我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的區(qū)域協(xié)作機(jī)制新探*

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部 馮俏彬

山東經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院會計系 侯君邦

城市群作為城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點與發(fā)展方向。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群，今年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群”、“培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群”，在全國建成若干個大小不等的城市群。隨著城市群的形成與擴(kuò)大，同處一個“群”的各個城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁、強(qiáng)烈。與此同時，一系列影響和涉及城市群中各個城市間的若干共同問題開始凸顯。為了應(yīng)對這些區(qū)域公共問題，需要重構(gòu)相關(guān)城市的權(quán)責(zé)、行為方式甚至行政區(qū)劃，由此引出了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城市間關(guān)系”這一嶄新的命題，區(qū)域協(xié)作機(jī)制即為其中之一。

一、問題的提出:從區(qū)域公共問題到區(qū)域協(xié)作機(jī)制

所謂區(qū)域公共問題，可從兩個方面理解:第一，它們是“公共”問題，具有公共問題通常所具有的外部性和整體性特征，這使得市場或個體既無意愿也無能力應(yīng)對解決;第二，它們具有區(qū)域性，單靠一個行政單元的力量不能解決，涉及流域、大氣這樣具有區(qū)域流動性的問題時尤其如此。簡言之，區(qū)域公共問題就是那些跨越了傳統(tǒng)的自然地理界限和原有的行政區(qū)劃、對特定區(qū)域內(nèi)多個主體共同發(fā)生作用和影響的問題。概括起來，主要有以下幾個方面:(1)環(huán)境、生態(tài)、流域問題。典型的如各地常常遭遇的流域水污染問題、近年來動輒打擊大半個中國的霧霾問題等。(2)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。一是某些具有較大規(guī)模效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)場、港口等在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)使用管理的問題，二是區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施在各行政區(qū)交界處的協(xié)調(diào)聯(lián)通問題，等等。(3)省區(qū)交界地帶的貧困縣問題。各行政區(qū)交界處的治理歷來是政府治理中的老大難問題，當(dāng)前環(huán)北京貧困帶即為其中一例。(4)基本公共服務(wù)不平等問題。隨著城市群的形成，區(qū)域內(nèi)人員往來頻繁，進(jìn)而產(chǎn)生了對于區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的迫切需要。(5)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)問題。隨著城市群的形成，各地之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)，但各地基于自身利益考慮，常有阻礙市場主體經(jīng)濟(jì)自由聯(lián)合、統(tǒng)一市場形成之舉，對區(qū)域一體化形成阻礙。

由于區(qū)域公共問題涉及多地、多個行政主體，因此屬于典型的“復(fù)雜社會中的復(fù)雜問題”。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現(xiàn)出不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，有的地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，有的地區(qū)正在發(fā)生，還有一些地區(qū)未來也會發(fā)生。對這些復(fù)雜問題的治理，需要超越以單個地方政府為主體的既有思維與體制，著力構(gòu)建多主體共同參與，集法律、行政、財政于一體的區(qū)域協(xié)作新機(jī)制。

二、改革開放以來我國已有的區(qū)域協(xié)作機(jī)制

我國歷來有區(qū)域協(xié)作的慣例。新中國成立以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，至今持續(xù)。2008年，四川汶川發(fā)生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區(qū)災(zāi)后重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以后，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，各地方政府之間的自主協(xié)作開始出現(xiàn)，比較典型的例子是20世紀(jì)80年代長三角地區(qū)的經(jīng)協(xié)會。進(jìn)入90年代以后，以城市間合作框架協(xié)議為主的協(xié)作機(jī)制在一些地方相繼出現(xiàn)。近年來，多地啟動了同城化行動，如廣州—佛山同城化、上?！K州同城化等，十分引人注目。

(一)長三角以地方政府自主協(xié)商為主的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

長三角一體化進(jìn)程可發(fā)展可追溯到1982年。為了推動長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)年國務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，下設(shè)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室，負(fù)責(zé)制定上海經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃以及協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。但由于種種原因，其實際運作流于形式。進(jìn)入90年代以后，長三角地區(qū)各地之間自發(fā)性的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，為了適應(yīng)這個趨勢，地方政府開始了自主協(xié)商之路，先后建立了三個層面的協(xié)作機(jī)制:一是滬蘇浙省(市)長座談會，每兩年由三省(市)輪流舉辦一次，三省(市)長出席;二是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，由長三角各個城市的常務(wù)副市長參加，每兩年召開一次(后改為一年);三是協(xié)作辦主任會議，負(fù)責(zé)任落實前兩個會議上形成的決議和方針。后來，隨著長三角經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的不斷外溢，進(jìn)入?yún)f(xié)作范圍的地方政府不斷增加，先后設(shè)立了包括16個城市的市長論壇、市長聯(lián)席會議等，近年來更是發(fā)展到整個長江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)城市之間的協(xié)作。

在此基礎(chǔ)上，長三角地區(qū)相繼在工商、人事、旅游、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、科技創(chuàng)新、固體污染物管理、太湖流域治理、近海環(huán)境綜合治理與生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域簽署了一系列合作協(xié)議，組建統(tǒng)一的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有效應(yīng)對了一體化進(jìn)程中的突出重大區(qū)域公共問題。正是因為如此，此后在我國其他地區(qū)出現(xiàn)的區(qū)域協(xié)作機(jī)制也大多是“拷貝”長三角模式的做法。

不過總體而言，這一以地方政府自主協(xié)商為主的機(jī)制，面臨的最大問題就是權(quán)威性不足、執(zhí)行力不夠的問題，加之各方權(quán)責(zé)義務(wù)邊界模糊、尤其是缺乏利益平衡機(jī)制，因而穩(wěn)定性很差，不僅領(lǐng)導(dǎo)人變更可能導(dǎo)致協(xié)作中止，而且其中一方利益訴求不能滿足常常導(dǎo)致協(xié)作破裂。長三角一體化進(jìn)程對此多有體現(xiàn)。

(二)珠三角以省政府牽頭為主的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

相對于長三角涉及多個省級行政區(qū)、行政協(xié)調(diào)倍加艱難而言，珠三角地區(qū)由于同屬廣東省，協(xié)調(diào)難度稍小。但盡管如此，珠三角的一體化之路也一波三折。經(jīng)過20世紀(jì)80年代、90年代的高速發(fā)展和激烈競爭，珠三角各市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)度高、環(huán)境污染嚴(yán)重、相互分割的情況已經(jīng)極為突出。而早在1994年，廣東省就擬制定并出臺《珠江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃——協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展(1995—2010)》，但因為缺乏剛性保障，很長時間無所進(jìn)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，廣東省下決心重啟珠三角一體化進(jìn)程，為此啟動了地方立法程序，出臺《廣東省珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃實施條例》(2004年)，成立了落實《規(guī)劃綱要》辦公室，為珠三角一體化提供法律保障。與此同時，建立了市際合作領(lǐng)導(dǎo)小組、市長聯(lián)席會議、聯(lián)席會議辦公室、專責(zé)小組四位一體的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，并由省有關(guān)部門牽頭、相關(guān)市參加成立了城市規(guī)劃、交通、能源、信息化、水資源、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)等專項工作小組，負(fù)責(zé)相關(guān)的具體工作。更重要的是，為了切實推進(jìn)區(qū)域一體化，廣東省大力創(chuàng)新政策工具，實施了珠三角地區(qū)政策分區(qū)和空間管治，在區(qū)域內(nèi)按生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與重大基礎(chǔ)設(shè)施等劃分出9類政策區(qū)，不同分區(qū)實施不同的空間管治，取得了突出的成績。在此基礎(chǔ)上，各城市之間陸續(xù)簽署了合作框架協(xié)議，并率先在廣州與佛山之間啟動了同城化步伐，目前進(jìn)展比較順利。

除了長三角和珠三角，在我國其他一些地區(qū)也出現(xiàn)過這樣那樣的區(qū)域協(xié)作，如湖南省長—株—潭，三市之間城市全面合作框架協(xié)議、成渝地區(qū)的專項經(jīng)濟(jì)協(xié)作等，其中值得一提的是新疆烏—昌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，由于采用了聯(lián)合黨委制，取得了很好的協(xié)作效果，可以視為我國體制條件下有實際效果的特色之舉。

三、我國目前區(qū)域協(xié)作機(jī)制存在的不足之處

1.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作組織的權(quán)威性不高。截止到目前為止，我國已有區(qū)域協(xié)作中承擔(dān)協(xié)調(diào)責(zé)任的組織多為兩種情形:一是中央層面成立相應(yīng)的辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組，二是有關(guān)地方政府形成的某種聯(lián)合。無論是哪一種，在現(xiàn)有體制內(nèi)都無明確的權(quán)力、責(zé)任甚至身份認(rèn)定，一旦面臨涉及各方利益的重大復(fù)雜問題，就難于協(xié)調(diào)，無能為力。

2.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化程度很低。通過定期或不定期會議、協(xié)議等方式形成的協(xié)作機(jī)制，缺乏有約束力的、剛性的制度保障，一旦其中有一方看法不同，或某一任領(lǐng)導(dǎo)對于合作的認(rèn)識有所變化，合作即趨于停頓。

3.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。合作的基礎(chǔ)是共同利益，目標(biāo)是多方共贏。對于前者，一般協(xié)作各方并無異議。但是，一旦涉及最關(guān)鍵的利益問題，各方分歧立現(xiàn)?，F(xiàn)有區(qū)域協(xié)作機(jī)制由于缺乏制度化的討價還價和平等協(xié)商機(jī)制，通常止步于此。

4.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制通常缺乏有力的政策工具。治理區(qū)域公共問題需要相應(yīng)的政策工具，而這通常意味著參與各方在權(quán)力、責(zé)任、利益方面的重新洗牌。由于多種原因，已有的區(qū)域協(xié)作在此問題上通常十分乏力。

5.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作機(jī)制僅限于政府間合作，民間參與幾乎沒有。區(qū)域公共問題并不只對政府、更對所在區(qū)域的市場主體、民眾有著重大影響。但現(xiàn)有協(xié)作機(jī)制中，只見政府忙碌，不見民間參與，缺乏增進(jìn)協(xié)作的外部推動力。

簡言之，我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作機(jī)制還停留在意愿和初步行動的層面，距離一個結(jié)構(gòu)完備、實施有力、效果能預(yù)期的“體系”還相距甚遠(yuǎn)?？紤]到我國新型城鎮(zhèn)化的加快與多個城市群的逐漸形成，應(yīng)當(dāng)在未來一個時期內(nèi)，積極探索有力、有效、可持續(xù)的區(qū)域協(xié)作新機(jī)制。

四、區(qū)域協(xié)作機(jī)制的國際經(jīng)驗

(一)歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)經(jīng)驗。

國家與國家之間的協(xié)作是一個久遠(yuǎn)的歷史。長期以來，各種類型的大區(qū)域協(xié)作十分頻繁，各種目的、功能的區(qū)域組織層出不窮，歐盟是其中一個極其成功的范例。

就區(qū)域協(xié)調(diào)的組織體系而言，歐盟已經(jīng)形成了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。所謂多層次，是指在縱向上形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在超國家層面有三個主要機(jī)構(gòu):歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會，其中均設(shè)置了專司區(qū)域事務(wù)的機(jī)構(gòu)，即歐盟委員會內(nèi)設(shè)的“區(qū)域政策事務(wù)部”、歐盟理事會內(nèi)設(shè)的“區(qū)域政策委員會”和歐洲議會內(nèi)設(shè)的歐盟區(qū)域委員會。在成員國政府層面，一般設(shè)有自己的區(qū)域機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)本國內(nèi)部區(qū)域協(xié)調(diào)事務(wù)，也必須接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)與整合。在跨境區(qū)域?qū)用?，針對不同問題，有關(guān)國家建立有各種類型的跨境合作組織，負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)作事務(wù)。所謂網(wǎng)絡(luò)狀，是指歐盟培育和發(fā)展出名目繁多的各類區(qū)域協(xié)調(diào)組織，如銀行、行業(yè)協(xié)會、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等利益相關(guān)者機(jī)構(gòu)，在整個區(qū)域政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，與公共部門形成合力。

歐盟各國的協(xié)作建立在法律基礎(chǔ)之上。無論是早期的《歐共體共同條約》還是后期的《歐盟條約》，其中均對成員國的權(quán)利、義務(wù)有明確規(guī)定，履行這些承諾，是成為成員國的基礎(chǔ)和前提之一。在這一母法之下，還有涉及專門領(lǐng)域的法律對成員國的協(xié)作進(jìn)行具體規(guī)定。這些法律的制定都建立在一致同意的基礎(chǔ)之上，通過后即對成員國形成剛性約束。

為了切實推動一體化進(jìn)程，歐盟設(shè)計了多種精細(xì)的扶持基金，如結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金和預(yù)備接納基金。借助于這些扶持基金，歐盟較為有效地落實了區(qū)域政策，縮小了成員國之間的差距。此外，歐盟還制定有區(qū)域發(fā)展基金制度，對資金籌集、項目申請、決策批準(zhǔn)、使用管理等都有明文規(guī)定，為執(zhí)行區(qū)域發(fā)展政策提供了資金保證。

為了解決各類具體的區(qū)域發(fā)展問題，歐盟形成了多樣化的區(qū)域協(xié)作模式以及相應(yīng)的政策工具，如問題區(qū)域模式、創(chuàng)新區(qū)域模式、流域治理模式和跨境合作模式等。以萊茵河流域治理模式為例，其主要做法是:成立“萊茵河保護(hù)國際委員會”;簽署具有法律效力和制度約束力的“伯爾尼公約”;設(shè)立由政府組織(如河流委員會、航運委員會等)和非政府組織(如自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司、食品企業(yè)等)組成的觀察員小組，監(jiān)督各國工作計劃的實施;簽署一系列流域水環(huán)境管理協(xié)議;規(guī)劃實施“萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計劃”等。

(二)美國的大都市區(qū)規(guī)劃組織(MPO)。

美國MPO的全稱是“大都市區(qū)規(guī)劃組織”，職責(zé)是負(fù)責(zé)特定城市區(qū)域內(nèi)的整體交通規(guī)劃與協(xié)調(diào)(后期整合進(jìn)新的職能，如節(jié)能減排、交通擁堵管理、用地規(guī)劃、街道規(guī)劃、TOD規(guī)劃以及城市邊界和精明增長等管理的職能等)。從1973年以來，聯(lián)邦公路和公共交通項目都遵循MPO的交通規(guī)劃和實施計劃。MPO依美國聯(lián)邦法律規(guī)定設(shè)立，凡人口大于5萬人的城市，必須是某一MPO的成員單位。MPO有五大功能:整合多方利益的決策平臺、制定區(qū)域長期(20年)交通發(fā)展規(guī)劃、制定近期(1～2年)交通優(yōu)化方案、管理分配區(qū)域交通發(fā)展資金、實施區(qū)域交通近期與遠(yuǎn)期規(guī)劃。MPO的內(nèi)部組織架構(gòu)分為三個層次:政策或執(zhí)行董事會(Policy or Executive Board)、技術(shù)與公民咨詢委員會(Technical and Citizen Advisory Committees)、常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)(Directors or Staff)。MPO、州交通廳、市縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間有明確的職責(zé)分工，MPO負(fù)責(zé)形成整個區(qū)域的交通規(guī)劃，組織進(jìn)行相應(yīng)的研究與方案評估，分配資金，評估成員單位的交通改進(jìn)績效;涉及的各州、各地方政府則負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的具體交通改進(jìn)，相互之間密切關(guān)聯(lián)，協(xié)同有序。MPO的資金主要來自于三個方面:一是聯(lián)邦政府的“道路信托基金”;二是聯(lián)邦政府的公共交通項目資金;三是地方相關(guān)資金以及一些臨時資金。2010年，上述3項資金共計有32億美元左右。

可以看出，無論是歐盟、還是美國的MPO，在區(qū)域協(xié)作機(jī)制方面，都有若干的共同特征，有法律保障、有組織機(jī)構(gòu)、有政策工具、有技術(shù)支持、有資金來源等，凸顯出一個成功的區(qū)域協(xié)作機(jī)制良好運作的諸多關(guān)鍵要點，非常值得重視與學(xué)習(xí)。

五、改進(jìn)和完善我國區(qū)域協(xié)作機(jī)制的政策建議

1.完善推動區(qū)域協(xié)作的組織機(jī)構(gòu)體系。應(yīng)對區(qū)域公共問題、推動區(qū)域協(xié)調(diào)需要相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。結(jié)合長期以來我國各類區(qū)域協(xié)作機(jī)制中，相關(guān)組織之間上下、左右協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠、分散分離的情況，今后在推動區(qū)域一體化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)首先完善區(qū)域協(xié)作組織體系。具體而言，一是要設(shè)立推動區(qū)域協(xié)作的專門機(jī)構(gòu)，根據(jù)所要應(yīng)對的不同區(qū)域公共問題，這類專門機(jī)構(gòu)既可以由中央牽頭設(shè)立，也可以由地區(qū)合作產(chǎn)生，還可以在現(xiàn)在相關(guān)部委中設(shè)立專司區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。這是區(qū)域協(xié)作組織體系的第一個層次。二是區(qū)域內(nèi)的各地方政府組織結(jié)構(gòu)中，要有與上述區(qū)域協(xié)作組織相對接的、具體負(fù)責(zé)本地區(qū)相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。從我國的現(xiàn)實情況看，這種類型的機(jī)構(gòu)是現(xiàn)存的，所要做的主要是理順區(qū)域協(xié)作組織與本層級機(jī)構(gòu)的“黏接”與功能對接。這是區(qū)域協(xié)作組織體系的第二個層次。三是培育一些跨區(qū)域協(xié)作的民間組織。國內(nèi)外區(qū)域治理經(jīng)驗告訴我們，一些通過區(qū)域內(nèi)各方正式談判難于解決的問題，通過靈活的、柔性的民間機(jī)制反而有望達(dá)成共識。這是區(qū)域協(xié)作組織體系的第三個層次。

2.制定推動區(qū)域合作的行政規(guī)則。總體而言，參與區(qū)域協(xié)作的各方是平等合作的關(guān)系，既可基于共同利益而來，也可因得不到自認(rèn)的應(yīng)有利益而去。為此，必須要有一個維持合作可持續(xù)的剛性約束力量。從國外的經(jīng)驗看，無論是國家合作，還是一國內(nèi)地方政府之間的合作，通常都有相應(yīng)的法律約束，當(dāng)然，這類法律的設(shè)立是在各方一致同意的基礎(chǔ)之上。但在我國，在相當(dāng)長一個時期內(nèi)，可能并不具備出臺《區(qū)域協(xié)作法》的條件。但可在國務(wù)院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區(qū)域協(xié)作的相關(guān)行政規(guī)則。比如，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控辦法、流域管理條例等。如區(qū)域內(nèi)地方政府公然違反這一規(guī)制，就應(yīng)當(dāng)啟動行政問責(zé)程序。只有如此，才能抑制區(qū)域協(xié)作中因一方的不合作導(dǎo)致的整體協(xié)作破裂的“壞孩子”行徑。

3.設(shè)計推動區(qū)域協(xié)作的政策工具。區(qū)域協(xié)作要從概念到實踐、到取得實實在在的成效，必須要有相應(yīng)的政策執(zhí)行工具。主要有兩個方面:一是工作小組，即按所需解決的區(qū)域公共問題的特點，分別設(shè)立相應(yīng)的工作團(tuán)隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團(tuán)隊等，并按解決區(qū)域公共問題所需要的流程設(shè)立專門的工作團(tuán)隊，分別負(fù)責(zé)各階段的執(zhí)行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實解決與長期穩(wěn)定。二是技術(shù)工具。一般地，區(qū)域公共問題通常具有高度的專業(yè)性，如流域水質(zhì)問題、大氣污染問題、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進(jìn)程序等，為此需要有專門的技術(shù)模型、成本分析、信息分享等工具?？傊?，政策工具是復(fù)雜的區(qū)域問題得到切實解決的根本，也是區(qū)域協(xié)作機(jī)制具體化的表現(xiàn)，需要在這方面大力創(chuàng)新和加強(qiáng)。

4.設(shè)計推動區(qū)域協(xié)作的利益平衡體制。任何區(qū)域公共問題的解決都需要資金保證。由于區(qū)域問題屬于“區(qū)域”而非全國性問題，因此其資金不可能全部寄望于中央政府的公共資金，更現(xiàn)實的是各方面資金的集合。在此基礎(chǔ)上，要有解決區(qū)域公共問題所需資金的成本分?jǐn)倷C(jī)制，且機(jī)制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)力求精細(xì)化、合理化。如治理區(qū)域內(nèi)的大氣污染問題，就可先設(shè)定通過治理要達(dá)到的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估導(dǎo)致污染的各地排放物數(shù)量、測算達(dá)到擬定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需要的資金總量，然后根據(jù)各地主要污染物排放情況進(jìn)行成本分擔(dān)。再如治理流域水污染，就可根據(jù)流量、斷面水質(zhì)檢測結(jié)果等進(jìn)行成本的分擔(dān)。另一方面，對于區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生的利益，也要在各方之間公平共享。如打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)后，要素按市場規(guī)則流動，一般會向交通便利、人才集中、金融條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地方流動，進(jìn)而導(dǎo)致各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入水平的差異。對此，合適的應(yīng)對之策是要在區(qū)域內(nèi)建立相應(yīng)的公共財力均衡化機(jī)制，并進(jìn)一步體現(xiàn)到基本公平服務(wù)的逐漸拉平補(bǔ)齊之上。也就是說，由區(qū)域協(xié)作引發(fā)的需要既需要公共財政的支持，也可能進(jìn)一步導(dǎo)出一個新型的區(qū)域財政體制。

總之，區(qū)域公共問題并不是全是新問題，但解決這些問題卻需要新機(jī)制。這一新型的區(qū)域協(xié)作機(jī)制既要超出現(xiàn)有行政分割的痼疾，還有對若干區(qū)域公共問題的深入理解，以及對解決這些問題所需要的組織方式、技術(shù)方法等的精準(zhǔn)掌握，難度很大。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市群的形成，這些問題還將超越長三角、珠三角和京津冀地區(qū)，成為未來我國政府管理的普遍與共性問題，迫切需要在這個問題上預(yù)為籌謀，提前設(shè)計。

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