吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展分析

文/陳欣欣

一、吉林省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展歷程

（一）探索起步階段

1992年1月3日民政部正式出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，這對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動作用，由此全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的700多個縣（市、區(qū)）都相繼開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，而其中的200個縣（市、區(qū)）政府還針對當(dāng)?shù)厍闆r頒布了具體的暫行辦法。至1992年底，全國950多個縣（市、區(qū)）參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)已達(dá)2600多萬，收繳保險金8億元。1993年，吉林省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也開始確立，當(dāng)時的重點對象是有固定收入的農(nóng)民，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、村干部、民辦教師等，因其具有固定收入、參保意識強(qiáng)、積極性高，而且能夠在農(nóng)村起到示范作用。截至1993年底，吉林省48個縣市的6.2萬人參保了養(yǎng)老保險，共收取養(yǎng)老保險費750萬元，吉林省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)開始緩慢發(fā)展。

（二）萎縮倒退階段

在吉林省農(nóng)村社會保險事業(yè)發(fā)展的過程中，逐漸暴露出一些問題，如保險面窄、投保人數(shù)增長緩慢、地區(qū)發(fā)展不平衡等。1998年，吉林省有730個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的78.5%；開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的村有3344個，占全省村總數(shù)的33%。但從參保人數(shù)來看，比例卻偏低。吉林省累計參保人數(shù)為19.1萬人，僅占全省農(nóng)村總?cè)丝诘?.6%，占農(nóng)村勞動力的3.8%。1999年，國務(wù)院開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進(jìn)行清理整頓，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)開始不斷下降，全國大多數(shù)地方的農(nóng)村社會保險工作基本停滯。從2000年開始，吉林省參保人員退保的情況開始出現(xiàn)并逐漸增多。

（三）創(chuàng)新發(fā)展階段

2002年，十六大提出要在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”之后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開始由萎縮進(jìn)入一個創(chuàng)新的發(fā)展階段。2003年以后，全國各地相繼開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，逐步擴(kuò)大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，并且適時創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度模式，使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險取得了較快發(fā)展。2009年9月《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》出臺之后，到2011年底，中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面達(dá)到60%以上。吉林省在2009年底，也正式頒布了《吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施意見》，這標(biāo)志著吉林省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)入全新的發(fā)展階段。主要試點地區(qū)分別為長春市的朝陽區(qū)、四平市的鐵東區(qū)、吉林市的磐石市、遼源市的東豐縣、白山市的八道江區(qū)、通化市的東昌區(qū)、白城市的鎮(zhèn)賚縣、延邊州的和龍市以及松原市的寧江區(qū)。到2012年6月，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險已覆蓋吉林省60個縣（市、區(qū)）。其中，有320萬人左右參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

二、吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展現(xiàn)狀

吉林省自2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點以來，試點范圍擴(kuò)大迅速，截至2013年12月末，吉林省有610萬人參加了新農(nóng)保。目前吉林省已經(jīng)實現(xiàn)新農(nóng)保和農(nóng)村獨女戶夫婦養(yǎng)老保險試點制度的整合以及新老農(nóng)保制度的整合。

目前，吉林省實施新農(nóng)保制度遵循的原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，由政府主導(dǎo)，農(nóng)民可以自愿參保。新農(nóng)保制度由個人繳費，集體進(jìn)行補(bǔ)助，政府再進(jìn)行補(bǔ)貼，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容主要涵蓋參保范圍、基金籌集方式、養(yǎng)老金待遇等內(nèi)容。就參保范圍來看，可以參保的農(nóng)村居民是年滿16周歲（不含在校學(xué)生），同時沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。農(nóng)村居民只要符合參保范圍，都可在戶籍所在地自愿參加新農(nóng)保。就基金籌集方式來看，新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補(bǔ)助以及政府補(bǔ)貼構(gòu)成。其中，個人繳費的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為五個檔次，即100元、200元、300元、400元、500元，不同地區(qū)還可根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。如長春市的朝陽區(qū)和凈月開發(fā)區(qū)的繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定檔次除上述五個之外，增設(shè)了600元、800元和1000元三個檔次；長春市雙陽區(qū)則設(shè)定了100元到1000元10個檔次。對參保人來講，可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件選擇繳費的檔次。除個人繳費外，還可以給予補(bǔ)助。省及試點縣 （市、區(qū)）政府對參保人繳費按6∶4的比例給予補(bǔ)貼。就新農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇來看，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，所需資金由中央財政補(bǔ)助?？h （市、區(qū)）政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部存儲額除以139（與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的有農(nóng)村戶籍的老年人，憑本人有效身份證件，經(jīng)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人力資源和社會保障服務(wù)站（所）審核，報縣 （市、區(qū)）人力資源和社會保障行政部門批準(zhǔn)，從年滿60周歲的次月起，按月享受養(yǎng)老金。

三、吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)村居民收入低造成繳費檔次偏低

2013年，吉林省農(nóng)村居民人均純收入為9621.2元，而吉林省城鎮(zhèn)居民人均純收入為22274.6元，農(nóng)村居民人均生活消費支出7379.7元，而城鎮(zhèn)居民人均消費性支出為15932.3元。可以看出，吉林省農(nóng)村居民的人均純收入仍然偏低，結(jié)余較少，造成農(nóng)村居民沒有過多的資金繳納新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費，所以就繳費檔次來看，大多數(shù)農(nóng)民選擇低檔次繳費。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平普遍較低

上文提到，吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇包括兩部分，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，所需資金由中央財政補(bǔ)助?？h （市、區(qū)）政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部存儲額除以139（與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。以吉林省發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金較高的地區(qū)為例，長春市朝陽區(qū)和凈月開發(fā)區(qū)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)為每月60元，而吉林省其他地區(qū)基本均為每月55元。相對其他省市來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)仍較低。例如實施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的鄭州市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為65元。

（三）城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度二元結(jié)構(gòu)面臨發(fā)展困境

在《社會保險法》中有這樣一條，對有條件的地區(qū)來講，可把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并為一項制度，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度一元化。目前，河南、江蘇、浙江等地均已實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的一元統(tǒng)籌。但就吉林省來講，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還處于分離狀態(tài)，這就影響了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動或戶籍變動的效率，不同的養(yǎng)老保險制度之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的社會成本和管理成本都較大，也在一定程度上阻礙了勞動力的轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。具體來看，一是城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的分離阻礙勞動力的轉(zhuǎn)移。當(dāng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)時，其居住地也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，并且其養(yǎng)老保險賬戶也將隨之發(fā)生變動，在吉林省現(xiàn)行的分立的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩種制度下，由于兩種制度之間的銜接不夠完善，這就造成居民因其居住地的轉(zhuǎn)移而使養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移發(fā)生障礙，從而得不到有效保障，尤其對農(nóng)村剩余勞動力的自由流動產(chǎn)生影響。二是相互分離的居民社會養(yǎng)老保險制度對經(jīng)辦管理和養(yǎng)老保險基金的調(diào)控是不利的。由于吉林省城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在差異，各自成立各自的體系，所以其承辦要有各自的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和管理人員，這就需要占用大量的人力，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率也必定低于實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險一元化統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。居民一旦發(fā)生居住地遷移和戶籍轉(zhuǎn)換，就會對養(yǎng)老保險的經(jīng)辦工作造成一定負(fù)擔(dān)。此外，由于城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金各自獨立運行，也造成了基金使用效率低，抗風(fēng)險能力弱，從而較難發(fā)揮基金共濟(jì)互助的保障作用。三是相互分離的居民社會養(yǎng)老保險制度也不利于城鄉(xiāng)一體化的構(gòu)建。從長遠(yuǎn)來看，吉林省實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是必然的發(fā)展趨勢，而養(yǎng)老保險制度的分立將城市和農(nóng)村分割開來，將給城鄉(xiāng)一體化造成巨大障礙。

四、吉林省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的政策建議

（一）提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)繳費能力

要增強(qiáng)吉林省農(nóng)民的繳費能力，應(yīng)該從提高農(nóng)民收入方面著手。增加吉林省農(nóng)民的收入，對作為農(nóng)業(yè)大省的吉林省來說是至關(guān)重要的，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路。增加農(nóng)民收入應(yīng)從增加農(nóng)業(yè)科技投入角度著手，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、高效發(fā)展。針對吉林省不同地區(qū)特點制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，幫助農(nóng)民增產(chǎn)增收，提高吉林省農(nóng)民的人均純收入。此外，還應(yīng)繼續(xù)加大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宣傳引導(dǎo)工作，提高農(nóng)民的參保意識，從而提高繳費檔次。

（二）政府加大扶持力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平

吉林省政府應(yīng)與縣（市、區(qū)）政府共同加大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平。省政府可與縣（市、區(qū)）政府各按一定比例負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放，因各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異可有所區(qū)別。對經(jīng)濟(jì)水平較為落后的縣（市、區(qū)），可提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例；對經(jīng)濟(jì)水平較高的縣（市、區(qū)），可適當(dāng)減少基礎(chǔ)養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例，縣（市、區(qū)）政府提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例。通過這種方式，增加政府扶持的力度，可以增加農(nóng)民養(yǎng)老金的待遇水平。

（三）借鑒其他省市經(jīng)驗，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險一元化統(tǒng)籌

在城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實施前后，部分城市已經(jīng)相繼進(jìn)行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化的嘗試。北京市先后制定了《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》和《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法實施細(xì)則》，將未被城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險覆蓋的城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，其中包括失地農(nóng)民和農(nóng)民工兩類特殊人群。鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度從建立之初就實行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的一體化，較早實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。鄭州市在2008年和2009年相繼出臺了《鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險試行辦法》和《鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險辦法》，其中對參保范圍做了明確規(guī)定，即有本地戶籍的年滿16周歲以上（不含在校學(xué)生），而且沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險及被征地農(nóng)民基本生活保障的城鄉(xiāng)居民，都可以參保并交納養(yǎng)老保險費。采取個人繳費、經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資方式。繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、700元、900元、1000元、1200元、1500元10個檔次。此外，上海、天津、重慶、成都、江蘇等地也都實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的一元化統(tǒng)籌。吉林省應(yīng)積極借鑒這些省市的先進(jìn)經(jīng)驗，探索吉林省各地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌模式。

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