湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

高川

本文以湖南三個區(qū)縣、七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研為基礎(chǔ)，分析了湖南小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的特點以及相關(guān)主要經(jīng)驗和做法。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，湖南雖然趕不上東部及沿海省份經(jīng)濟社會發(fā)展的速度和規(guī)模，但是借鑒了發(fā)達省份的建設(shè)經(jīng)驗，并結(jié)合自身特點進行了積極探索，其小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗和啟示，值得其同一梯隊及追趕梯隊的省份和地區(qū)借鑒。

一、湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本特點

當前，我國城鎮(zhèn)化率約53%，位于長江中游的湖南省城鎮(zhèn)化水平并不高。根據(jù)湖南省發(fā)展改革委數(shù)據(jù)，“十一五”期間，湖南城鎮(zhèn)化率從2005年的37.00%提升至2010年的43.30%，年均提升約1.26個百分點，低于全國同期水平0.13個百分點，居中部六省第四位。

望城區(qū)總?cè)丝?4萬，2011年成為長沙市第六區(qū)；寧鄉(xiāng)縣人口135萬，隸屬省會長沙；攸縣人口80萬。新康、喬口、靖港、格塘、銅官、金洲、新市人口均不到4萬。提高城鎮(zhèn)吸引力，促進人才、資金等發(fā)展要素更多地向城鎮(zhèn)聚集，是這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標。其城鎮(zhèn)化發(fā)展有以下特點：

（一）縣級城鎮(zhèn)堅持工業(yè)帶動

三縣區(qū)均把“興工強縣”作為重要發(fā)展戰(zhàn)略。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重要平臺，以項目建設(shè)為重要抓手，擴大增量，盤活存量。

望城區(qū)堅持“工業(yè)主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展方針，按照“工業(yè)興縣、園區(qū)興工”的思路，建起了全國首批國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)之一的望城國家農(nóng)業(yè)科技園和全國第一家食品工業(yè)園區(qū)——湖南省高科技食品工業(yè)基地。近年來，入駐望城投資興業(yè)的企業(yè)已達600多家。

寧鄉(xiāng)縣2012年縣域基本競爭力挺近全國百強。2012年完成工業(yè)總產(chǎn)值1440億元，其中規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值1160億元。先進裝備制造、食品、新材料新能源等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模工業(yè)的比重達65%。新增產(chǎn)值億元以上企業(yè)108家、稅收千萬元以上企業(yè)14家。

攸縣境內(nèi)礦藏豐富，大力發(fā)展礦業(yè)采掘。已探明煤、鐵、錳、鎢、鈾、銅、金石膏、大理石等礦藏資源20余種，尤以煤炭資源十分豐富，已探明的煤炭儲量達3億噸，是全國重點產(chǎn)煤縣。

值得注意的是，這些區(qū)縣的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模雖然較大，但在區(qū)域分工中的位置并不高，自身產(chǎn)業(yè)鏈條相對較短，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求層次和總量都相對不高。

（二）中心城鎮(zhèn)培育特色產(chǎn)業(yè)

為提升小城鎮(zhèn)的吸引力，當?shù)卣嗖扇「纳仆庥^形象、加強服務(wù)配套、準確產(chǎn)業(yè)定位的方式來突出特色。

望城在小城鎮(zhèn)建設(shè)中充分發(fā)揮臨江近城的優(yōu)勢，充分運用獨特的歷史文化資源，走城鎮(zhèn)建設(shè)與旅游發(fā)展相結(jié)合的道路。2012年，望城提出了要建成“大花園、大觀園”的口號，把全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)分成現(xiàn)代都市型、特色旅游型、綠色生態(tài)型三種類型，不僅要求各城鎮(zhèn)干凈整潔、山清水秀，而且還要各具特色，不能千鎮(zhèn)一面。

在服務(wù)配套方面，按城市市政標準，在每個中心鎮(zhèn)實現(xiàn)配置一所達標學(xué)校、一個中心醫(yī)院、一個集貿(mào)市場、一套污水處理系統(tǒng)、一條特色街市、一所敬老院，城鄉(xiāng)用水、用電、通訊實現(xiàn)同網(wǎng)同價。

望城注重準確定位各鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展：古鎮(zhèn)靖港依托旅游為產(chǎn)業(yè)支撐；漁業(yè)發(fā)達的喬口以商貿(mào)為主打，配合古鎮(zhèn)旅游賣點；銅官著力促進傳統(tǒng)陶藝與文化產(chǎn)業(yè)、工業(yè)旅游深度融合；新康等依托戲曲、釀酒等民俗文化和技藝，探索戲鄉(xiāng)發(fā)展之路。

（三）城鄉(xiāng)一體化試做土地文章

湖南在城鎮(zhèn)化進程中，也有一些小城鎮(zhèn)積極探索做活土地文章，尋找讓土地變資本，使農(nóng)民既依靠土地致富又擺脫土地束縛的新農(nóng)村建設(shè)方式。在寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)關(guān)山村，當?shù)卣剿鹘⑥r(nóng)村土地節(jié)約利用、集約經(jīng)營，城鄉(xiāng)一體、優(yōu)化配置，有序流轉(zhuǎn)、開發(fā)增效，收益共享、致富農(nóng)民的農(nóng)村土地經(jīng)營管理新制度。通過國土綜合整治，推進村莊整理、道路整理和土地整理，鼓勵村民住房由平房向樓房轉(zhuǎn)變，大院向庭院轉(zhuǎn)變、分散向集中轉(zhuǎn)變，宅基地由耕地向荒地轉(zhuǎn)移、平地向坡地轉(zhuǎn)移。將整理出來的舊宅基地、菜地和疏林地進行有效開發(fā)，新增耕地950畝，節(jié)約建設(shè)用地近400畝。通過招商引資用于項目和旅游開發(fā)，成立了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和90余家農(nóng)家樂，幫助農(nóng)民改變居住環(huán)境、增加收入。

（四）農(nóng)業(yè)資源開發(fā)初見效益

湖南廣大農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源，當?shù)匾恍┬〕擎?zhèn)立足于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源“就地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)就地成型、農(nóng)民就地就業(yè)”。望城、寧鄉(xiāng)等地的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)揮臨江近城、交通便利、農(nóng)業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，推動規(guī)模經(jīng)營、科技應(yīng)用、產(chǎn)品開發(fā)，以“農(nóng)事體驗、農(nóng)家休閑、農(nóng)業(yè)觀光”為主體的休閑農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。當?shù)剞r(nóng)民企業(yè)家在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)農(nóng)業(yè)旅游觀光休閑生態(tài)園、集體農(nóng)莊企業(yè)等方面進行了有益嘗試。這些項目和企業(yè)帶動了周邊農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，且其雇傭工一般有八成來自周邊農(nóng)村。

（五）“兩型”社會理念逐漸普及

近年來，湖南省努力推進“資源節(jié)約、環(huán)境友好”兩型社會綜合配套改革?！皟尚汀背擎?zhèn)建設(shè)理念已經(jīng)漸入人心，一些小城鎮(zhèn)在環(huán)境保護方面樹立了典型。

（六）小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量有待提升

受傳統(tǒng)機制的影響，湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)在一定程度上存在重地上設(shè)施、輕地下設(shè)施，重新區(qū)開發(fā)、輕老城提質(zhì)，重增加建設(shè)用地、輕集約節(jié)約用地，重城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、輕城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的傾向。小城鎮(zhèn)主要發(fā)揮一般性集鎮(zhèn)管理和區(qū)域性貿(mào)易職能，其綜合承載能力、功能配套設(shè)施、城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進一步提升。

小城鎮(zhèn)政府工作以服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為主，沒有突出城市管理、社會服務(wù)等方面的職能。小城鎮(zhèn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃、審批、監(jiān)察等方面沒有一級政府的管理權(quán)限，沒有獨立的財權(quán)，稅收大多上繳到上級政府。小城鎮(zhèn)在本轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和農(nóng)村設(shè)施的建設(shè)上，沒有投入的實力。

此外，全省小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡。長株潭地區(qū)城鎮(zhèn)化平均水平達60%，而全省72個縣平均城鎮(zhèn)化率只有33%左右，低于全省43.3%的平均水平10.3個百分點，這意味著湖南環(huán)特大城市群之外的其他地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對落后。endprint

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要經(jīng)驗和做法

（一）突出體系構(gòu)建，加強布局規(guī)劃

近年來，湖南省提出建設(shè)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系格局。到2015年，全省目標城鎮(zhèn)化水平要超過50%，建成特大城市6個（長沙、衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德），大城市6個（郴州、益陽、永州、邵陽、婁底、懷化），40個縣（市）中心城區(qū)人口過20萬，50個建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達3萬以上。

湖南提出，“十二五”期間，要抓好34個示范鎮(zhèn)建設(shè)，重點支持100個中心鎮(zhèn)和151個特色鎮(zhèn)的發(fā)展。中心鎮(zhèn)要實施擴權(quán)強鎮(zhèn)，著力增強鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，大力提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善人居環(huán)境。特色鎮(zhèn)要因地制宜，突出特色，加快發(fā)展。

望城、寧鄉(xiāng)、攸縣三個地區(qū)的綜合實力在湖南全省區(qū)縣里屬于靠前，其中，望城、寧鄉(xiāng)更是位居全省前四名。這些小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中擁有共性，即強調(diào)總體發(fā)展布局，制定各項總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)及設(shè)計齊全的規(guī)劃體系。按照推進新型城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用。

（二）突出產(chǎn)業(yè)培育，注入發(fā)展活力

小城鎮(zhèn)始終把產(chǎn)業(yè)作為立鎮(zhèn)之本、強鎮(zhèn)之基，通過產(chǎn)業(yè)聚集完善城鎮(zhèn)功能，通過城鎮(zhèn)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)聚集。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)培育一般集中在以下幾個方面：一是依托于本地天然資源的采礦業(yè)，如攸縣的煤礦業(yè)已具備產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)模；二是農(nóng)林牧漁業(yè)以及相關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，各相關(guān)區(qū)縣除從事糧食作物生產(chǎn)，更大力推廣經(jīng)濟作物種植，積極發(fā)展休閑觀光等新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)；三是發(fā)展以制造業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)，一些區(qū)縣通過興建工業(yè)園，吸引機械制造、食品加工等企業(yè)入駐；四是以旅游商貿(mào)并帶動相關(guān)住宿和餐飲業(yè)。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分挖掘自身旅游資源優(yōu)勢，通過建設(shè)休閑旅游度假村、步行街等形式帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從產(chǎn)業(yè)培育方式看，靠近長株潭都市群的望城、寧鄉(xiāng)在招商引資方面擁有地緣優(yōu)勢，因而產(chǎn)業(yè)聚集與城鎮(zhèn)化建設(shè)基本同步進行；而地理位置稍偏遠的攸縣，則城鎮(zhèn)化框架建設(shè)在前、尋找產(chǎn)業(yè)支撐在后。攸縣正投資興建的再生資源產(chǎn)業(yè)園，就是一個先筑巢再引鳳，尋找新經(jīng)濟增長點的案例。

（三）突出因地制宜，強調(diào)科學(xué)發(fā)展

湖南省在其“十二五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中提出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，根據(jù)湖南不同類型、不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜地實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，分重點、分層次推進。

根據(jù)這一規(guī)劃，望城、寧鄉(xiāng)所處的長株潭城市群定位于率先發(fā)展，湖南省目標是把長株潭城市群建設(shè)為該省經(jīng)濟社會發(fā)展的引擎和核心增長極。而攸縣所在的大湘南地區(qū)則定位在開放發(fā)展，目標是以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為契機，加快與珠三角、北部灣的全方位對接融合，在農(nóng)產(chǎn)品、能源、原材料、人力資源和旅游等方面建立穩(wěn)定合作關(guān)系。

望城區(qū)古鎮(zhèn)群，即以靖港、喬口、銅官、新康為代表的湘江黃金水道下游古鎮(zhèn)，就是充分挖掘古鎮(zhèn)的文化資源，開發(fā)出“到靖港尋古，到喬口吃魚，到銅官玩陶，到新康看戲”的環(huán)湘江旅游新路線圖。

（四）突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，破解二元難題

綜合三個區(qū)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的做法主要有：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。把農(nóng)村和小城鎮(zhèn)作為有機整體，實施空間、土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、主題功能區(qū)規(guī)劃合一。一些地區(qū)實現(xiàn)了村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋，并制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的多項專項規(guī)劃。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施進行通盤考慮，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。一些區(qū)縣實現(xiàn)了村村通水泥路并向組向戶延伸。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)。望城、寧鄉(xiāng)、攸縣等地已實現(xiàn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)同等待遇，全面解決被征地農(nóng)民社會保障問題，不斷完善城鄉(xiāng)“三級”衛(wèi)生服務(wù)體系，深入開展農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動。

（五）突出政策支持，打造堅實后盾

湖南省各級政府均制定了小城鎮(zhèn)需要迫切解決的支持措施。

省政府制定了《湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃2012—2020》，并將“縣城和中心鎮(zhèn)擴容提質(zhì)工程”作為省重點工程。鼓勵中心城區(qū)人口過10萬的55個縣（市）按中等城市的規(guī)模和標準規(guī)劃建設(shè)，中心鎮(zhèn)及鎮(zhèn)區(qū)人口過2萬以上的一般建制鎮(zhèn)按5萬人口以上的小城市規(guī)模和標準規(guī)劃建設(shè)。

縣鎮(zhèn)級政府也提出了一系列符合城鎮(zhèn)發(fā)展需求的改革措施。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、投融資、土地保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、戶籍改革、社會保障方面給予重點傾斜，鼓勵引導(dǎo)二、三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，各種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟要素向小城鎮(zhèn)集聚。以上都是小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中迫切需要給予扶持的重要方面。

（六）突出考核監(jiān)督，完善管理機制

為全面掌握全省城鎮(zhèn)化的動態(tài)進程，促進城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展，湖南制定了《湖南省城鎮(zhèn)化評價指標體系》，從“水平提高、經(jīng)濟發(fā)展、生活方便、環(huán)境優(yōu)美、社會安定”，五個方面制定了27項指標，并根據(jù)不同權(quán)重進行評分。該體系有助于全面評價目前城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，并及時發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題。

一些小城鎮(zhèn)為提升城鄉(xiāng)同治水平，結(jié)合專項工作制定了專門考核辦法。從2012年開始，攸縣再生資源網(wǎng)點建設(shè)及運行情況納入全縣城鄉(xiāng)同治考核范疇，考核到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）（占考核總分20%）。站、點實行績效考評和獎補掛鉤辦法：績效考評推行按月定量考核、定性考核和綜合評估相結(jié)合的考核辦法，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)同治辦逐月逐點逐項指標考評。獎補推行按按管區(qū)內(nèi)每個居民1人每年3元的標準獎補給各個環(huán)節(jié)。

三、需要破解的矛盾

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)提速與新型城鎮(zhèn)化目標的矛盾

城鎮(zhèn)化建設(shè)如何既保證速度又保證質(zhì)量，這是擺在湖南眾多小城鎮(zhèn)面前的一個問題。

根據(jù)湖南省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，該省2015年城鎮(zhèn)化水平要達到50%以上，其中，長株潭城市群城鎮(zhèn)化率達到70%。就目前發(fā)展情況來看，位于該區(qū)域內(nèi)的望城、寧鄉(xiāng)縣2015年均難以達到70%的水平。望城雖然目前全區(qū)城鎮(zhèn)化水平以每年超過兩個百分點的速度遞增，2015年城鎮(zhèn)化率有望達到55%；寧鄉(xiāng)縣目前城鎮(zhèn)化率為46.2%，2015年有望達到全省平均水平，但距長株潭地區(qū)70%的水平相去甚遠。endprint

這里存在的陷阱是，小城鎮(zhèn)如果刻意追求城鎮(zhèn)化率的指標，大批引入勞動密集型產(chǎn)業(yè)，雖然有助于大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，卻也承載了更高的環(huán)境風險。這與構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的目標背道而馳。

攸縣的發(fā)展面臨兩難困境。該縣發(fā)展最大的困難在于地上工業(yè)不足，但發(fā)展地上工業(yè)就難免對環(huán)境帶來威脅。近年來，居民環(huán)保意識不斷提高，該縣也拒絕過客商投資玻璃廠等容易環(huán)境污染項目。此外，攸縣出于環(huán)境保護考慮，規(guī)定20年內(nèi)禁止砍伐山林。縣內(nèi)的伐木加工廠不得不到臨近的江西省引進木材。此舉雖屬于跨省經(jīng)濟合作，但是否可持續(xù)發(fā)展值得進一步檢驗。

（二）小城鎮(zhèn)投融資困難與體制機制限制的矛盾

小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展迫切需要擴大融資渠道，積極吸引民間資金和企業(yè)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施管理運營。

農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨發(fā)展融資難的問題。一些基層村集體表示，對于相對偏僻貧困的鄉(xiāng)村來說，發(fā)展模式和資金短缺是制約發(fā)展的兩大障礙。希望金融機構(gòu)能在三中全會之后的改革中，針對農(nóng)村的特殊情況，簡化融資程序和手續(xù)，能以土地使用權(quán)、村級集體財產(chǎn)或者村集體信譽進行抵押。

民間資本在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在門檻難入的情況。望城區(qū)農(nóng)民企業(yè)家陳杏華近年來投資近4億元人民幣建設(shè)了農(nóng)業(yè)旅游觀光休閑生態(tài)園。他表示，希望和地方政府探索突破政策嘗試的可能性，參與在望城區(qū)格湖鄉(xiāng)打造一個中國中部休閑農(nóng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)。陳杏華認為，地方政府不要怕肥水流了外人田，可以嘗試把給國有企業(yè)的各種扶持轉(zhuǎn)給民營企業(yè)，民營企業(yè)要的會更少，做出的貢獻會更多。

（三）地方政府主導(dǎo)與頂層設(shè)計相對滯后的矛盾

湖南小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)均屬于地方政府主導(dǎo)。地方政府的功能和作用雖然難以替代，但對于湖南這樣經(jīng)濟實力并不屬于第一梯隊的省份，加強城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計顯得更有必要。

由于地方政府在征地、拆遷、補償、招商引資等各環(huán)節(jié)都起到主導(dǎo)作用，通過賣地收入和土地抵押貸款啟動城鎮(zhèn)化建設(shè)，客觀上增加了地方債務(wù)累積的風險，也容易造成土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的弊病。

筆者認為，這種由地方政府提出規(guī)劃建議再報上一級政府審批的做法雖然簡便實際，但更應(yīng)提倡頂層設(shè)計的及時科學(xué)參與。由本省、國家乃至國際上的專家建言獻策，進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、因地制宜、可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，加強對可預(yù)見風險的評估與防范，對城鎮(zhèn)化重點項目產(chǎn)業(yè)支撐問題，應(yīng)由業(yè)內(nèi)頂級專家進行科學(xué)具體的可行性論證與設(shè)計。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與城鄉(xiāng)差距客觀較大的矛盾

數(shù)據(jù)表明，湖南城鎮(zhèn)居民收入與農(nóng)民收入差距由2005年的6406元上升到2011年的12277元，擴大了91.6%。此外，農(nóng)民融入城市的問題仍未解決。農(nóng)民工在勞動報酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全等方面的困難有待進一步完善解決。

由于湖南小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力不足，其周邊農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展也缺乏高新技術(shù)的應(yīng)用，農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)規(guī)模和質(zhì)量較低，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟價值的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)資源開發(fā)仍然集中于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的初始環(huán)節(jié)，先進技術(shù)的引入和應(yīng)用不足，產(chǎn)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)品存在同質(zhì)化傾向。一些村鎮(zhèn)反映，農(nóng)村迫切需要城市科研單位送技術(shù)下鄉(xiāng)，多做幫助和引導(dǎo)的工作推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示

（一）因地制宜是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方法

城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有包治百病的統(tǒng)一藥方，必須實施差異化城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。不能沿襲國內(nèi)外城市“先發(fā)展，后整治”的老路，也不能照抄照搬其他城市的現(xiàn)成經(jīng)驗，而應(yīng)走可持續(xù)發(fā)展之路，注重經(jīng)濟可持續(xù)、社會可持續(xù)和環(huán)境可持續(xù)三者的和諧統(tǒng)一，才能避免患上“城市病”，防止出現(xiàn)成熟期后不可持續(xù)的現(xiàn)象。各地在編制規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、項目管理等各方面都應(yīng)以當?shù)貙嶋H情況為基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中做到量體裁衣。

（二）城鄉(xiāng)一體發(fā)展是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的主攻方向

要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進；不僅意味著提高農(nóng)村的硬件設(shè)施條件，也要重視農(nóng)村軟件的建設(shè)和培育。促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠。

（三）堅持以人為本是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心原則

要充分重視小城鎮(zhèn)及農(nóng)民生產(chǎn)生活所必須的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的提升，讓大家能夠體面地、有尊嚴地生活。要解決農(nóng)民出村進城落戶的問題，一方面，對于想進城的農(nóng)民工，政府必須給他們提供就業(yè)、社保、醫(yī)保、教育、住房等保障，另一方面，對于不愿進城落戶的農(nóng)民，需要厘清當前農(nóng)村承包地、宅基地和住房、農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)民合法權(quán)益。

（四）體制機制創(chuàng)新是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本動力

要把改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展機制作為推進新型城鎮(zhèn)化的強大動力，彰顯城鎮(zhèn)發(fā)展特色，走創(chuàng)新發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。當前，各地小城鎮(zhèn)建設(shè)主要應(yīng)當在有序拓展城鎮(zhèn)區(qū)劃范圍、促進城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)、加快戶籍制度改革、加強和改善社會保障、加大財稅支持力度、拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道等方面進一步解放思想，努力消除影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種體制性、政策性障礙。

（五）統(tǒng)籌兼顧是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要思路

城鎮(zhèn)化進程既要注重大中型城市發(fā)展，也要注重小城鎮(zhèn)建設(shè)；既要注重基礎(chǔ)設(shè)施先行和規(guī)劃引領(lǐng)，也要兼顧公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境；既要通過工業(yè)積極帶動產(chǎn)業(yè)聚集，也要充分發(fā)揮一、三產(chǎn)業(yè)的潛力和作用；既要推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也要抓好新農(nóng)村綜合改革；既要全面提升示范城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的建設(shè)，也要注重統(tǒng)籌推進其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展；既要提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，更要確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。唯有用全面、辯證、可持續(xù)的眼光和思路來推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，才能使我國廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村真正宜居宜業(yè)，人民富庶安康。

（注：文內(nèi)數(shù)據(jù)均引自《湖南省“十二五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，以及望城區(qū)、寧鄉(xiāng)縣、攸縣宣傳部提供材料）

（作者單位：新華社總編室）endprint