fù)外部性需要解決。

(一)堵塞漏洞，防微杜漸。

在國(guó)務(wù)院頒布了自2009年7月1日起實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例》及自2012年3月1日起施行的實(shí)施細(xì)則后，財(cái)政部于2012年11月6日頒布了《彩票機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》，并于2013年1月1日起實(shí)行。2013年1月15日正式發(fā)布了《彩票發(fā)行銷售管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，意在修改與彩票業(yè)發(fā)展不相宜的規(guī)定，保護(hù)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和購(gòu)彩方雙方權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的操作規(guī)程，確保彩票的公正、公平、公開，使我國(guó)彩票業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

問題彩民會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題，比如挪用公款、偷盜買彩票，因?yàn)橘I彩票導(dǎo)致破產(chǎn)等，對(duì)彩票業(yè)帶來負(fù)面影響。因此問題彩民不是某一個(gè)彩民的事，而是一個(gè)普遍的群體現(xiàn)象，這已經(jīng)引起政府部門和彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的重視，并加強(qiáng)了對(duì)彩民的引導(dǎo)，投入財(cái)力建立預(yù)防、鑒別和治療的一整套體系。

如將彩票的投注額度和多倍投注限定寫進(jìn)《彩票發(fā)行銷售管理辦法》，并將投注額度限制的規(guī)范性給予明確，從而限制了所謂的“問題彩民”在單票投注、倍投時(shí)的非理性行為，從制度上保障彩民理性投注。第二十九條規(guī)定:“(1)單張彩票的投注注數(shù)不得超過10 000注;(2)設(shè)置多倍投注的，每注彩票的投注倍數(shù)不得超過100倍;(3)實(shí)行浮動(dòng)設(shè)獎(jiǎng)的，獎(jiǎng)池資金僅限用于高獎(jiǎng)級(jí);(4)實(shí)行固定設(shè)獎(jiǎng)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置投注號(hào)碼或者投注選項(xiàng)的限制注數(shù)”。第三十條規(guī)定:“視頻型彩票應(yīng)當(dāng)符合以下規(guī)定:(1)單次投注的總金額不得超過10元;(2)專用投注卡單日充值金額實(shí)行額度控制;(3)銷售廳經(jīng)營(yíng)時(shí)間實(shí)行時(shí)段控制”。

在2012年6月12日雙色球第2012068期開獎(jiǎng)中，北京中出5.7億元巨獎(jiǎng)。中獎(jiǎng)彩票由北京市朝陽(yáng)區(qū)三里屯南路18號(hào)第10588200號(hào)投注站售出，投注方式是110倍單式。2011年7月26日，雙色球第2011086期，浙江紹興中出5.65億元巨獎(jiǎng)。中獎(jiǎng)彩票由紹興市新昌縣南明街道人民西路149號(hào)第33040602號(hào)投注站售出，投注方式也是110倍單式。有了《管理辦法》的限制，以后這種瘋狂的投注將絕跡。

(二)加強(qiáng)宣傳彩票知識(shí)。

購(gòu)買彩票是一種慈善行為，彩民要真正認(rèn)識(shí)到彩票是一種隨機(jī)、概率性事件。在發(fā)行和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)都要強(qiáng)調(diào)公益理念，減弱投機(jī)和賭博的心態(tài)，要讓購(gòu)彩者認(rèn)識(shí)到，中不中獎(jiǎng)都不重要，只要購(gòu)買了彩票，就是奉獻(xiàn)了愛心。淡化中獎(jiǎng)率宣傳，避免以此來吸引人們?nèi)ベ?gòu)彩所具有的誘導(dǎo)性。避免娛樂性的彩票成為“一夜暴富”的代名詞。因此，有必要向購(gòu)彩者宣傳:購(gòu)彩票，一定要預(yù)防“投機(jī)購(gòu)彩”的心態(tài)。并且向購(gòu)彩者廣而告之:過度沉迷某件事其實(shí)是一種心理疾病，包括過度沉迷玩彩，都是心理疾病的一種。

彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)是彩票市場(chǎng)運(yùn)行的主體，也是引發(fā)問題彩民產(chǎn)生的源頭，由于彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)每年都擔(dān)負(fù)著一定的發(fā)行目標(biāo)，因此為了追求市場(chǎng)銷量而忽略現(xiàn)有市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，一定程度上引發(fā)了問題彩民的產(chǎn)生。因此，建議彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)一方面將包括彩民結(jié)構(gòu)、彩種結(jié)構(gòu)、問題情況等指標(biāo)納入彩票市場(chǎng)發(fā)展目標(biāo)之中，改變單純以銷量至上的原則;另一方面遵循市場(chǎng)規(guī)律，推出符合現(xiàn)有市場(chǎng)成熟度的彩票產(chǎn)品，對(duì)各類型彩票可能存在的問題進(jìn)行充分的估量，在彩票發(fā)行過程中做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

(三)提高頭等獎(jiǎng)。

我國(guó)彩票最高獎(jiǎng)限制在500萬元是2000年財(cái)政部作出規(guī)定的。考慮到中國(guó)國(guó)情，樂透型彩票規(guī)定500萬元，既可以保證中獎(jiǎng)?wù)呋窘鉀Q許多生活問題，又避免像美國(guó)一人獨(dú)得3億美金中獎(jiǎng)畸重的現(xiàn)象，產(chǎn)生新的社會(huì)問題。然而，在中國(guó)彩票資金構(gòu)成比例中，雖然規(guī)定返獎(jiǎng)比例為不得低于50%，但扣除偶然所得稅后，實(shí)際只有40%左右，最高獎(jiǎng)500萬元中獎(jiǎng)?wù)咧荒塬@得400萬元，這在世界上可能是絕無僅有的。對(duì)彩票發(fā)行收入提取公益金實(shí)際上等于已經(jīng)征了稅，中獎(jiǎng)獎(jiǎng)金是對(duì)購(gòu)買彩票行為的獎(jiǎng)勵(lì)，再征收個(gè)人所得稅意味著降低頭等獎(jiǎng)，這不利于鼓勵(lì)人們購(gòu)買彩票，從而難以籌集更多的公益金。從國(guó)際范圍看，對(duì)彩票中獎(jiǎng)獎(jiǎng)金征稅的做法并不普遍，目前只有中國(guó)、美國(guó)等極少數(shù)國(guó)家采取這種做法。

另外，十二三年的今天，通貨膨脹的實(shí)際情況已非2000年時(shí)同日而語(yǔ)。在2000年時(shí)100萬元能夠買得的房子，現(xiàn)在400萬元已經(jīng)買不起了，即人們消費(fèi)期望及實(shí)際情況都發(fā)生了改變。

(四)借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)、澳大利亞及我國(guó)的港澳地區(qū)，是責(zé)任彩票做得比較好的國(guó)家和地區(qū)。

美國(guó)在開放博彩業(yè)之后，問題或病態(tài)賭徒的數(shù)目逐步增多，美國(guó)研究機(jī)構(gòu)的研究數(shù)據(jù)表明，博彩業(yè)開放后，美國(guó)的問題彩民數(shù)量在30年內(nèi)增長(zhǎng)了5倍之多。目前，美國(guó)成年人中有2.7%的人患有博彩成癮的精神性疾病。為此，政府和民間均有救助中心，博彩運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)有問題的賭客記入黑名單。在澳大利亞，政府建立專業(yè)救助機(jī)構(gòu)，博彩運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在賭場(chǎng)通常24小時(shí)派駐心理醫(yī)生，隨時(shí)接受病態(tài)賭徒求援。

我國(guó)針對(duì)問題彩民，國(guó)家應(yīng)完善政策，控制彩票的發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化游戲資源，提升彩票的透明度和公信力。可以從公益金中拿出一部分用于問題彩民的解決。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)可以考慮用棄獎(jiǎng)獎(jiǎng)金設(shè)立專門的問題彩民救助基金，加強(qiáng)對(duì)不同類型問題彩民的跟蹤研究。