打車軟件監(jiān)管中存在的法律問(wèn)題及對(duì)策

□崔曉

打車軟件監(jiān)管中存在的法律問(wèn)題及對(duì)策

□崔曉

出租車打車軟件；行業(yè)監(jiān)管；實(shí)效分析；對(duì)策

自2013年以來(lái)，打車軟件這一新興事物出現(xiàn)在我國(guó)出租車行業(yè)，在出現(xiàn)初期僅限于部分大城市（如北京、上海、廣州），使用人群也僅限于城市白領(lǐng)，其實(shí)際應(yīng)用較為有限。但隨著騰訊、阿里巴巴等網(wǎng)絡(luò)巨頭的進(jìn)入，以其資本支持的兩大軟件運(yùn)營(yíng)商“嘀嘀打車”和“快的打車”在2013年底以來(lái)掀起了一股推廣高潮，其主要手段為競(jìng)相提高返利，乘車人甚至不需花費(fèi)一分錢就可以乘坐出租車。這種營(yíng)銷行為影響極大地提高了打車軟件的使用范圍，從國(guó)內(nèi)少數(shù)一線城市擴(kuò)大到全國(guó)各個(gè)地方，從少數(shù)城市白領(lǐng)擴(kuò)大到幾乎所有中青年人群。在打車軟件普及的同時(shí)，圍繞其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也爭(zhēng)論不休。

一、打車軟件的基本原理

打車軟件這一新興事物實(shí)際上是從國(guó)外傳來(lái)的，這種基于智能手機(jī)和移動(dòng)終端的應(yīng)用軟件在國(guó)外已經(jīng)使用多年，美國(guó)著名的打車軟件Uber就是諸多打車軟件的始祖。其基本原理是乘客通過(guò)智能終端發(fā)布乘車信息，出租車營(yíng)運(yùn)者通過(guò)智能終端接收并且與乘客達(dá)成搭乘合意，在預(yù)定的時(shí)間和地點(diǎn)接載乘客并運(yùn)送其至目的地。打車軟件設(shè)計(jì)的基本目的是通過(guò)乘客與出租車運(yùn)營(yíng)者的事先點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接溝通，協(xié)議約定乘車地點(diǎn)和時(shí)間，便利乘客安排出行時(shí)間，提高出租車運(yùn)行效率。

打車軟件有其自身優(yōu)點(diǎn)：一方面便利了乘客的出行，乘客可以通過(guò)打車軟件預(yù)先發(fā)布乘車信息和出行意向，從而提高了打車成功率，甚至不需要在街上揚(yáng)招；另一方面，降低了出租車營(yíng)運(yùn)成本，出租車營(yíng)運(yùn)者可以準(zhǔn)確地知道乘客的位置和出行目的地，從而降低了空駛率?？傮w而言，打車軟件的基本功能就是撮合乘客和承運(yùn)人，提高了成交率，降低了運(yùn)輸成本。

二、打車軟件的不良影響

1.違背了出租車公共屬性，加劇了打車難

出租汽車屬于公共交通運(yùn)輸方式，其基本的運(yùn)行方式就是面向不特定的乘客，當(dāng)其空駛在道路上時(shí)，乘客通過(guò)揚(yáng)招與其達(dá)成運(yùn)輸合同，出租車營(yíng)運(yùn)者將乘客安全運(yùn)送至指定目的地，雙方按計(jì)價(jià)器結(jié)算車費(fèi)。但打車軟件出現(xiàn)后，表面上在一定范圍內(nèi)便利了部分乘客和司機(jī)，但是對(duì)于中老年乘客來(lái)講，出于技術(shù)性原因他們無(wú)法掌握打車軟件的使用方法，所以無(wú)法享受這種便利。另外，大量司機(jī)轉(zhuǎn)而主要依靠軟件撮合，空駛時(shí)也不接受乘客揚(yáng)招，特別是在高峰期“趴活”、“挑活”現(xiàn)象嚴(yán)重，這從另外一個(gè)側(cè)面進(jìn)一步加劇了打車難。

2.擾亂了運(yùn)輸秩序、價(jià)格秩序，加重了乘客負(fù)擔(dān)

打車軟件進(jìn)入到2013年底燒錢大戰(zhàn)之后，司機(jī)和乘客基于利益追求狂熱地加入到了打車軟件的應(yīng)用中來(lái)。由于使用人數(shù)暴增，乘客為了能夠迅速成交往往會(huì)通過(guò)加價(jià)來(lái)吸引司機(jī)的注意，從而更快地成交。這種加價(jià)本身就已經(jīng)違反了出租車行業(yè)管理法規(guī)，根據(jù)多數(shù)現(xiàn)行的出租車管理規(guī)定，出租車收費(fèi)必須嚴(yán)格按照物價(jià)部門核定的、以計(jì)價(jià)器反映出來(lái)的金額為準(zhǔn)，不得以任何方式變相提高收費(fèi)。當(dāng)然，如果是乘客在乘車后自愿加付車費(fèi)是允許的，其性質(zhì)可以看作是乘客對(duì)司機(jī)額外支付的服務(wù)費(fèi)。但是，目前的打車軟件是通過(guò)事先的加價(jià)來(lái)達(dá)成交易，這就是典型的加價(jià)行為。這種做法其實(shí)質(zhì)上擾亂了出租車價(jià)格秩序，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看加重了乘客負(fù)擔(dān)。

3.影響了交通運(yùn)輸安全，危及了乘客人身安全

打車軟件目前主要依靠智能手機(jī)作為終端運(yùn)行，在實(shí)際運(yùn)作中，很多司機(jī)在駕駛臺(tái)上放置一臺(tái)甚至多臺(tái)手機(jī)，同時(shí)運(yùn)行多個(gè)打車軟件攬客。在駕駛過(guò)程中，無(wú)論是收聽(tīng)語(yǔ)音播報(bào)，還是動(dòng)手點(diǎn)觸屏幕操作，都會(huì)影響司機(jī)的注意力，延緩司機(jī)對(duì)突發(fā)情況的反應(yīng)。近期，各大城市因?yàn)槌鲎廛囁緳C(jī)行車時(shí)使用打車軟件造成的交通事故、特別是追尾事故頻發(fā)。這種現(xiàn)象嚴(yán)重違反了道路交通安全法和出租車管理辦法的有關(guān)規(guī)定，危及了所有乘客和交通參與者的人身利益。

三、打車軟件監(jiān)管的現(xiàn)狀及實(shí)效分析

隨著打車軟件所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)打車軟件使用的監(jiān)管成為社會(huì)的呼聲，強(qiáng)烈要求規(guī)范出租車運(yùn)輸市場(chǎng)，保障乘客利益。

1.行業(yè)管理措施

（1）禁止高峰期使用打車軟件。上海市交通部門2月27日發(fā)布《加強(qiáng)出租汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理相關(guān)措施》，禁止在早高峰（07：30—9：30）和晚高峰（16：30—18：30）使用打車軟件。目前濟(jì)南、烏魯木齊等地均實(shí)行了這一規(guī)定。

（2）在出租場(chǎng)站候客不得使用打車軟件。濟(jì)南市交通運(yùn)輸局發(fā)布規(guī)定，禁止出租車在火車站、飛機(jī)場(chǎng)等固定候客的出租車場(chǎng)站使用打車軟件，即來(lái)即走，排隊(duì)上車，不得預(yù)約挑活。

（3）要求軟件運(yùn)營(yíng)商向主管部門備案。從2003年開(kāi)始，部分城市出租車主管機(jī)關(guān)出臺(tái)了諸多限制打車軟件運(yùn)行商的規(guī)定，如深圳市要求出租車司機(jī)卸載軟件，北京市計(jì)劃以授權(quán)許可的方式將打車軟件納入電話預(yù)約調(diào)度平臺(tái)，濟(jì)南市要求打車軟件運(yùn)營(yíng)商向主管部門進(jìn)行備案。

2.行業(yè)管理難度較大

以上這些地方政府主管部門采取的臨時(shí)性措施，在實(shí)施中沒(méi)有得到很好的效果，究其原因主要有兩方面。

（1）缺少明確的法律依據(jù)，強(qiáng)制效力缺失?，F(xiàn)行的出租車管理有關(guān)的部門規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章大部分制定于20世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)初，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)打車軟件這種新興事物的管理從法律上來(lái)看屬于監(jiān)管盲區(qū)。因此，無(wú)論是深圳市《關(guān)于加強(qiáng)手機(jī)召車軟件監(jiān)管的通知》、北京市《北京市出租汽車手機(jī)電召服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》、上海市《加強(qiáng)出租汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理相關(guān)措施》、濟(jì)南市《加強(qiáng)出租車管理六條規(guī)定》，都僅僅是行業(yè)主管機(jī)關(guān)出臺(tái)的行業(yè)管理文件，都不具備法律效力，因而欠缺強(qiáng)制力。主管部門既無(wú)權(quán)強(qiáng)制卸載打車軟件，也無(wú)權(quán)監(jiān)管軟件運(yùn)營(yíng)商，實(shí)際上以上規(guī)定的實(shí)施主要依靠出租車運(yùn)營(yíng)者的自愿，在利益驅(qū)使下其效力顯得蒼白。

（2）出租車動(dòng)態(tài)運(yùn)行，監(jiān)管難度較大。雖然從交通安全法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，駕駛員在行駛中使用手機(jī)是被禁止的行為，應(yīng)該受到行政處罰，但是由于出租車司機(jī)是在動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中點(diǎn)擊和使用軟件，所以實(shí)際監(jiān)管難度較大，交警很難對(duì)其作出行政處罰和進(jìn)行監(jiān)管。出租車在空駛狀態(tài)下拒絕揚(yáng)招屬于法律規(guī)定的拒載行為，管理部門可以依法處罰，但因?yàn)橥瑯拥脑颍{(diào)查、取證難度較大，在實(shí)踐中也很難做到有效監(jiān)管。

四、加強(qiáng)打車軟件監(jiān)管的具體對(duì)策

打車軟件這一新興事物的出現(xiàn)是社會(huì)進(jìn)步的基本結(jié)果，行業(yè)管理部門在管理中不能一味地對(duì)其進(jìn)行取締、限制，而應(yīng)該通過(guò)完善法律引導(dǎo)其有序發(fā)展，從而起到對(duì)公共運(yùn)輸?shù)拇龠M(jìn)作用。

1.完善出租車管理立法，固定出租車運(yùn)行方式

現(xiàn)行的出租車行業(yè)管理法律規(guī)定從國(guó)家層面上看僅有1997年建設(shè)部、公安部聯(lián)合制定的《城市出租汽車管理規(guī)定》，其性質(zhì)屬于行政規(guī)章。另外，部分省市自行出臺(tái)了部分地方法規(guī)和地方規(guī)章，例如《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》（1998年）、《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》（1995年）、《青島市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》（2006年）、《廣東省出租汽車管理辦法》（2010年）等，這些出租車管理法律文件的法律效力較低，且大多數(shù)制定時(shí)間較早，目前已經(jīng)很難適應(yīng)社會(huì)需求。首先，應(yīng)盡快由國(guó)務(wù)院牽頭組織起草《出租汽車管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)的有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)制，提高立法層次，統(tǒng)一法律規(guī)定。其次，要在法規(guī)中明確出租汽車的公共運(yùn)輸屬性，明確出租汽車的乘車方式，從而明確軟件叫車的法律性質(zhì)。

2.明確打車軟件定位，引導(dǎo)其有序發(fā)展

打車軟件適應(yīng)了社會(huì)需求，有其存在的合理性，在一定層面上優(yōu)化了運(yùn)輸資源配置，應(yīng)該引導(dǎo)其有序發(fā)展，發(fā)揮其正面作用。但是，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，打車軟件不應(yīng)該游離于監(jiān)管之外，更不能成為司機(jī)和乘客的之間的個(gè)人行為，這根本違背了出租車的公共運(yùn)輸性質(zhì)。就國(guó)外打車軟件的運(yùn)行來(lái)看，以美國(guó)Zab-Cab軟件為例，其最初主要存在于個(gè)人租車市場(chǎng)，進(jìn)入出租車行業(yè)后，其有統(tǒng)一的軟件調(diào)度和監(jiān)管設(shè)備，規(guī)范化運(yùn)行。所以，在我國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中，應(yīng)該將打車軟件納入出租車運(yùn)營(yíng)商的統(tǒng)一平臺(tái)監(jiān)管，由出租車公司與軟件供應(yīng)商合作，在保障運(yùn)輸安全的基本原則下，按照出租車運(yùn)營(yíng)商要求開(kāi)發(fā)打車軟件平臺(tái)及配套的終端設(shè)備，將打車軟件終端置于出租車公司運(yùn)行平臺(tái)監(jiān)管下，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)軟件打車的有效監(jiān)管，維護(hù)公共運(yùn)輸秩序。

3.加強(qiáng)出租車運(yùn)行監(jiān)管，保障乘客合法權(quán)益

在有關(guān)法律規(guī)定出臺(tái)和技術(shù)手段更新之前，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定加強(qiáng)路面流動(dòng)性監(jiān)管。首先，出租車司機(jī)在與乘客通過(guò)打車軟件達(dá)成合意后，應(yīng)該將行駛狀態(tài)燈設(shè)定為停駛、暫停等，否則在道路上遇到揚(yáng)招不停的應(yīng)認(rèn)定為拒載，通過(guò)管理部門暗查、抽查和受理乘客投訴，積極主動(dòng)查處，加大處罰力度。其次，公安交警部門應(yīng)通過(guò)路面巡查、道路監(jiān)控設(shè)備等方式，加強(qiáng)對(duì)出租車司機(jī)行駛中使用智能手機(jī)終端的查處，對(duì)于在出租車儀表臺(tái)安裝多部手機(jī)等影響駕駛安全的行為，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制予以拆除。通過(guò)以上措施，切實(shí)保障道路交通安全和乘客的合法權(quán)益。

綜上所述，打車軟件是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展必然出現(xiàn)的新興事物，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其科技優(yōu)勢(shì)，挖掘其有利于交通運(yùn)輸?shù)囊幻?。同時(shí)，通過(guò)完善法律法規(guī)和改革管理手段，加強(qiáng)對(duì)打車軟件的監(jiān)管，從而切實(shí)維護(hù)公共運(yùn)輸秩序，保障乘客的合法權(quán)益和出行便利。

（作者單位：山東交通學(xué)院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.6.006