水資源費征收存在的問題及政策建議*

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所 史 丹

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財稅學(xué)院 何 輝

水資源的短缺、浪費以及污染不僅影響居民生活，而且會影響國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。征收水資源費是促進水資源的保護和節(jié)約利用水資源的政策措施之一。然而，由于我國水資源費征收標準低，地區(qū)間征收標準差異大，實際征收率低，導(dǎo)致水資源費難以發(fā)揮杠桿調(diào)節(jié)作用。為促進水資源的合理利用，保護水資源，應(yīng)優(yōu)化我國水資源費的征收方式，充分發(fā)揮其經(jīng)濟杠桿作用。

一、水資源費征收存在的問題

(一)水資源費征收標準普遍較低，地區(qū)間的征收標準差異較大，難以體現(xiàn)水資源的價值，水資源很難得到優(yōu)化配置，不利于促進水資源合理開發(fā)利用。

水資源費征收標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定，因而各地水資源費征收標準是依據(jù)地方性規(guī)章，導(dǎo)致了各地區(qū)征收標準差異性較大。

與國外水資源費率、水資源費支出占人均收入比重以及我國水資源保護支出相比較，我國水資源費征收標準偏低。目前，水資源費征收標準的形成機制不合理，部分地區(qū)水資源費征收標準過低，甚至有些地區(qū)只是象征性地征收。很多省市水資源費標準在0.20元/立方米以下，大部分省市水資源費平均征收標準占綜合水價的比例不超過5%。如湖北省的居民生活用水和自來水取水水資源費為0.05元/立方米，水力發(fā)電的水資源費為0.003元/立方米;江西省的工業(yè)取水為0.015元/立方米，湖南省的工業(yè)取水為0.015元/立方米。

與水資源豐富的國家相比，我國水資源費征收標準較低。例如，2010年荷蘭人均淡水量5426立方米，我國人均淡水量為2300立方米，而荷蘭的水資源稅稅率明顯高于我國水資源費費率。荷蘭對水務(wù)公司取水按0.16歐元/立方米征收水資源稅，對工業(yè)和農(nóng)業(yè)取水按0.12歐元/立方米征收水資源費。

與OECD國家的人均水資源費支出占人均收入比重相比，也能體現(xiàn)出我國水資源費標準偏低。大多數(shù)OECD國家的人均水資源費支出占人均收入比重達到2%以上，而我國這一比重僅占1.539%。①資料來源:經(jīng)合組織收入分配的調(diào)查問卷和其他經(jīng)合組織數(shù)據(jù)庫。

從水污染防治支出來看，水資源費收入難以補償水資源保護所需的支出，體現(xiàn)出水資源費征收標準偏低。例如，2010年我國水資源污染防治支出365億元，而水資源費收入為108.98億元，收支差額256.02億元。②資料來源:2010年財政決算表。

較低的水資源費征收標準無法起到經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，對合理開發(fā)利用水資源作用有限。水資源費征收標準偏低是當(dāng)前影響和阻礙水資源費征收制度實施效果的重要問題，削弱了水資源費征收管理的動力，難以實現(xiàn)水資源費制度的實施目標。

地區(qū)間水資源費征收標準差異較大。水資源費征收標準是由地方確定，因而地區(qū)間的水資源費征收標準差異較大。不僅各省之間的水資源費征收標準差距大，而且同一取水源的水資源費征收標準也存在差異，同一省內(nèi)不同地區(qū)間水資源費征收標準也不同。例如，湖北省的水資源費征收標準明顯高于湖南省的水資源費征收標準，湖南省地表水中用于工業(yè)取水和生活取水的收費標準分別為0.03元/立方米、0.025元/立方米，而湖北省地表水中用于工業(yè)取水和生活取水的收費標準分別為0.10元/立方米、0.05元/立方米。湖北省的工業(yè)取水的水資源費征收標準是湖南省的3.333倍，而湖北省的人均GDP是湖南省的1.157倍。相對于經(jīng)濟發(fā)展水平而言，湖北省與湖南省的水資源費征收標準差異較大。

再以云南、貴州兩省為例，對發(fā)電企業(yè)征收水資源費標準:云南省水力發(fā)電取用地表水為0.1～1元/千瓦時，取用地下水為1～2元/千瓦時，火力發(fā)電取用地表水為0.2～1.5元/千瓦時，取用地下水為0.6～2.5元/千瓦時;貴州省企業(yè)發(fā)電取用地表水為0.001～0.02元/千瓦時，取用地下水為0.002～0.04元/千瓦時。除了省際間的水資源費征收標準存在差異外，就同一省而言，不同市或縣之間的水資源費征收標準也可能不同。以安徽省不同地區(qū)的水資源費征收標準為例，淮河流域及合肥、滁州地區(qū)的地表水水資源費征收標準為0.06～0.08元/立方米;而安徽其他地區(qū)地表水水資源費征收標準為0.04～0.06元/立方米。

根據(jù)《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》規(guī)定的“十二五”末各地區(qū)水資源費最低征收標準，北京和天津的地表水水資源管理費平均征收標準為1.6元/立方米，地下水水資源費平均征收標準為4元/立方米，而上海等省份同列最低費用征收標準范疇，地表水和地下水水資源費平均征收標準分別為0.1元/立方米和0.2元/立方米。

(二)地方政府干預(yù)，用水單位繳費意識淡薄，水行政主管部門征收力度不夠，導(dǎo)致水資源費實際征收率低。

目前水資源費征收困難，實際征收率較低。大部分省份的征收率都在70%以下，以湖南省為例，省級的水資源費實際征收率為70%左右，市縣級的水資源費實際征收率為45%;遼寧省水資源費實際征收率為35%，自來水公司水資源費實際征收率僅為18%。①蘇明等:《中國水資源費政策的現(xiàn)狀問題分析與對策建議》，載于《財政研究》2010年第12期。地方政府招商引資進行干預(yù)，用水單位繳費意識淡薄，水行政主管部門征收力度不夠，是水資源費征收實際征收率低的主要原因。

首先，地方政府為招商引資，吸引企業(yè)落戶本地，對水資源費征收進行干預(yù)。一些地方政府從地方利益出發(fā)，干預(yù)水資源費的征收，隨意減免一些企業(yè)的水資源費，許多地方政府把免征水資源費作為招商引資的優(yōu)惠政策，影響水資源費的全額征收。尤其經(jīng)濟落后地區(qū)，采用水資源費減免成了地方政府招商引資的手段之一。

其次，取用水單位繳費意識淡薄，少繳納水資源費，甚至拒不繳納水資源費。一些單位雖然承諾繳納水資源費，但以收入有限為借口，對水資源費一拖再拖，甚至有些單位拒不繳納水資源費，導(dǎo)致水資源費征收困難，難以實現(xiàn)應(yīng)收盡收，不僅造成使用水資源成本的不公，而且不利于保護水資源。

再次，水行政主管部門征收力度不夠，對拒繳、欠繳水資源費的單位缺乏采取依法強制征收措施。水資源費征收多是以地方政府出臺的規(guī)章制度，相對于稅收而言，其法律約束力較弱。在現(xiàn)有政策規(guī)定中，缺乏對水資源費征收懲罰的具體規(guī)定，導(dǎo)致水行政主管部門對不繳納水資源費的單位缺乏依法強制性措施。

二、國外水資源費征收模式與借鑒

國外有部分國家征收水資源稅(例如德國、俄羅斯、荷蘭等國家)，也有一部分國家征收水資源費(例如英國、法國等國家)。我們對英國、法國以及澳大利亞三國的水資源費征收模式，總結(jié)出水資源費征收經(jīng)驗借鑒。

(一)國外水資源費征收模式。

國外依據(jù)水資源費征收目標確定水資源費征收標準，不同國家水資源費征收目標不同，其水資源費征收標準也存在差異性。

1.英國:以回收行政費用為征收目標，水資源費由環(huán)境署征收，水資源費征收標準根據(jù)每年預(yù)算財政支出進行通盤調(diào)整，不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，其水資源費征收標準不同。

英國水資源費并不體現(xiàn)取水的環(huán)境成本或其他的外部成本，而是以回收行政費用作為水資源費征收目標。取水者在申請取水許可時，不但要繳納一次性的申請費，每年還要繳納相應(yīng)的水資源費。英國環(huán)境署負責(zé)水資源費的征收以及征收標準的制定。英國在1969～1997年間英國水資源費征收由河流管理機構(gòu)征收，1997年之后英國環(huán)境署負責(zé)發(fā)放取水許可證并征收水資源費。英國水資源費征收標準根據(jù)每年預(yù)算財政支出進行通盤調(diào)整，不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，其水資源費征收標準不同。一般的夏季水資源費征收標準高于冬季，水資源短缺地區(qū)的水資源費征收標準高于水資源豐富地區(qū)，取水者能返回抽取的水資源的水，其水資源費征收標準相對較低。

2.法國:以增加財政收入、補償流域機構(gòu)發(fā)展水資源和治理污染所需的開支為目標，流域管理機構(gòu)制定水資源費征收標準并負責(zé)征收，水資源費征收標準制定不僅考慮消耗水量而且考慮所取水資源返回到取水源的量，同時也考慮取水地點和取水源頭等因素。

法國水資源費由流域管理機構(gòu)征收。法國建立了6個流域管理機構(gòu)，對在自然界取用水征收水資源費。法國水資源費征收目標是為了增加財政收入。法國水資源費收入與排污費政策的收入一同被用于補償流域機構(gòu)發(fā)展水資源和治理污染所需的開支。法國水資源費征收標準由流域管理機構(gòu)制定。法國6個流域管理機構(gòu)負責(zé)設(shè)計本流域內(nèi)的水資源費框架，同時決定水資源費征收標準。法國水資源費征收標準制定不僅考慮消耗水量而且考慮所取水資源返回到取水源的量，同時也考慮取水地點和取水源頭等因素。用水戶應(yīng)繳納的水資源費等于抽取水量乘以相應(yīng)的取水費率加上消耗水量乘以相應(yīng)的消耗費率。在河流上游取水的水資源費征收標準比在下游取水要高;而地下水的水資源費征收標準比地表水的水資源費征收標準高。

3.澳大利亞:以體現(xiàn)資源的稀缺價值和環(huán)境價值為目標，獨立競爭與管制委員會制定水資源費征收標準，水資源費征收標準根據(jù)水源管理、保護等成本確定。

澳大利亞征收水資源費的目標有兩個:傳遞水資源真實價值的信息以鼓勵高效利用水資源以及節(jié)水設(shè)備的投資;減少政府補貼，既考慮了政府回收相關(guān)行政開支的需要，又體現(xiàn)了水資源的稀缺價值和環(huán)境價值。澳大利亞水資源費征收標準由獨立競爭與管制委員會制定。該委員會于1997年成立，主要職能是確定管制行業(yè)產(chǎn)品價格。澳大利亞水資源費征收標準根據(jù)水源管理、保護等成本確定水資源費征收標準。先測算出用于水資源管理、保護等的成本支出，然后將這些成本分攤到總?cè)∷恐杏嬎愠鰡挝蝗∷杀荆瑔挝蝗∷杀揪褪撬Y源費征收標準。

(二)國外水資源費的借鑒。

雖然不同國家水資源費征收模式存在差異性，但根據(jù)我國水資源費征收狀況，國外水資源費征收經(jīng)驗值得我國借鑒，尤其水資源費征收標準制定依據(jù)具有良好的參考價值。澳大利亞水資源費征收標準充分考慮水資源補償問題，利用水資源管理與保護成本支出測算出水資源費征收標準，具有良好的借鑒價值。

充分考慮水資源保護成本、水資源用途等因素，合理制定水資源費征收標準。應(yīng)綜合英國、法國、澳大利亞的水資源費征收標準，科學(xué)制定我國水資源費征收標準。英國水資源費征收標準考慮不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，法國水資源費征收標準考慮了取水量、取水地點、取水源，澳大利亞水資源費征收標準考慮了水源的生態(tài)補償。因此，我國制定水資源費征收標準時，應(yīng)根據(jù)水資源分布狀況、水資源用途等因素。

三、水資源費征收模式的路徑優(yōu)化

完善我國水資源費征收模式，促進水資源節(jié)約利用，實現(xiàn)水資源費的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)作用，形成生態(tài)補償保障機制，提高水資源費征收的積極性，實現(xiàn)水資源費的應(yīng)收盡收。

(一)合理制定水資源費征收標準，強化水資源費的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)作用，形成水資源節(jié)約保護和管理的財政保障機制。

目前水資源費不僅征收標準偏低，而且征收標準差異性較大。水資源費征收標準應(yīng)體現(xiàn)出水資源的稀缺性，綜合各種因素，合理確定水資源費征收標準，充分發(fā)揮水資源費的經(jīng)濟杠桿作用，從而形成水資源節(jié)約利用和管理的財政保障機制。水資源費的征收標準不僅要考慮不同地區(qū)水資源狀況，而且也要考慮不同行業(yè)或者水資源的不同用途。

1.提高水資源費的征收標準，發(fā)揮水資源費的經(jīng)濟杠桿作用，形成生態(tài)補償機制。在制定水資源費征收標準時，除考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、水資源豐富度等因素之外，應(yīng)充分考慮水資源保護成本因素，水資源費征收標準應(yīng)體現(xiàn)出水資源的環(huán)境價值，形成水資源生態(tài)補償機制。

2.根據(jù)水系分布狀況，制定不同類水系的水資源費征收標準，避免各地區(qū)水資源費征收標準差異性較大。按照水系制定水資源費征收標準不僅考慮了水資源的豐富度，而且考慮各水系狀況。2013年，國家發(fā)改委出臺了水資源費征收標準分類中，規(guī)定了“十二五”末各地區(qū)水資源最低征收標準，該征收標準為劃定各水系具體征收標準提供了基礎(chǔ)。根據(jù)不同水系，劃分幾類的水資源費征收標準。

3.根據(jù)水資源的用途制定水資源費的征收標準。按水資源用途劃分，可分為工業(yè)用水和生活用水、一般行業(yè)和特殊行業(yè)用水等。不同行業(yè)水資源用途不同，其成本等也不同。因此，可根據(jù)水資源用途，分別制定工業(yè)用水、發(fā)電用水、生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水等水資源費征收標準。農(nóng)業(yè)灌溉用水采用較低的水資源費費率，工業(yè)用水、特殊行業(yè)用水可考慮采用相對較高的水資源費費率。

(二)加強水資源費的征管力度，減少地方政府的隨意減免，完善水資源費滯納金制度，實施超額水資源費收入的激勵政策，切實提高水資源費的征收率。

首先，減少地方政府的干預(yù)，避免因招商引資給予水資源費的減免。目前有些地方為招商引資，實施水資源費減免，是導(dǎo)致水資源費征收率低的原因之一。因此，應(yīng)減少地方政府干預(yù)，切實提高水資源費的征收率。

其次，實施水資源費滯納金制度，加強對繳費人的約束力。盡管水資源費與稅收不同，但可采用稅收征管辦法，實施水資源費滯納金制度，對在規(guī)定期限內(nèi)拖欠水資源費的繳納人加收滯納金。我國目前水資源費征收管理辦法中，只是規(guī)定對拖欠水資源費的實施催繳，拒不繳納的可向司法機關(guān)申請強制執(zhí)行，但并未實施滯納金制度，對繳費人的約束力較弱。

再次，實施超額水資源費收入的激勵政策，提高征收單位的征收積極性。實行水資源費征收計劃管理，對完成征收計劃和超額完成征收計劃的，按一定比例核定獎勵資金，獎勵給征收部門，以調(diào)動征費積極性，提高征收率。

最后，加強宣傳教育，提高取用水戶的繳費意識。加強對取用水戶的依法繳納水資源費的宣傳教育，提高取用水戶的依法繳納水資源費的意識，避免以經(jīng)營困難為由拖欠水資源費的現(xiàn)象。

(三)在充分考慮政府間的水資源管理、節(jié)約和保護的事權(quán)范圍基礎(chǔ)上，科學(xué)地劃分水資源費收入的分成比例，提高水資源費征收的積極性，加強水資源的保護，實現(xiàn)水資源費應(yīng)收盡收。

目前，中央與地方按照1∶9進行水資源費解繳，即縣級以上地方人民政府水行政主管部門征收的水資源費首先解繳中央財政10%，剩余的90%再在地方各級財政之間進行分配，具體的比例由省級財政主管部門確定。然而，作為地方的90%的水資源費又會在地方各級政府之間劃分，導(dǎo)致縣級實際使用水資源費收入較少，不僅不利于水資源費征收，而且導(dǎo)致地方保護水資源投入更加困難。因此，在充分考慮政府間的水資源管理、節(jié)約和保護的事權(quán)范圍基礎(chǔ)上，科學(xué)地劃分水資源費收入的分成比例，提高水資源費征收的積極性，加強水資源的保護，實現(xiàn)水資源費應(yīng)收盡收?？h級水資源管理部門承擔(dān)著水資源管理的最基礎(chǔ)工作，所需投入的人力及經(jīng)費較多，應(yīng)提高縣級水資源費收入的分成比例。

略)