“省直管縣”體制改革研究

文/郝 磊

“郡縣治，天下安”?！笆≈惫芸h”體制改革主要表現(xiàn)在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革和“省直管縣”財(cái)政體制改革兩個(gè)方面。我國(guó)大部分地區(qū)進(jìn)行“省直管縣”改革的根本目的就是壯大縣域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自1992年開(kāi)始，河北、浙江、廣東、江蘇、安徽、河南、江西、湖北、吉林等地進(jìn)行了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣、市（縣級(jí)市）進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)，賦予其更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力。截至2009年，共有河北、吉林、黑龍江、福建、重慶、北京、天津、上海等22個(gè)省級(jí)行政單位實(shí)行了“省直管縣”的財(cái)政體制改革。至2012年底，全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推行了“省直管縣”的財(cái)政改革。

一、我國(guó)“省直管縣”典型模式

我國(guó)的“省直管縣”體制改革經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，許多地方已經(jīng)形成了具有自身特點(diǎn)的管理模式。其中，以全面放權(quán)的浙江模式、注重戰(zhàn)略創(chuàng)新的重慶模式和“先擴(kuò)權(quán)再直管”的湖北模式最有代表性，對(duì)其他地方具有重要的參考借鑒意義。

（一）全面放權(quán)的浙江模式

新中國(guó)成立以來(lái)，浙江省一直實(shí)行“省直管縣”體制。1980年，在全國(guó)實(shí)施“市管縣”體制的時(shí)候，浙江省結(jié)合其具體省情，雖然完成了撤地建市的改革，但地級(jí)市并沒(méi)有真正享有財(cái)權(quán)和人事權(quán)。而且當(dāng)時(shí)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，有許多縣進(jìn)入“百?gòu)?qiáng)縣”名單，在地方財(cái)政中占有重要地位。1994年，僅浙江省30個(gè)發(fā)達(dá)縣的財(cái)政收入就占到省財(cái)政總收入的70%，浙江省因此成為我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份。浙江省的具體做法一是在財(cái)政體制上，預(yù)算內(nèi)資金由省財(cái)政與縣財(cái)政結(jié)算，預(yù)算外各種“費(fèi)”由省與市結(jié)算；二是在政策傳達(dá)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)上，市財(cái)政局對(duì)縣財(cái)政局仍屬行政上下級(jí)關(guān)系。為了激勵(lì)強(qiáng)縣，幫助弱縣，省財(cái)政確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導(dǎo)”的政策，即不同類型實(shí)行不同的政策，不搞“一刀切”。1992年、1997年、2002年、2006年和2009年五次出臺(tái)相關(guān)政策，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理等方面的權(quán)力。省將部分審批權(quán)下放到縣并擴(kuò)大縣的自主經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，大大調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。浙江在對(duì)縣下放各種權(quán)限的同時(shí)，上收了人事權(quán)力，形成了財(cái)力分配分層次、財(cái)政管理激勵(lì)與約束相結(jié)合的“兩保兩掛”“兩保一掛”“億元縣上臺(tái)階”“兩保兩聯(lián)”和“三保三聯(lián)（掛）”政策，把縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政放在平等的地位，一視同仁。浙江省在2008年實(shí)行的生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，在全國(guó)是首創(chuàng)，標(biāo)志著浙江省在生態(tài)補(bǔ)償方面邁出了主動(dòng)的、探索性的一步，基本解決了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重大難題。

（二）注重戰(zhàn)略創(chuàng)新的重慶模式

重慶市實(shí)行的市政府直接管理區(qū)、縣體制，對(duì)“省直管縣”體制改革具有一定的借鑒意義。重慶按照黨中央、國(guó)務(wù)院“思想領(lǐng)先、平穩(wěn)過(guò)渡”的總體要求，進(jìn)行了行政管理體制調(diào)整和創(chuàng)新。重慶先后三次進(jìn)行了行政區(qū)域調(diào)整，撤銷了地市級(jí)中間管理層次，形成了市—區(qū)、縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)行政層級(jí)或市—區(qū)（下設(shè)街道辦事處）兩個(gè)行政層級(jí)，市對(duì)所有區(qū)、縣直接管理，區(qū)、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，行政層級(jí)呈扁平狀態(tài)，從而降低了行政管理成本，提高了行政管理效率。同時(shí)，為了解決市級(jí)行政機(jī)關(guān)之間執(zhí)法職責(zé)交叉、扯皮推諉、監(jiān)管缺位、效率不高的問(wèn)題，重慶還進(jìn)行了行政管理體制改革，采取了“市級(jí)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”措施，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府行政管理效能，為實(shí)施市級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、整合執(zhí)法資源、降低行政成本、減少執(zhí)法擾民提供了保障。重慶采取的區(qū)、縣放權(quán)是指市政府將部分直轄市管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)限下放，授權(quán)給區(qū)、縣行使，以適應(yīng)區(qū)、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，促使區(qū)、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。重慶實(shí)施區(qū)、縣放權(quán)改革試點(diǎn)的主要做法一方面是擴(kuò)大萬(wàn)州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6個(gè)區(qū)的行政權(quán)項(xiàng)，增強(qiáng)這6個(gè)區(qū)統(tǒng)籌本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。通過(guò)依法界定、依法授予和依法委托三種方式，重慶將原來(lái)由市政府或市政府委托各部門(mén)行使的一些行政權(quán)力交給這6個(gè)區(qū)政府行使。另一方面是優(yōu)化配置資源，以達(dá)到增強(qiáng)萬(wàn)州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6個(gè)區(qū)帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力的目的。市直接管理區(qū)、縣體制是重慶推動(dòng)地方行政管理體制改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，是重慶在多年的行政管理實(shí)踐中不斷探索、長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（三）“先擴(kuò)權(quán)再直管”的湖北模式

湖北省的“省管縣”改革采取“先擴(kuò)權(quán)再直管”的方式。20世紀(jì)90年代以來(lái)，湖北城市經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)一度發(fā)展緩慢，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難比較突出，成為制約湖北崛起的重要因素。為了解決這個(gè)問(wèn)題，湖北省于2003年開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政體制上的“省直管縣”改革。為了消除阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，更好更快地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，湖北按照“能放則放”原則，下放了一些適合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力給那些經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、發(fā)展?jié)摿γ黠@的縣，擴(kuò)大這些縣發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，為這些縣的縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供更加有利的條件。2004年4月，湖北省決定在全省實(shí)行省管縣（市）的財(cái)政管理體制。除恩施自治州所屬的8個(gè)縣（市）根據(jù)民族自治的有關(guān)法律繼續(xù)由恩施自治州管理外，其他52個(gè)縣（市）全部實(shí)行了省直接管理的財(cái)政體制。到2006年，湖北省縣域生產(chǎn)總值達(dá)到3800億元，比2003年增加了近7億元；農(nóng)民人均純收入達(dá)3254.96元，比上年凈增了300多元。數(shù)據(jù)表明，湖北省實(shí)施“省直管縣”的財(cái)政管理體制，激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。2007年初，湖北省召開(kāi)全省縣域經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，宣布除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2011年1月，湖北省所有省級(jí)共享稅收入全部下劃到市、縣，作為市、縣的固定收入，增加了市縣財(cái)政權(quán)限。湖北省政府實(shí)施的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是一種轉(zhuǎn)型過(guò)程的不斷推進(jìn)，積累了一些有益的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。

二、“省直管縣”體制改革存在的問(wèn)題

我國(guó)全面推進(jìn)“省直管縣”體制改革有其必要性，但基于國(guó)情的特殊性，在“省直管縣”財(cái)政改革中也存在一些問(wèn)題，有可能制約“省直管縣”改革優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

（一）各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，省級(jí)部門(mén)管理難度過(guò)大

我國(guó)疆域遼闊，東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使是同處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的不同省份，其經(jīng)濟(jì)條件也有很大的差異。此外，我國(guó)西部各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又與其他省份有著很大的差異，在這樣的條件下并不是所有的省份都適合“省直管縣”。我國(guó)當(dāng)初建立市管縣體制的初衷是為了使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市充分發(fā)揮輻射作用，帶動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果不根據(jù)地方具體經(jīng)濟(jì)條件而實(shí)行“一刀切”，盲目地全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革，必然會(huì)制約“省直管縣”財(cái)政體制積極作用的發(fā)揮。

“省直管縣”體制在管理半徑和管理難度上都面臨極大的挑戰(zhàn)，由于數(shù)目的劇增和下屬管理單位的財(cái)政體制不健全，使得這種管理面臨著規(guī)模和質(zhì)量的雙重考驗(yàn)。在部分省份尤其是民族自治地區(qū)，一些縣級(jí)所在地距離省會(huì)（首府）城市路途遙遠(yuǎn)，交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，實(shí)行“省直管縣”后，管理半徑和管理難度都會(huì)大大增加。省級(jí)政府很有可能出現(xiàn)監(jiān)控疏漏和預(yù)決算大意，而縣級(jí)政府也會(huì)由于自身經(jīng)驗(yàn)不足面臨著不小的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于各省市區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存大巨大差異，從而增大了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控、管理難度。因此，及時(shí)準(zhǔn)確、因地制宜地監(jiān)督管理是全面推行省管縣必須考慮的問(wèn)題。

（二）行政管理體制改革不同步

很多省份在實(shí)行“省直管縣”改革中遇到的最大問(wèn)題就是行政體制和財(cái)政體制不相配套。省市縣政府間人事權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)配置不一致，很容易產(chǎn)生市縣級(jí)政府間的摩擦和權(quán)力博弈，可能制約“省直管縣”財(cái)政體制積極作用的發(fā)揮，影響市級(jí)行政管理權(quán)的實(shí)施以及市級(jí)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度和積極性。盡管省級(jí)政府與縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移關(guān)系在“省直管縣”條件下不需要通過(guò)地級(jí)市而直接發(fā)生，但由于地級(jí)市政府在行政管理體制上作為縣級(jí)政府的上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，它可以運(yùn)用自身所擁有的其他相關(guān)權(quán)力為本級(jí)政府謀求利益，從而影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于縣的行政隸屬關(guān)系并沒(méi)有改變，擴(kuò)權(quán)縣為了爭(zhēng)取到一些大型項(xiàng)目，既要向省政府爭(zhēng)取資金、政策，又要向市政府匯報(bào)工作，爭(zhēng)取支持，由于沒(méi)有其他體制改革的配合，使得擴(kuò)權(quán)縣面對(duì)省市兩級(jí)時(shí)關(guān)系難以處理，工作難度加大。

（三）地方稅制建設(shè)落后

世界上大部分發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的是三級(jí)政府，由于政府層級(jí)少，每級(jí)政府都會(huì)有相應(yīng)的主體稅種與之匹配，為該級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供充足的財(cái)力支撐。我國(guó)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革的主要目的是加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的責(zé)任，充實(shí)縣級(jí)財(cái)政，并消除地市級(jí)政府對(duì)所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，將相關(guān)稅種分別劃歸中央或地方或?qū)嵭兄醒牒偷胤桨幢壤殖桑〖?jí)以下的地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府缺少相應(yīng)的主體稅種，需要上級(jí)政府的撥款與稅收返還來(lái)維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)地方稅制建設(shè)的落后與全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革形成矛盾，在當(dāng)前縣級(jí)政府缺乏主體稅種作為財(cái)政收入來(lái)源的條件下，“省直管縣”財(cái)政改革必然會(huì)導(dǎo)致省級(jí)財(cái)政壓力加大，降低省級(jí)政府有選擇性地扶助省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的縣市的能力，限制了“省直管縣”財(cái)政改革促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化功能的發(fā)揮。

三、對(duì)“省直管縣”體制改革的政策建議

針對(duì)我國(guó)“省直管縣”改革中存在的問(wèn)題，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

（一）根據(jù)各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類改革

由于我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程存在較大差異，因此“省直管縣”財(cái)政改革不可能采用同一模式，也不存在適用于所有地區(qū)的最優(yōu)模式。因此，改革一方面須循序漸進(jìn)、逐層推進(jìn)，另一方面，改革方案的制定必須堅(jiān)持“因地制宜、區(qū)別對(duì)待”的原則，根據(jù)各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的差異實(shí)行分類改革。從各地的實(shí)踐看，實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制需要具備的基本條件一是省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。省級(jí)財(cái)政須擁有一定的財(cái)力來(lái)解決縣級(jí)財(cái)政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，也只是管理形式上的改變，造成“管理失效”。二是市級(jí)財(cái)政的實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)。三是縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)具有較強(qiáng)的自我發(fā)展能力?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革后，縣級(jí)行政區(qū)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力。總之，在推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革時(shí)，不應(yīng)該盲目地全面推進(jìn)，而要根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類改革。

（二）推進(jìn)行政管理體制改革

在推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革的同時(shí)，必須同時(shí)推進(jìn)“省直管縣”行政管理體制的改革。首先，在各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類改革的基礎(chǔ)上，適宜大力推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革的省份要同時(shí)進(jìn)行行政管理體制改革。其次，在大力推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革的省份同步進(jìn)行的行政管理體制改革必須徹底，將地級(jí)市和縣級(jí)上下兩級(jí)政府改革作為平行的同級(jí)政府，賦予縣級(jí)政府與原先地級(jí)市政府相同的管轄轄區(qū)內(nèi)各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利。最后，在減少了地級(jí)市這一行政管理層級(jí)的基礎(chǔ)上，相應(yīng)縮減地級(jí)市、縣級(jí)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員編制，消除冗員，提高各級(jí)政府的運(yùn)行效率，促進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)地方發(fā)展的積極作用。

（三）加快地方稅制建設(shè)

隨著我國(guó)“省直管縣”財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn)，縣級(jí)政府缺乏自身主體稅種的弊端將逐漸凸現(xiàn)，這對(duì)加快地方稅制建設(shè)提出了要求。1994年的分稅制改革解決了中央政府與省級(jí)政府間的財(cái)政收入分配問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該借助當(dāng)前的“省直管縣”財(cái)政改革契機(jī)，著力解決省以下各級(jí)政府間的財(cái)政收入分配問(wèn)題，加快地方稅制建設(shè)。在實(shí)行“省直管縣”的省份，將原先有從屬關(guān)系的地級(jí)市與所轄縣之間的財(cái)政改為平行運(yùn)行，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立物業(yè)稅或其他稅基不易流動(dòng)的稅種作為縣級(jí)政府的主體稅種。省級(jí)政府應(yīng)賦予縣級(jí)政府完全支配本級(jí)主體稅種收入的權(quán)利，鼓勵(lì)地方政府培育稅源，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)自身財(cái)政收入的增長(zhǎng)。通過(guò)加快地方稅制建設(shè)，可以增強(qiáng)縣級(jí)地方政府的財(cái)政自我供給能力，減少“省直管縣”財(cái)政改革給省級(jí)政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，提高省級(jí)政府扶持省內(nèi)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，充分發(fā)揮“省直管縣”財(cái)政改革的積極作用。

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