建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考評(píng)機(jī)制

謝海燕　楊春平

考評(píng)制度是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)與考核是兩個(gè)既相互聯(lián)系又有區(qū)別的概念。生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)是指衡量一個(gè)地區(qū)或國家的生態(tài)文明建設(shè)情況和發(fā)展程度。生態(tài)文明建設(shè)考核是指將一個(gè)地區(qū)或國家的生態(tài)文明建設(shè)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范疇。生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)是考核的基礎(chǔ)。評(píng)價(jià)的主體可以是國家有關(guān)部委、地方政府（部門）以及研究機(jī)構(gòu)等。而考核的主體可以是各級(jí)組織部門、國家有關(guān)部委、地方有關(guān)部門。

一、生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

（一）國家有關(guān)部門進(jìn)行了積極探索

2011年11月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)市縣選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（發(fā)改辦西部〔2011〕2717號(hào)），從資源生態(tài)、發(fā)展方式、消費(fèi)模式和體制機(jī)制四個(gè)方面建立了25個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。2013年5月，國家環(huán)保部頒布了《國家生態(tài)文明試點(diǎn)示范指標(biāo)（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕58號(hào)），從生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文明和生態(tài)制度五個(gè)方面構(gòu)建了示范縣和示范市的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)。國家發(fā)展改革委即將啟動(dòng)的生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建設(shè)工作，也將發(fā)布生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外，有關(guān)部委還發(fā)布了生態(tài)?。ㄊ?、縣）、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范市（縣）、低碳示范區(qū)、綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系具有鮮明的部門特色，從不同側(cè)面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵。

（二）部分地區(qū)進(jìn)行了有益嘗試

各地也在積極進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)工作。2008年7月8日，廈門市委、市政府聯(lián)合中央編譯局發(fā)布“生態(tài)文明建設(shè)（城鎮(zhèn)）指標(biāo)體系”。該評(píng)價(jià)體系擬通過包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)安全、生態(tài)環(huán)境和制度保障四個(gè)方面的單位GDP能耗、工業(yè)固體廢物綜合利用率等30個(gè)指標(biāo)“核定”一個(gè)地區(qū)的生態(tài)文明的程度。體系用排名代替達(dá)標(biāo)情況，每個(gè)考核地區(qū)均以排名的方式進(jìn)行公布，不強(qiáng)調(diào)原有環(huán)境基礎(chǔ)，重在體現(xiàn)各地在生態(tài)文明方面做出的努力。2008年10月貴陽市發(fā)布了生態(tài)文明城市建設(shè)指標(biāo)體系，該體系包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)文化和廉潔高效六個(gè)方面的33個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為評(píng)價(jià)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)程度的依據(jù)。

二、體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的主要內(nèi)容

自黨的十六屆三中全會(huì)以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考評(píng)體系。2009年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》（以下簡稱“意見”），中央組織部發(fā)布了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》。

按照一個(gè)《意見》、三個(gè)《辦法》的要求，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核要“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，把按照科學(xué)發(fā)展觀要求領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際成效作為基本依據(jù)，綜合運(yùn)用民主推薦、民主測評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)績分析、綜合評(píng)價(jià)等方法，全面客觀準(zhǔn)確地考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”。其中，實(shí)績分析的主要內(nèi)容包括：本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財(cái)政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計(jì)劃生育、耕地等資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科技投入與創(chuàng)新等方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)意見。考慮到各地區(qū)發(fā)展條件和發(fā)展水平的差異較大，中央并沒有出臺(tái)統(tǒng)一的考核指標(biāo)體系。

（二）體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核探索

國家出臺(tái)了一些與生態(tài)文明建設(shè)考核相關(guān)的政策。

在節(jié)能減排考核方面，國務(wù)院《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》提出要狠抓落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任，要求地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)責(zé)，把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實(shí)行問責(zé)制和“一票否決”制。

在耕地保護(hù)考核方面，2005年國務(wù)院發(fā)布的《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》提出要實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。2011年國土資源部會(huì)同中組部、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計(jì)署、國家統(tǒng)計(jì)局等六部門首次開展“十一五”期間省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，考核結(jié)果將作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核、換屆考察實(shí)績分析的參考依據(jù)。

在水資源保護(hù)考核方面， 2012年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》中提出，建立水資源管理考核制度，將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，國務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，水利部會(huì)同有關(guān)部門具體組織實(shí)施，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

在環(huán)境保護(hù)考核方面，2011年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出，制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。

在區(qū)域分類考核方面，2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績效考核評(píng)價(jià)方法，并強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。

部分地方政府根據(jù)國家相關(guān)部門的要求制定了相應(yīng)的考核政策。張家口發(fā)布了《張家口市生態(tài)文明建設(shè)績效考核實(shí)施辦法》，將考核對(duì)象分為區(qū)縣、市級(jí)機(jī)關(guān)兩類，考核采取檢測抽核的方式，考核內(nèi)容分實(shí)績考核、特色亮點(diǎn)兩個(gè)方面，其中實(shí)績考核主要圍繞生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文化、生態(tài)制度五個(gè)方面。綿陽市出臺(tái)了《綿陽市生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)體系》，將各區(qū)縣（市、區(qū)）劃分為平原、丘陵和山區(qū)三類進(jìn)行考核，平原、丘區(qū)突出資源消耗和污染防控，山區(qū)突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。endprint

三、生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)存在的問題

（一）生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系尚不完善

從評(píng)價(jià)指標(biāo)來看，目前出臺(tái)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系關(guān)聯(lián)度大，又各有側(cè)重點(diǎn)，具有鮮明的部門特色，但尚未全面體現(xiàn)生態(tài)文明內(nèi)涵，如將生態(tài)建設(shè)等同于生態(tài)文明建設(shè)、將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)立起來等。這些指標(biāo)體系以循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)文明等各種名目出現(xiàn)，概念眾多，在一定程度上造成地方認(rèn)識(shí)上的混亂，并且存在分散資源、重復(fù)建設(shè)等問題，不利于統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作。

從考核指標(biāo)來看，中央對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)只作了原則性要求，沒有具體的指標(biāo)體系。這樣做的初衷是考慮各地差異性，不便實(shí)行“一刀切”。但帶來的后果是約束性不強(qiáng)，各地在實(shí)踐中實(shí)際上是以經(jīng)濟(jì)增長速度為主要考核指標(biāo)，甚至是唯一考核指標(biāo)，而資源環(huán)境類指標(biāo)被淡化，政績考核轉(zhuǎn)變成了簡單的GDP考核。

（二）現(xiàn)行生態(tài)文明相關(guān)考核制度執(zhí)行不力

無論是節(jié)能減排一票否決制，還是作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核重要依據(jù)或參考依據(jù)的耕地保護(hù)、水資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，在實(shí)踐中均未真正落到實(shí)處。相關(guān)規(guī)定擺在紙上的多，動(dòng)真格的少，考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核方法有待建立。如節(jié)能減排一票否決制，大大得提升了節(jié)能減排要求的震懾力，提高了地方政府及企業(yè)節(jié)能減排的積極性，但多數(shù)是對(duì)未完成任務(wù)的企業(yè)進(jìn)行懲罰，對(duì)未完成任務(wù)的地方新上項(xiàng)目實(shí)行“區(qū)域限批”，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的少。另外，各類考核眾多，看似嚴(yán)格，實(shí)際上反而不利于執(zhí)行落實(shí)，有必要出臺(tái)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明考核制度。

（三）生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制脫節(jié)

生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果沒有作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)，對(duì)因決策失誤造成重大環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部缺少問責(zé)機(jī)制，考核與獎(jiǎng)懲形成了“兩張皮”，降低了考核的公信力和威懾力，嚴(yán)重影響了干部群眾參與考核的積極性，導(dǎo)致一些地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核工作走過場，流于形式。

（四）缺少明確的牽頭推進(jìn)部門和協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)涉及面廣，相關(guān)部門都在積極探索實(shí)現(xiàn)途徑，但由于主管部門不明確及缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)處于無序狀態(tài)，存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象和政策真空地帶。考核什么，誰來考核，如何考核？這些問題均不明確。

四、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)的政策建議

（一）完善生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系

為了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建議國家層面盡快出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，涵蓋經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、社會(huì)等方面的內(nèi)容，全面體現(xiàn)生態(tài)文明內(nèi)涵。由于生態(tài)文明建設(shè)涉及面廣，評(píng)價(jià)指標(biāo)眾多，難以在不同地區(qū)間進(jìn)行橫向比較，建議對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行賦予不同的權(quán)重，加權(quán)得出生態(tài)文明建設(shè)指數(shù)，并定期發(fā)布，便于社會(huì)各界了解國家或各地生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行情況。配合指標(biāo)體系的出臺(tái)，要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，研究新指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)方法，提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，為生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)奠定基礎(chǔ)。

（二）將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系

在生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，建議中央出臺(tái)一套體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，將資源環(huán)境類指標(biāo)納入考核內(nèi)容，并增加有關(guān)指標(biāo)的考核權(quán)重。對(duì)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行分類考核，要考慮不同主體功能區(qū)、不同地區(qū)之間的差別，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境類指標(biāo)考核權(quán)重應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)權(quán)重，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境類指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)并重，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，允許各地根據(jù)自身實(shí)際情況增加特色考核指標(biāo)。完善考核辦法，明確考核目的、考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法、考核程序等，將生態(tài)文明建設(shè)考核納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化軌道。

（三）建立以生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果為依據(jù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

運(yùn)用考評(píng)結(jié)果改進(jìn)工作，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的日常檢查和年終考核，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促有關(guān)單位整改。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)，對(duì)在生態(tài)文明建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格追究其責(zé)任。

（四）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度

探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。自然資源資產(chǎn)增加，表明任期內(nèi)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部給予獎(jiǎng)勵(lì)；自然資源資產(chǎn)下降，表明任期內(nèi)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做了負(fù)貢獻(xiàn)，應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。對(duì)造成自然資源資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的，予以降職、免職等處理。

（五）建立多部門共同參與的考評(píng)機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)各方面和全過程的龐大系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，齊抓共管。建議中央明確牽頭部門和責(zé)任部門，建立組織部門、經(jīng)濟(jì)綜合部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計(jì)部門、監(jiān)察部門等多部門共同參與的考評(píng)機(jī)制，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)工作，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）endprint