發(fā)展我國(guó)民間環(huán)保組織的法律構(gòu)想

作者簡(jiǎn)介：

楊青（1988—），河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際法專業(yè)2011級(jí)法學(xué)碩士。研究方向：國(guó)際法。

摘 要：民間環(huán)保組織是致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益性組織。西方國(guó)家的民間環(huán)保組織歷史久遠(yuǎn)，足以有資質(zhì)來(lái)借鑒。發(fā)展我國(guó)的民間環(huán)保組織，必須予以系統(tǒng)化的法律完善，特別是在法律定位和權(quán)義界定方面。

關(guān)鍵詞：民間環(huán)保組織；法律保障；環(huán)境保護(hù)

近年來(lái)，由于人口數(shù)量和人類駕馭自然能力的不斷增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在給人類帶來(lái)了巨大的福祉的同時(shí)，一味追求短期利益的行為也使得環(huán)境污染加劇，由此引發(fā)的群體性事件不斷增多，環(huán)境問(wèn)題已成為建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵議題。公眾在增加和提高環(huán)保意識(shí)的同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)大力培育和發(fā)展民間環(huán)保組織。我國(guó)關(guān)于民間環(huán)保組織法律地位和運(yùn)行的立法相對(duì)滯后，除了在某些立法方面有涉及到民間環(huán)保組織的相關(guān)法條外，還沒(méi)有針對(duì)民間環(huán)保組織的專門(mén)立法。

一、民間環(huán)保組織的涵義

民間環(huán)保組織尚沒(méi)有明確的法律界定，只是社會(huì)團(tuán)體的范疇，是民間組織的分支。有學(xué)者把民間環(huán)保組織定義為“圍繞著生態(tài)環(huán)境的保護(hù)開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體”。①由于各民間環(huán)保組織建立的目標(biāo)不同，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體活動(dòng)分工上發(fā)揮的作用也各不相同。同樣是民間環(huán)保組織，有的定位于科學(xué)研究，有的是開(kāi)展環(huán)保項(xiàng)目和支付補(bǔ)助金，有的關(guān)注環(huán)境污染，有的是倡導(dǎo)性組織，有的主要關(guān)注動(dòng)物福利，還有的全球性的組織。綜上，所謂的民間環(huán)保組織，非以營(yíng)利為目的，是以保護(hù)環(huán)境為宗旨為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。

二、國(guó)外民間環(huán)境保護(hù)組織的啟示

1、我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展應(yīng)該是漸進(jìn)式的發(fā)展。國(guó)外民間環(huán)保組織發(fā)展非?？?，走過(guò)了從精英階段再到全球化階段，而我國(guó)的民間環(huán)保組織才剛剛開(kāi)始發(fā)展。西方自古希臘時(shí)期就有了關(guān)于公民社會(huì)的概念，雖然我國(guó)改革開(kāi)放已多年，但“公民”只是存在在法律中的一個(gè)概念，所以公民社會(huì)更是無(wú)從談起。因此，我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展不能脫離實(shí)際，要聯(lián)系現(xiàn)實(shí)的情況，不能操之過(guò)急，好好保護(hù)，不能抱有過(guò)高的期望，如果抱有過(guò)高的期望超過(guò)了改革開(kāi)放的界限，封建慣性有可能會(huì)把它所擊倒，因此不能操之過(guò)急。事實(shí)上，我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展只能順應(yīng)一個(gè)內(nèi)在的邏輯，在這個(gè)邏輯中開(kāi)辟漸進(jìn)化的發(fā)展道路。而在這個(gè)內(nèi)在邏輯就是在我國(guó)三十年的改革開(kāi)放中漸漸形成的。這個(gè)邏輯就是，通過(guò)對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展，從而用經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)來(lái)推動(dòng)我國(guó)政治文明的建設(shè)發(fā)展。正是這種以經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)來(lái)推動(dòng)我國(guó)政治文明的發(fā)展這種方式，從而形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、和政治民主和社會(huì)進(jìn)步的良心循環(huán)發(fā)展。

2、我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展不可一直在上面，要平民化。由于國(guó)外民間環(huán)保組織的一個(gè)很重要的特征就是平民化，所以我國(guó)民間環(huán)保組織也應(yīng)當(dāng)草根化。平民化就是要求環(huán)保組織深入到學(xué)校、社區(qū)、商場(chǎng)、農(nóng)村中去發(fā)揮影響，通過(guò)對(duì)他們一點(diǎn)點(diǎn)的環(huán)保教育，一點(diǎn)點(diǎn)的向他們灌輸環(huán)保意識(shí)，從而真正的為公民社會(huì)的形成做好前提條件和打下一定得基礎(chǔ)。

3、我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展一定要專業(yè)化，而不能過(guò)分的追求過(guò)大或過(guò)全。保證國(guó)外民間環(huán)保組織的專業(yè)化是為了把工作做的更到位和更好。而國(guó)外民間環(huán)保組織在專業(yè)化方面就表現(xiàn)出了這一點(diǎn)。那就是在分工上比國(guó)內(nèi)的細(xì)膩。比如鳥(niǎo)類保護(hù)協(xié)會(huì)、世界野生物基金會(huì)等，這些都是針對(duì)的方面都是在非常專業(yè)化的領(lǐng)域。而國(guó)外民間環(huán)保組織另一個(gè)專業(yè)化的方面表現(xiàn)在其研究的領(lǐng)域和組織的結(jié)構(gòu)上。如意大利的環(huán)境聯(lián)盟就會(huì)定期的組織一系列的大型環(huán)?；顒?dòng)來(lái)進(jìn)行宣傳，世界自然基金會(huì)也吸收了大量的環(huán)保學(xué)金和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等很多專業(yè)人士，并且建造了自己的大樓，有自己的刊物和研究人員，因此被稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的搖籃。所以，對(duì)于我國(guó)民間環(huán)保組織來(lái)說(shuō)專業(yè)化是民間環(huán)保組織產(chǎn)生重大社會(huì)影響的重要前提，我國(guó)對(duì)于民間環(huán)保組織的發(fā)展要追求專業(yè)化，而不能片面追求大而全。

三、發(fā)展我國(guó)民間環(huán)保組織的法律構(gòu)想

民間環(huán)保組織是代表著社會(huì)民主的團(tuán)體，用來(lái)規(guī)范民間環(huán)保組織的法律也應(yīng)該是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)范體系，這個(gè)體系應(yīng)當(dāng)能夠清晰地規(guī)范政府和民間組織的關(guān)系，賦予民間組織在社會(huì)治理體系中充分的權(quán)利。

（一）公開(kāi)有關(guān)環(huán)境信息，明確公眾的環(huán)境權(quán)利，完善相關(guān)環(huán)境法規(guī)。為了使環(huán)境法規(guī)不再是一些籠統(tǒng)的所謂宣言，而使其真正成為民間環(huán)保組織維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的保障。在一些環(huán)境基本法中應(yīng)明確規(guī)定公民享有的日照權(quán)、安寧權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、日照權(quán)等并且明確政府對(duì)環(huán)境信息的公開(kāi)方式和公開(kāi)范圍。

（二）為了保障民間環(huán)保組織參與環(huán)?；顒?dòng)可以為其提供可操作的、具體的程序性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)更加完善關(guān)于民間環(huán)保組織參與的一切相關(guān)立法。例如，要建立環(huán)境公益訴訟制度，賦予民間環(huán)保組織的公益訴訟資格。②因此為了保障民間環(huán)保組織對(duì)于政府決策的事情監(jiān)督和參與，以致于環(huán)境影響的相關(guān)立法應(yīng)該對(duì)公眾的參與程序、方式和保障等問(wèn)題上加以明確的規(guī)定。

（三）民間環(huán)保組織的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)予以系統(tǒng)化和明確化。應(yīng)該具體發(fā)揮其職能優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)和保護(hù)民間組織的獨(dú)立性。具體來(lái)說(shuō)，可以將民間環(huán)保組織的權(quán)義設(shè)計(jì)如下：

1、權(quán)利

（1）環(huán)境監(jiān)督權(quán)

設(shè)立環(huán)境監(jiān)督權(quán)的目的在于監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、其它組織及個(gè)人的行為是否符合環(huán)境法的有關(guān)規(guī)定。由于國(guó)家運(yùn)用和掌握著公權(quán)，應(yīng)該代表著社會(huì)和人民的全體利益，為人民服務(wù)，但是有時(shí)候國(guó)家和人民對(duì)于服務(wù)有著不同的了解，存在著很大的差異。由此環(huán)境監(jiān)督權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，它的目的就是為了監(jiān)督國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的行為是否符合環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，是否代表人民的利益。而政府的一些議程往往是國(guó)際利益和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，環(huán)境問(wèn)題永遠(yuǎn)是不被重視的，是次要的。并且有些政府為了追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和短期的經(jīng)濟(jì)效益，濫用資源，破壞資源，使生態(tài)環(huán)境造成難以彌補(bǔ)的損失甚至災(zāi)難。因此民間環(huán)保組織通過(guò)行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，可以有效監(jiān)督政府行為，實(shí)現(xiàn)政府決策中的環(huán)保取向。

（2）環(huán)境訴訟權(quán)

雖然這是個(gè)個(gè)人權(quán)利越來(lái)越受重視的時(shí)代，但有時(shí)公民個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往還是要借助特定團(tuán)體或社會(huì)組織的幫助。由于環(huán)境問(wèn)題中涉及到大量的技術(shù)性問(wèn)題，并且還有緩發(fā)性、潛在性和可變性的特點(diǎn)，因此公民由于個(gè)人的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面沒(méi)有能力舉證。民間環(huán)保組織作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。因?yàn)槠浯碇蠖鄶?shù)人的意志，代表著社會(huì)團(tuán)體對(duì)環(huán)境的保護(hù)。民間環(huán)境組織不僅可以實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境保護(hù)權(quán)，而且能達(dá)到降低訴訟成本，節(jié)約司法資源。通過(guò)司法途徑對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可以彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的空白。

2、義務(wù)

（1）接受被監(jiān)督的義務(wù)

由于民間環(huán)保組織設(shè)立后相應(yīng)法律制度的不健全，政府部門(mén)的監(jiān)督也不完善。因此，為了促使民間環(huán)保組織的自我規(guī)范，民間環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)把信息公開(kāi)，并且是每個(gè)公民解釋監(jiān)督和檢查，從而遏制其不法行為。由于民間環(huán)保組織經(jīng)常享有一些明顯的賦稅優(yōu)惠，在接受政府的補(bǔ)助和民眾捐款時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，要求其提供詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)告和營(yíng)運(yùn)報(bào)告。

（2）營(yíng)利性收入只能用來(lái)環(huán)境保護(hù)

由于民間環(huán)保組織可以用一些盈利的活動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)資金的不足。而為了防止這項(xiàng)權(quán)利被濫用，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其盈利性收入不能分配給個(gè)人，只能用于環(huán)境保護(hù)。因此當(dāng)民間環(huán)保組織終止時(shí)，不應(yīng)該把資產(chǎn)分給董事、員工、創(chuàng)立人。應(yīng)當(dāng)是選擇另一個(gè)從事相同活動(dòng)的民間環(huán)保組織，在其結(jié)束后接受剩余的財(cái)產(chǎn)。若沒(méi)有指定，應(yīng)當(dāng)至少在類似的組織中，資產(chǎn)歸國(guó)家或者是民間環(huán)保組織的基金。

（3）內(nèi)部財(cái)務(wù)公開(kāi)

民間環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)定期公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)表，任何組織和個(gè)人都有權(quán)查閱并提出一些質(zhì)疑，此項(xiàng)義務(wù)目的是有效預(yù)防民間環(huán)保組織的內(nèi)部腐敗以利于其健康發(fā)展。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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注解：

① 劉芳、徐艷榮：“對(duì)我國(guó)環(huán)保NGOs的法律分析”，載于《當(dāng)代法學(xué)》2002年第6期。

② 張梓太：“中國(guó)環(huán)境行政訴訟之困境與對(duì)策分析”，載于《法學(xué)評(píng)論》2003（5）。