三中全會(huì)后的國(guó)有企業(yè)改革：?jiǎn)栴}與建議

張林山

目前，國(guó)有企業(yè)改革正在進(jìn)入深水區(qū)，改革必然會(huì)遇到來(lái)自陳舊意識(shí)形態(tài)和既得利益群體的阻力和障礙。如何深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，未來(lái)的出路在哪里，這是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革成敗的關(guān)鍵。

一、十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革問題的論述精神

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，重申了堅(jiān)持公有制的主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

（一）明確了國(guó)有企業(yè)改革的基本方向

《決定》指出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。必須毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。很顯然，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的地位和作用不能被替代，也不能被削弱。但與此同時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力也取決于其活力。從這個(gè)角度來(lái)講，搞好搞活國(guó)有企業(yè)，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的重要前提。

（二）強(qiáng)調(diào)了完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

《決定》中對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的界定，是劃時(shí)代的語(yǔ)錄，為國(guó)有企業(yè)改革提供了根本依據(jù)?！爱a(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯?！辈还苁枪截?cái)產(chǎn)，只要是合法來(lái)源，都神圣不可侵犯，這是定盤星。16字的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，與上世紀(jì)90年代確定的現(xiàn)代企業(yè)制度相呼應(yīng)，是現(xiàn)代企業(yè)制度的深度開掘和根基。《決定》又提出，國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。

（三）提出了把混合所有制作為公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式

《決定》把混合所有制作為一個(gè)方向性的問題提出來(lái)，在改革的道路或途徑上，混合所有制排在較為突出的位置?！稕Q定》提出，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步，保障國(guó)家安全?！稕Q定》提出，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

（四）指出了要完善法人所有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代企業(yè)制度

在國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，《決定》將其予以完善，著力點(diǎn)在規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任六個(gè)方面。為此就要健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。經(jīng)理人制度的不完備甚或缺失，這是國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中最短的一塊板子，應(yīng)盡快補(bǔ)足?！稕Q定》指出，深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開。國(guó)有企業(yè)要合理增加市場(chǎng)化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)?！稕Q定》還稱，要“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開，政資分開，特許經(jīng)營(yíng)，政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，這是提高國(guó)有資產(chǎn)管理效率，以及確定合適的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的基本前提，只在關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相對(duì)控制，其他一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域則應(yīng)該完全交回給市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。

二、下一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革面臨的主要問題

目前制約國(guó)有企業(yè)發(fā)展的體制性障礙還很多，國(guó)有企業(yè)發(fā)展活力還不足，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)改革的復(fù)雜性和艱巨性。

（一）國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革還有很多工作要做

盡管公有企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)股份制改革取得了巨大成就，但國(guó)有企業(yè)改革的根本問題并沒有徹底得到解決。國(guó)有企業(yè)還不是真正意義上的市場(chǎng)主體，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還沒有根本改變。一些國(guó)有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的大型和特大型國(guó)有企業(yè)，沒有進(jìn)行真正的股份制改造；部分經(jīng)過(guò)股份制改造的國(guó)有企業(yè)，也普遍存在著國(guó)有股“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題，甚至國(guó)家股管理主體缺位（實(shí)際上多個(gè)部門都在行使國(guó)家股所有權(quán)，而無(wú)人真正負(fù)責(zé)），由于缺乏來(lái)自所有者的負(fù)責(zé)任的監(jiān)督導(dǎo)致國(guó)家股股權(quán)代表虛設(shè)，沒有實(shí)現(xiàn)企業(yè)機(jī)制上的根本轉(zhuǎn)換；還有國(guó)家股、法人股不流通，其流動(dòng)、組合、重組困難重重等方面。從央企目前的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，在央企層面，即便民營(yíng)資本進(jìn)入，更多的是在二級(jí)、三級(jí)，甚至四級(jí)公司的合作。對(duì)于市場(chǎng)呼吁的央企母公司層面的股權(quán)多元化，目前仍未破題。在國(guó)資委監(jiān)管的113戶央企中，母公司層面實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化的央企僅為8戶，但是這8戶的央企的多元股東也多為金融機(jī)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)基金或地方政府，都是國(guó)有性質(zhì)的，沒有給民間資本撕開一個(gè)口子。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然是個(gè)懸而未決的問題

目前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系還存在以下四個(gè)方面的問題：第一，國(guó)資委在角色定位上，依然存在既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題，對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，基本上還是“婆婆”加“老板”的管理方式。這種方式既無(wú)法保證最有經(jīng)營(yíng)能力的人成為董事或董事長(zhǎng)，又無(wú)法使委派的董事或董事長(zhǎng)對(duì)資產(chǎn)保值增值真正負(fù)責(zé)。有人強(qiáng)調(diào)，國(guó)資委本身存在身份定位的模糊，“特設(shè)機(jī)構(gòu)”本身并沒有明確的概念界定，國(guó)資委是經(jīng)濟(jì)組織還是政府組織的問題依然沒有得到回答。第二，中央和地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍不明晰。對(duì)于如何劃分中央和地方履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的邊界，存在大量模糊地帶，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，難以在短期內(nèi)梳理清楚，需要研究落實(shí)的地方也很多。第三，國(guó)資委在整體工作部署上，缺乏戰(zhàn)略向?qū)В瑳]有從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的高度去思考國(guó)有企業(yè)的定位，重點(diǎn)只是關(guān)注企業(yè)之間的重組。第四，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管國(guó)資委的問題？目前，國(guó)資委作為“出資人”代表，集監(jiān)督、管理職能于一身，那么誰(shuí)又來(lái)考核這個(gè)“代表”的工作業(yè)績(jī)？

（三）壟斷企業(yè)改革是今后國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)

壟斷行業(yè)中的主要大型骨干企業(yè)，幾乎都是國(guó)有企業(yè)，都是國(guó)有中央企業(yè)。壟斷行業(yè)大多數(shù)是具有一定自然壟斷性的行業(yè)，如電力、郵電、民航、電信、鐵路、郵政、天然氣，但技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新在很大程度上已經(jīng)弱化了通過(guò)管制維持壟斷的理由。我國(guó)壟斷行業(yè)的政企不分、政資不分、政監(jiān)不分仍然根深蒂固，多年來(lái)一直沒有得到有效解決。從上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)已對(duì)電力、電信、民航等行業(yè)進(jìn)行了政企分離、政資分開、業(yè)務(wù)分離、引入新競(jìng)爭(zhēng)者等方面的改革，如電力行業(yè)實(shí)行了“電網(wǎng)分開”，電信行業(yè)實(shí)施了“成立聯(lián)通”、“移動(dòng)分家”、“南北分析”等改革，改革取得了進(jìn)展，但問題依然嚴(yán)重?？傮w上壟斷行業(yè)改革仍滯后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程?，F(xiàn)有改革偏重現(xiàn)有企業(yè)重組、忽視創(chuàng)造公平準(zhǔn)入環(huán)境和引入新企業(yè)，沒有形成真正競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。而且在產(chǎn)權(quán)改革和監(jiān)管改革方面也相對(duì)滯后，難以避免壟斷行業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)地位。自然壟斷和行政壟斷交織在一起，抑制了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。目前，社會(huì)上對(duì)不少壟斷行業(yè)收費(fèi)高、服務(wù)差、效率低而職工收入奇高等現(xiàn)象意見頗大。

（四）國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管辦法仍在探索

近兩年來(lái)，各方對(duì)于實(shí)行國(guó)企分類管理呼聲很高，這一方式的核心是對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)、資源壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)分別對(duì)待，最終使國(guó)企從競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中完全退出。具體而言，商貿(mào)、建筑等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)必須通過(guò)改制逐漸退出；金融、保險(xiǎn)、證券等由央企壟斷的金融行業(yè)，要對(duì)民間資本逐步開放，實(shí)行國(guó)企和私企的公平競(jìng)爭(zhēng)；公共領(lǐng)域和資源壟斷的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由于投資規(guī)模大、收益周期長(zhǎng)，不但要實(shí)行單一的國(guó)有體制，還要探索符合國(guó)情的管理體制和激勵(lì)機(jī)制。其實(shí)很多人都堅(jiān)信，國(guó)企從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出只是時(shí)間問題，重要的是如何平衡因退出引發(fā)的利益調(diào)整，因?yàn)楝F(xiàn)在部分國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域尚可賺得盆滿缽滿，當(dāng)有利可圖時(shí)，讓企業(yè)心甘情愿退出并不容易。而非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的轉(zhuǎn)型，也需要探索科學(xué)的管理模式和激勵(lì)機(jī)制。

（五）國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新能力還有待加強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新工作取得了明顯的進(jìn)展，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的自主創(chuàng)新能力不斷提高，正在逐步成為創(chuàng)新的主體，但創(chuàng)新動(dòng)力不足仍是制約國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新的核心問題。從總體上看，國(guó)有企業(yè)缺乏創(chuàng)新熱情，對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和企業(yè)發(fā)展模式的依賴仍然很強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)行為短期化，研發(fā)投入占企業(yè)銷售收入的比例一直很低，技術(shù)創(chuàng)新中重視模仿創(chuàng)新忽視自主創(chuàng)新、重視產(chǎn)品創(chuàng)新忽視基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略技術(shù)研究，設(shè)備引進(jìn)高于技術(shù)引進(jìn)、引進(jìn)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消化吸收的投入。影響國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的內(nèi)部因素主要有：首先，企業(yè)家缺乏自主創(chuàng)新的意識(shí)和精神使得國(guó)有企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于我國(guó)低廉的人力成本，特別是一些國(guó)有大型企業(yè)長(zhǎng)期居于壟斷地位，不用技術(shù)創(chuàng)新也可以賺取很好的經(jīng)濟(jì)效益，片面的逐利意識(shí)使很多企業(yè)都不愿進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。其次，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制不完善、高素質(zhì)技術(shù)人才缺乏，是阻礙企業(yè)自主創(chuàng)新的重要因素。再者，國(guó)有企業(yè)尚未建立起有利于自主創(chuàng)新的企業(yè)文化，不能容忍失敗、注重當(dāng)前績(jī)效等文化氛圍一定程度上也阻礙了自主創(chuàng)新。

三、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的展望與建議

（一）繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)數(shù)量仍然太多，主要是地方中小企業(yè)太多，又大量活動(dòng)在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，很難發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，如果企業(yè)規(guī)模弱小，就很難與世界跨國(guó)公司進(jìn)行同等量級(jí)的較量，更沒有力量參與行業(yè)規(guī)則的制定，從而不得不受制于人，因此必須加快國(guó)有企業(yè)發(fā)展，努力做大做強(qiáng)。下一步，需要繼續(xù)進(jìn)行資產(chǎn)重組等推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國(guó)有資本向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向優(yōu)勢(shì)企業(yè)聚集。加快形成一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國(guó)際知名品牌、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，把大多數(shù)國(guó)有中小企業(yè)放開搞活。同時(shí)，加大中央企業(yè)資產(chǎn)重組，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，集中有限資本做強(qiáng)核心業(yè)務(wù)，增強(qiáng)對(duì)核心技術(shù)和專有技術(shù)的研發(fā)能力，不斷提高主營(yíng)業(yè)務(wù)特別是核心業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力，力爭(zhēng)成為帶動(dòng)行業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

（二）加大國(guó)有大中型企業(yè)的公司制股份制改革力度

要進(jìn)一步抓好國(guó)有大中型企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，繼續(xù)推行規(guī)范化的公司制改革，促使國(guó)有大中型企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，成為適應(yīng)市場(chǎng)的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。在這方面需要做的工作主要包括三個(gè)方面：

一是實(shí)現(xiàn)改制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，多元化、明晰的產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)是保證公司按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國(guó)的大中型股份公司主要是由原來(lái)的國(guó)有企業(yè)改制后形成，國(guó)有股比重過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致事實(shí)上的政企不分，董事會(huì)的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)被集中在國(guó)有大股東的手中，從而損害其他股東的利益。因此，減持國(guó)有股，推進(jìn)股份公司的產(chǎn)權(quán)多元化勢(shì)在必行。減持國(guó)有股的主要途徑，可以首先增加不同類型經(jīng)濟(jì)主體的法人股，特別是吸收非國(guó)有資本的法人股；其次是擴(kuò)大社會(huì)公眾股；非上市公司也可以增加企業(yè)的職工股。

二是進(jìn)一步規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)。要深化國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制改革，取消國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別和可視作的行政待遇，逐步建立由董事會(huì)直接選聘、考核與管理經(jīng)理班子的新機(jī)制。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的權(quán)責(zé)。完善董事會(huì)制度，提高外部董事比例，試點(diǎn)外部董事?lián)味麻L(zhǎng)；落實(shí)董事會(huì)選聘、考核、獎(jiǎng)懲經(jīng)營(yíng)班子的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。完善外派監(jiān)事會(huì)制度，引入市場(chǎng)機(jī)制管理監(jiān)事會(huì)。逐步建立職業(yè)經(jīng)理人制度。在實(shí)際操作中，可根據(jù)企業(yè)情況分類分步實(shí)施，不搞“一刀切”。對(duì)于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，董事會(huì)成員的構(gòu)成和配置方式更應(yīng)體現(xiàn)公共屬性，以保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策充分體現(xiàn)社會(huì)需求，保證社會(huì)的有效監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)水平和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)以更加市場(chǎng)化的方式進(jìn)行配置，以保證企業(yè)根據(jù)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)情況及時(shí)決策和執(zhí)行，不斷提高經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。對(duì)于單一股權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，董事會(huì)內(nèi)部難以形成有效制衡，在目前市場(chǎng)還不健全的情況下，如果完全由董事會(huì)自主決定經(jīng)理層人選，內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)比較高。股權(quán)結(jié)構(gòu)多元的國(guó)有企業(yè)，由于利益主體多元，企業(yè)董事會(huì)自然形成制衡，由董事會(huì)制定企業(yè)的重大決策，并按照市場(chǎng)機(jī)制決定經(jīng)理層人選，相對(duì)比較有效。

三是建立和完善經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)、約束機(jī)制。從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的層次來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的出資人，必須承擔(dān)起建立國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)層激勵(lì)、約束機(jī)制的責(zé)任。同樣，國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的股東，也需要為經(jīng)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)層建立相應(yīng)的激勵(lì)、約束機(jī)制。由于國(guó)資委本身是一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)，它不直接參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，但其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任重大。因此，可根據(jù)工作性質(zhì)的變化盡快建立適應(yīng)特設(shè)機(jī)構(gòu)要求的內(nèi)部選人、用人機(jī)制。一些業(yè)務(wù)崗位的人才應(yīng)面向社會(huì)和國(guó)內(nèi)外招聘，改變公務(wù)員式的等級(jí)化報(bào)酬體系，建立與責(zé)任掛鉤的薪酬機(jī)制，建議對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施年薪制與股票期權(quán)相結(jié)合的激勵(lì)措施，這其中要以股票期權(quán)為主。完善國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核分配制度，建立分類分級(jí)薪酬管理體系；將直屬企業(yè)分成競(jìng)爭(zhēng)類、城市公用事業(yè)類、綜合投資類三類，實(shí)行分類考核；完善考核指標(biāo)體系，建立任期經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。

（三）進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制

完善國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理制度主要是探索各級(jí)國(guó)資委作為出資人有效管理運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的辦法，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。今后，國(guó)資委主要履行出資人職責(zé)，盡可能減少不屬于出資人該做的工作，維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，充分尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。為此，需要在下一步改革中考慮以下幾個(gè)方面的問題：

一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)試行職能分離。對(duì)省市一級(jí)國(guó)資委，可進(jìn)行國(guó)資委加國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司式的較徹底的分離。把目前國(guó)資委承擔(dān)的監(jiān)管職能和仍然行使的一部分公共管理職能歸入分離后的國(guó)資委，仍作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行。把股東職能劃入資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，進(jìn)行公司化管理。國(guó)務(wù)院國(guó)資委可先試行內(nèi)部職能分離，把監(jiān)管、公共管理職能和股東職能在內(nèi)部機(jī)構(gòu)上劃開，分別獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，待條件成熟時(shí)再研究較徹底的分離方式。

二是對(duì)國(guó)資委、尤其是行使股東職能的部分進(jìn)行專業(yè)化改組。由于各級(jí)國(guó)資委的干部大都缺乏企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，可考慮與所監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行較大規(guī)模的人員交流，為減少阻力可對(duì)交流人員的身份、待遇等做一些特殊安排。分離出來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或行使股東職能的部分，按照企業(yè)化的要求建立全新的內(nèi)部人事、分配機(jī)制，在人員待遇上要考慮企業(yè)化的特點(diǎn)，以便吸收較高層次的專業(yè)人員。

三是在市、縣兩級(jí)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與行政、事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的集中、統(tǒng)一管理，充實(shí)監(jiān)管內(nèi)容，形成更加完整的國(guó)有資產(chǎn)管理體系。允許地方政府根據(jù)本地情況，進(jìn)行把國(guó)有土地資源、礦產(chǎn)資源等也納入集中、統(tǒng)一管理范圍的試點(diǎn)。

四是對(duì)國(guó)有資本實(shí)行差異化管理。針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性資本和非競(jìng)爭(zhēng)性資本，構(gòu)建差異化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體，對(duì)它們實(shí)行分類運(yùn)營(yíng)和管理；根據(jù)各自監(jiān)管對(duì)象決定采取債權(quán)形式還是股權(quán)形式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。但到底構(gòu)建何種形式的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體，要根據(jù)資本的類型及其對(duì)應(yīng)的存在方式進(jìn)行相應(yīng)抉擇。

五是加快建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。根據(jù)政府的社會(huì)管理和資產(chǎn)所有者雙重身份的不同屬性和不同要求，實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算分離，把政府作為社會(huì)管理者征收的稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得的資本經(jīng)營(yíng)收益，分別納入公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行管理和使用。

六是建立對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的制衡和問責(zé)機(jī)制。各級(jí)國(guó)資委在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)管理的受托人應(yīng)接受本級(jí)人大的監(jiān)督。應(yīng)考慮在各級(jí)人大設(shè)立類似于財(cái)經(jīng)委的“國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)”作為這種監(jiān)督的實(shí)施主體。建立國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)和考核體系，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保值狀況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，健全定期資產(chǎn)清查制度，及時(shí)了解國(guó)有資產(chǎn)的盈虧和報(bào)廢問題，并及時(shí)分析其原因，找出相應(yīng)解決辦法，對(duì)違法行為應(yīng)給予必要處罰。

（四）深化國(guó)有壟斷行業(yè)改革

壟斷行業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)最集中、控制力最強(qiáng)的領(lǐng)域，壟斷企業(yè)幾乎都是中央國(guó)有大型骨干企業(yè)。深化壟斷行業(yè)改革重點(diǎn)是實(shí)行政企分開、政資分開，引入戰(zhàn)略投資者或新的市場(chǎng)主體，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，盡快建立新的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)政府從直接控制到基于規(guī)則的監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，將壟斷行業(yè)改革納入法制化軌道等。必須堅(jiān)定地引入必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在國(guó)家控股前提下引入多元投資主體，形成適度競(jìng)爭(zhēng)局面；必須堅(jiān)定地實(shí)行政企分開，同時(shí)考慮其公共事務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，避免過(guò)大震動(dòng)；必須堅(jiān)定推進(jìn)國(guó)有企業(yè)工資、人事、分配等內(nèi)部制度改革，在生產(chǎn)要素方面引入可競(jìng)爭(zhēng)因素，也要綜合考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈保障和發(fā)展的需要。對(duì)已經(jīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的電力、電信、民航等行業(yè)，進(jìn)一步分離壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)；對(duì)其他有關(guān)行業(yè)和城市公共事業(yè)等，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)要放寬準(zhǔn)入；對(duì)壟斷性業(yè)務(wù)要實(shí)行國(guó)有法人為主的多元化持股。要建立公開透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管制度，主管部門每年應(yīng)以專項(xiàng)工作形式向各級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，接受人大常委會(huì)監(jiān)督。要規(guī)范壟斷行業(yè)的收入分配，應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)利潤(rùn)上繳、稅制改革等手段理順國(guó)家和壟斷企業(yè)之間的收入分配關(guān)系，規(guī)范壟斷企業(yè)同職工之間的收入分配關(guān)系，制定壟斷行業(yè)員工工資水平的上限并逐步將壟斷企業(yè)的工資、福利陽(yáng)光化，讓全社會(huì)來(lái)監(jiān)督。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）